TROISIÈME PARTIE

Contrôle administratif et financier,

GÉHXPITRESTS

Du régime financier.

L'éducation et l'entretien des pupilles entraînent des dépenses considérables ; pour y faire face, 1l faut des fonds ; où les trouver? qui les fournira ? est-ce l’hospice ? est-ce l'État ? est-ce le département ? estce la commune ? Telle est précisément la question que nous allons aborder dans ce chapitre.

Nous aurons à distinguer, en ce qui concerne tant les assistés proprement dits que les moralement abandonnés, deux périodes bien distinctes : celle qui est régie par le décret du 19 janvier 1811, et celle qui concerne les modifications apportées audit décret par la loi du 5 mai 1869, encore en vigueur de nos jours ; nous étudierons ensuite la nature des

ressources qui servent à alimenter les dépenses, et

nous examinerons, en terminant, les difficultés que fait naître, sous le rapport moral et financier, la recherche du domicile de secours des enfants

assistés.

A. — Régime financier des Enfants assistés.

Dépenses.

S I. — Système du décret du 19 janvier 1811 (À).

Ce décret classe les dépenses en deux catégories nettement définies : 1° dépenses intérieures ; 2° dépenses extérieures.

Les dépenses intérieures sont celles occasionnées par l'enfant pendant son séjour à l'hospice, c'est-àdire, aux termes de l'art. 11 « par la fourniture des layettes (trousseau remis à la nourrice en même temps que l'enfant), la nourriture et l'éducation des pupilles ». — Les dépenses extérieures avaient pour but de parer, au moyen d’une somme annuelle de 4 millions fournie par l'État, au paiement des mois de nourrice, pensions des enfants, primes accordées par l’art. 8 de l'arrêté du 30 ventôse an X aux gar-

(1) Avant ce décret, les dépenses étaient mises à la charge de l'État par le décret du 29 novembre 1790,

diens et nourriciers. Si cette somme était dépassée, le surplus devait être prélevé sur les revenus des hospices ou les allocations provenant de fonds communaux (art. 12).

L'application de ce système ne tarda pas à révéler de nombreux inconvénients; outre qu'il contenait de nombreuses lacunes {1}, il n'était pas toujours possible de le faire fonctionner à la lettre : c'est ainsi notamment qu'en ce qui concerne les dépenses extérieures, l'État ne payait pas la somme de # millions que l'art. 12 mettait à sa charge ; aussi les conséquences pécuniaires de cette regret-

table onussion rejaillissaient-elles à la fois sur les

hospices, et accessoirement, — mais dans une proportion moins grande, — sur les communes. Les

premiers réclamèrent : la loi de finances du 15 mars 1817 (art. 53) vint mettre ces dépenses à la charge du département, qui devait y pourvoir au moyen de centimes additionnels à la contribution foncière et à la contribution personnelle-mobilhière (loi du 23 juillet 1820). Quant à la part contributive des communes, dont le principe était inscrit dans la loi du 15 mars, son taux, non déterminé par le législateur d’alors, puis laissé par la loi du 10 mai 1838,

(1) L'art. 11, s’il parlait des layettes, ne s’occupait pas des vêtures, ou trousseau remis chaque année à la nourrice jusqu'à la douzième année de l’enfant ;: aussi certains départements s’étaient-ils efforcés, dans un but d'économie, de faire comprendre la fourniture de ces objets parmi les dépenses extérieures: de là naissaient entre l'administration et les conseils généraux des conflits regrettables (V. sur ces inconvénients : Béquet. n° 848: instruction min. du 8 février 1833, chapitre VILI; cireul. min. des 21 juillet 1843, 3 août 1844: de Watteville, Législation charit.),

RO en

art. 4, $ 15, à l'appréciation du conseil général, fut fixé comme maximum, au 1/5 de la totalité des dépenses (cireul. min. des 21 août 1839 et 3 août 1840); les quatre autres cinquièmes émargeaient au budget départemental : la détermination de cette proportion devait être basée, selon certains auteurs (Durieu et Roche, Rép. des Établiss. de bienf., v. Enf. trouvés, 1. II, n° 66, p. 187 ; Foucart, Éléments de droit publie, t. HT, n° 248: Dufour, Droit administratif, t. I, n° 1917), sur la combinaison du chiffre du revenu ordinaire des communes, et du chiffre de la population. La raison qu'ils en donnent est que, pour ce dernier chiffre, on devait faire contribuer la commune en raison du nombre probable de ses enfants trouvés, tandis que, par le chiffre du revenu ordinaire, on ne lui imposait qu'un sacrifice proportionnel à ses moyens.

Les dépenses extérieures retombaient done à la charge des hospices dépositaires. Ces charges, très lourdes pour leurs budgets, provoquèrent de leur part d’énergiques protestations et de légitimes réclamations sur la situation qui leur était faite, eu égard à l’exemption totale dont bénéficiaient les établissements hospitaliers non dépositaires. Ces réclamations trouvèrent un écho ; on s'émut en haut lieu, et le Ministre enjoignit aux Préfets de répartir entre les autres hospices du département tout l'excédent des charges qui pesaient sur les hospices dépositaires ; mais les protestations, pour changer d'auteurs, n'en continuèrent pas moins vives : le Ministre, — n'osant pas passer outre à ces réclamatons, et inscrire d'office au budget des hospices non

dépositaires des allocations dont ceux-ci contestaient, avec raison d’ailleurs, la légalité (1), — promit d'étudier la question, et de prendre une déterminaüon ; 1l fit faire au préalable (circul. du 12 août 1844 dans Courrier des Communes, &. XVI, p. 308) une enquête, et demanda l'avis des Préfets et des conseils généraux. Cette enquête demeura sans résultat, et la décision du Ministre fut ajournée. Néanmoins la mesure qu'il avait prise, — visant la contribution de tous les hospices aux dépenses intérieures, — n'en fut pas moins appliquée jusqu à la date où, dans les arrêts que nous citons en note, le conseil d'État se prononça netlement contre une mesure administrative qui lui paraissait constituer une interprétaüon trop élastique du décret de 1811 sur lequel on prétendait l’appuyer. IL fallut alors apporter un remède à une situation qui menaçait de devenir singulièrement génante pour certains hospices, dont les ressources modestes devaient être, pour pouvoir satisfaire aux exigences de la loi, alimentées par les subventions des conseils généraux. C’est alors qu'intervinrent, de 1849 à 1869, plusieurs projets de

réformes, qui devaient aboutir, en définitive, à la

(1) Le Conseil d'État, appliquant strictement l’art. 11 du décret de 1811, jugea à plusieurs reprises que les hospices dépositaires devaient supporter seuls les dépenses intérieures relatives à la nourriture et à l'éducation. sans pouvoir réclamer à l'État et aux hospices non dépositaires le remboursement de la portion de ces dépenses qui n'aurait pu être couverte au moyen de leurs ressources affectées à ce service (Cons. d'État, 7 mai 1851, hosp. de Bordeaux, S., 51-2-662; 7 avril 1859, hosp. de Vaucouleurs, D., 63-3-74; V. aussi Blanche, Dict. d'adm., v, Enfants trouvés, p. 781).

loi du 3 mai 1869, dont nous allons étudier rapide-

ment l’économie (1).

$2. — Système de la loi du 5 mai 1869.

Le but de cette loi est nettement défini dans l'exposé des motifs : « En présentant au corps législatif, y est-il dit, le projet de loi, le Gouvernement a voulu faire droit aux plaintes et aux Justes réclamations des hospices dépositaires des enfants assistés, et a cherché à exonérer ces établissements des dépenses onéreuses sous la charge desquelles ils succombent. La loi nouvelle a donc pour objet de venir en aide aux hospices dépositaires, d’une manière précise et permanente ». L'effet de cette

(1) Un premier projet, élaboré par une commission extra-parlementaire instituée le 22 août 1849 par M. Dufaure, alors Ministre de l'intérieur, maintenait la distinclion en dépenses intérieures et extérieures, mais faisait supporter les premières par tous les hospices du département, proportionnellement à leurs ressources, et les secondes par l’État et les communes pour chacun 1/5, le département pour 3/5. Ce projet fut repris en 1850 par la commission de l’Assemblée nationale, mais subit des modificatious ; il ne devait plus y avoir qu'une seule catégorie de dépenses, alimentée par des recettes spéciales correspondantes (amendes, dons et legs, contingent des hospices pour 1/6, des communes pour 1/6, du département pour 4/6). Ce projet eut le sort du précédent ; il ne fut pas discuté. En 1853, nouveau projet, qui fut retiré par le Gouvernement. Enfin, un dernier projet, déposé en 1868, avait pour but de faire supporter les dépenses intérieures par tous les hospices, dépositaires ou non; contrairement aux intentions du Gouvernement, la Commission législative chargée de l’examiner revint au système du décret de 1811, en faisant supporter les dépenses intérieures par les seuls hospices dépositaires, sauf la mise à la charge de l'État, des frais de vêtures et d’habillement. Combattu par le Gouvernement, puis amendé par lui, ce projet devint celui du 90 mars 1869, qui devait donner naissance à la loi du 5 mai 1869,

loi était donc de mettre à la charge du département, sauf le concours administratif et financier de l'État, et sans toutefois ea exonérer les hospices (lesquels restent chargés des frais des locaux, du personnel et de la comptabilité), les dépenses du service.

Ces dépenses vont, désormais, être réparties en trois catégories : 1° dépenses intérieures ; 2e dépenses extérieures ; 3° dépenses d'inspection et de surveillance. Les deux premières constituent surtout une charge départementale, la troisième est exclusivement supportée par l'État.

À) Dépenses intérieures. — Ce sont les mêmes que sous. le régime précédent ; elles comprennent, dit l’art. 2 : 1° les frais occasionnés par le séjour des enfants à l'hospice ; 2° les dépenses des nourrices sédentaires ; 3° Les frais de layettes.

Nous avons vu (Chapitre 1v, titre II), à propos du séjour de l'enfant à l’hospice, que ce séjour peut entraîner des frais assez élevés ; l'établissement hospitalier a le droit de les réclamer ; 1l peut aussi se faire indemniser des frais que lui occasionne la réintégration plus où moins prolongée des enfants, à condition que cette réintégration ait une cause sérieuse, telle que maladie, infirmités, etc. ; tout retour à l’hospice, non justifié, exposerait l'établissement intéressé à voir rejeter sa demande en remboursement (cireul. min. du 3 août 1869, dans Bull. off. min. int., 1869, p. 454).

Les dépenses comprises dans le $ 2 de l’art. 2 de la loi de 1869 sont relatives aux nourrices qui allaitent les enfants pendant leur séjour à l’hospice ; en

employant le mot de « nourrices sédentaires », la loi a entendu désigner les « femmes capables de donner à l'enfant l'allaitement maternel, et non celles qui, pendant les premiers jours de sa vie, le nourrissent au biberon ou à l’aide de moyens artificiels » (circul. du 3 août précitée). Toutefois, comme l'allaitement d’un enfant né dans de mauvaises conditions peut parfois offrir un danger très grave pour la nourrice, ce mode d'alimentation n’est employé qu'après avis favorable du médecin attaché à l'établissement. Ces nourrices doivent donc allaiter l'enfant ; tout autre mode d'allaitement ne jusüfierait pas une demande en remboursement.

Quelles règles observe-t-on pour fixer l'indemnité réclamée par l'hospice? Ce sont, aux termes de l’art. 5 x fine de la loi de 1869, les commissions adminisiralives qui, après avis du conseil général et l'approbation du Préfet (1), déterminent tous} les cinq ans le taux de cette indemnité, soit qu'il s'agisse des frais de séjour d'enfants hospitalisés (et dans ce cas elles adoptent toujours, dans l'intérêt de l'hospice, un quantum identique au taux le plus élevé de la pension payée aux nourriciers), soit qu'il s'agisse de vêtements et layettes (en quel cas ces mêmes commissions doivent veiller à ce que ces objets aient été achetés ou confectionnés par les hospices eux-mêmes; leur remboursement ultérieur sur production de

(1) Le Préfet doit, avant de prendre un arrêté approuvant les délibérations des commissions relatives au calcul des tarifs de remboursement, soumettre au Ministre son projet d'arrêté (Circul. min. int. du 31 juillet 1879, dans Bull. off. min. int., 1879, p. 186).

mémoires ordonnancés par les Préfets ne peut avoir lieu qu’à cette condition, et le paiement d'allocations complémentaires aux nourrices ou aux nourriciers, destinées à remplacer la fourniture en nature des layettes ne donnerait pas lieu à remboursement).

(Circul. du 24 décembre 1886).

B) Dépenses extérieures. — Ces dépenses sont énumérées dans l’art. 3; elles comprennent : 1° les secours temporaires destinés à prévenir ou à faire cesser l'abandon ; 2° le prix des pensions et les allocations réglementaires où exceptionnelles concernant les enfants placés à la campagne ou dans des établissements spéciaux, les primes aux nourriciers, les frais d'école s'il y a lieu et les fournitures scolaires ; 3° les frais de vêtures ; 4° les frais de déplacement, soit des nourrices, soit des enfants, et, au besoin, les frais relatifs à l'engagement des premières ; 5° les registres et imprimés de toute nature, les frais de livrets, les signes de reconnaissance établis par les règlements ; 6° les frais de maladie et d’inhumation des enfants placés en nourrice ou en apprentissage.

Cette énumération comporte quelques explications. Nous ne dirons rien des dépenses affectées aux secours temporaires, dont nous nous sommes entretenus dans le chapitre IV du titre [°; d'autre part, nous nous sommes expliqué sur les frais d'engagement ou salaires des nourrices, ainsi que sur le prix des pensions payées aux gardiens ou nourriciers des enfants. Nous nous bornerons donc à présenter ici quelques considérations sur les frais de

vêtures et de registres visés par les $$ 3 et 5 de Part. 3 (L).

Les vêtures consistent dans le trousseau remis chaque année à la nourrice, Jusqu'à ce que l'enfant ait atteint l’âge de douze ans. Aux termes du $ 3, elles relèvent des dépenses extérieures, tandis que les frais de layettes sont prélevés sur les fonds affectés aux dépenses intérieures. En fait, ce sont les hospices qui font les avances, en achetant ou confectionnant les-trousseaux nécessaires; elles leur sont remboursées par le Préfet, après avis du conseil général. La composition des vêlures peut être revisée annuellement, tandis que celle des layettes ne peut l'être que tous les cinq ans (loi du 5 mai 1869, art. 2 et 3 et art. 5 &n-fine). L'achat de ces vêtures se fait par voie d’adjudication annuelle. On s’est demandé, à ce propos, si, tout au moins, dans certains départements, l’adjudication de gré à gré ne serait pas préférable, et ne permettrait pas à l'administration d'obtenir des conditions plus avantageuses que celles qui résultent d’une adjudication consentie pourun an.

(1) Notons que les frais d'école et de fournitures scolaires dont parle le $ 2, ne figurent plus au nombre des dépenses extérieures depuis la loi du 16 juin 1881 sur la gratuité de l’enseignement. Toutefois ces dépenses continuent à comprendre les fournitures scolaires (achats de livres, cahiers, etc.) nécessaires à l'instruction des pupilles. A Paris, ces frais sont remboursés actuellement sur présentation des factures” par préférence au système de l’abonnement antérieurement pratiqué. — Quant aux frais de maladie ou d’inhumation ($ 6, art. 3), nous avons déjà vu que des allocations étaient données, sous forme de secours temporaires, pour consullations médicales ou obsèques des nourrissons; nous verrons d’ailleurs rapidement comment, en ce qui concerne les enfants assistés proprement dits, le service médical est organisé à Paris et en province,

Les layettes et vêtures sont directement délivrées aux nourrices et nourriciers, qui sont tenus d’en faire la remise en cas de décès de l'enfant, sauf s’il s'agit d'effets dont l'usage remonte à plus de sept mois ; à défaut de cette remise, il est fait, sur les salaires dûs à ceux-ci, une retenue égale à la valeur des layettes et vêtures qu'ils auraient dû restuer (cireul. du 8 février 1823, et règlementmodèle de 1862). Au contrare, s'il s’agit de vêlures concernant les chaussures ou coiffures, elles sont délivrées par les nourriciers eux-mêmes, sauf indemnité ; el comme certains gardiens, plus ou moins scrupuleux, pourraient être tentés de garder pour eux cette indemnité, une circulaire du Directeur de l'assistance publique, en date du 15 février 1889, autorise les directeurs d'agence de la Seine à opérer, dans ce cas, des retenues sur les salaires à eux dûs. En ce qui concerne les patrons d'enfants majeurs de douze ans, une somme de 50 fr. leur est attribuée par l’art. 25 de l'arrêté de ventôse an V, pour être employée à procurer à ces enfants les vêtements qui leur sont nécessaires ; en fait, cette somme ne leur est pas versée; l'administration préfère, dans la plupart des départements, délivrer en nature au pupille la vêture elle-même, ou, quand l'enfant possède déjà un trousseau, affecter cette indemnité à un versement fait en son nom à la caisse d'épargne.

Quant aux registres dont parle le K 5, ce sont ceux dont l'emploi est rendu nécessaire pour la bonne tenue, le bon ordre, et la marche régulière du service. Leur nature et leur nombre sont déterminés par la circulaire du 31 octobre 1861,

Le premier est un lvre-journal; on y inscrit tous les enfants qui entrent à l'hospice, dans l’ordre de leur entrée. Le second est un /évre-matricule, qui renferme les numéros concernant chacun des pupilles. Le troisième content tous les renselgnements spéciaux à chaque enfant: 1l est divisé en trois parties, dont chacune correspond à une division tripartite adoptée par le décret du 19 janvier 1811 (c'est-à-dire: enfants trouvés, orphelins, abandonnés). Les renseignements qu'il renferme sont relatifs à la santé, la situation, la conduite et l’intelligence de chacun des pupilles, ainsi qu'aux dépenses qu'il occasionne. Le quatrième est un registre dit de tutelle, spécial aux enfants qui ont atteint l’âge de douze ans. Le cinquième est celui «des decès. Le sixième comprend toutes les données relatives aux gratifications dont bénéficient les enfants secourus. Enfin un dernier registre dit de reécapitulation, sert de contrôle à tous les autres. Nous remarquerons que le livre-journal, le livre-matricule, le registre des décès et celui de récapitulation sont cotés et paraphés par le Maire ; ils restent à l’hospice, où 1ls sont tenus par le receveur; le registre de tutelle, ainsi que celui des enfants secourus, sont d'habitude confiés à l'inspecteur départemental, et paraphés par le Préfet.

C) Dépenses de surveillance et d'inspection. — L'art. # les prévoit. Ces dépenses comprennent les traitements et frais de tournée des inspecteurs et sousinspecteurs, et généralement tous les frais occasionnés par la surveillance du service. Nous examinerons,

dans le chapitre suivant, quelles sont les attributions des inspecteurs et sous-inspecteurs, le chiffre de leur traitement, les indemnités qu'ils touchent pour leurs tournées,

Ressources du Service et Contribution aux dépenses.

Nous en trouvons l’énumération dans l’art. 5 de la loi du 5 mai 1869 : ce sont :

À) Le produit des fondations, dons et legs spéciaux faits à tous les hospices du département au profit des enfants assistés.

Le caractère fondamental de ces dons et legs est, lorsqu'ils sont faits en faveur d’un hospice ou d’un département, de comporter une affectation spéciale et expresse au profit du service des enfants assistés (c’est donc, par là même, méconnaître à ce service la personnalité morale (1), ce qui est regrettable, car on décourage ainsi des hbéralités qui, sans l'interposition forcée de l’hospice ou du département,

(1) En ce sens: Bathie, Droit administratif, édition, t. V, n° 267 Hauriou, id. p., 238; Derouin et Worms, Awtorisation de plaider, p. 364 et s.; L. Say, Dictionnaire des finances, v. Enfance, L. I, p. 82.— Contra: Ducroq, Cours de Droit administrat., . I, p. 717 et 723; Bourges, 29 janvier 1896 (Le Droit, 15 février 1896).

iraient plus nombreuses et plus facilement à l'Assistance : on donne en effet directement et volontiers aux enfants assistés, on donne moins facilement à un département) (1).

Cette exigence de la loi, visant, de la part des donateurs et testateurs, une détermination spéciale, est catécorique. Il faut donc, pour qu'un legs taitra un hospice soit attribué au service des enfants assistés, pouvoir établir que ce legs a été stipulé spécialement au profit de ce service. Aussi a-t-1l été jugé que l’hospice qui a reçu un legs sans affectation spéciale ne peut en disposer librement, et qu'il est impossible de demander à cet hospice les revenus dudit legs pour les affecter au service des enfants assistés, en se fondant sur ce que ledit hospice les employait au service desdits enfants avant 1811 (Cons. d'État, 13 juillet 1877, Hospices de Gray, D., 1877-3-108). De même une hibérahité faite, globalement, à un hospice déterminé, lequel reçoit indistinctement des malades, vieillards infirmes et enfants, ne permet pas d'en affecter les revenus, même pour parle, au profit exclusif de ces derniers (Cassation, 7 juillet 1884, D., 85-1-153 ;

(1) Le fait que le service des enfants assistés et moralement abandonnés confond sa personnalité avec celle du département, entraine cette conséquence que le Préfet a seul qualité pour accepter, au nom du département, les legs faits à ce service (Note sect. int. Cons. d'Ét., 1er avril 1888, legs Godin, notes de jurisp. Cons. d'Ét., p. 182: Note sect. int. Cons. d'Ét., 25 février 1891, legs Robert, notes de jurisp. Cons. d'Ét., p. 182; Cassation, 19 février 1878 (D., 79-1-73) : 7 juillet 1884 (D., 85-1-153) ; Note Cons. d'Ét, 19 février 1889, legs Lemare, notes jurisp. Cons. d'Ét., p. 182 ; Note sect. int. Cons. d'Êt., 12 juillet 1892, legs Foucher).

19 février 1878, D., 79-1-173) (1). Mais qui déter-

minera si, en présence de l'obscurité des dispositions testamentaires, les dons et legs ont été, ou non, spécialement affectés par leurs auteurs au service des assistés ? est-ce l'autorité administrative ? estce l'autorité judiciaire? C’est, d'après la cour de cassation, l'autorité judiciaire, seule compétente pour connaître des difficultés relatives à l’interprétation des donations et testaments (Cassation, 19 février 1878, S., 78-1-301 ; 7 juillet 1884, S., 85-1- 443 ; Tnib. des conflits, 11 décembre 1875).

La question s’est posée de savoir si les hospices dépositares sont obligés, ou non, de consacrer aux services d'assistance une partie des dons qui leur sont faits sans affectation spéciale. Oui, disent certains auteurs (Béquet, Répertoire, n° 356), car la loi du 27 frimaure an V, d’une part, a mis à la charge de tous les hospices du département les dépenses du service ; sans doute le décret de 1811 est venu, dit-on, centraliser après coup ce service dans un hospice déterminé ; mais cette modification de pure forme n'a absolument rien changé au principe de la contribution des autres établissements similaires ; c'est d’ailleurs tellement vrai, que le Ministre de l'Intérieur avait enjoint aux Préfets de répartir entre ceux-c1 l'excédent des charges qui pesatent sur l’unique hospice dépositaire départemental. Qu'on ne dise pas que la loi de 1869 ne parle que de dons et

legs spéciaux, et que par suite ceux qui sont dépour-

(1) Toutefois, contra: Note Cons. d'Ét., 11 avril 1888, legs Delaglasse (notes jurisp. Cons. d'Ét., p. 182).

vus de toute affectation devront profiter aux seuls établissements en faveur desquels ils auront été faits ! la loi n'emploie ici que des termes énonciatifs, mais non limitatifs. — Nous croyons au contraire que l'hospice non dépositaire n’est juridiquement tenu que dans la mesure des dons et legs A ÉEC destinés à l'enfance malheureuse : l’art. 5,$ 1 de la loi est formel ; 1l ne parle que de fondations spéciales ; comment connaître, d’ailleurs, en l'absence de toute disposition précise, l'intention réelle du testateur ou

donateur ? (Cons. d’ État, 13 juillet 1877) (1).

B) Le produit des amendes correctionnelles. — L'affectation d'une partie du montant des condamnations pécuniaires prononcées par les tribunaux répressifs avait déjà été faite par l'arrêté du 25 prairial an XIIT (2) au paiement des mois de nourrice des enfants abandonnés ; l'ordonnance + 30 décembre 1823 (art. 6), confirmée par l’art. 5,$ 2de la loi

(1) Quant aux orphelins, les libéralités qui leur sont faites doivent, comme celles concernant les enfants assistés, être attribuées au département (note Cons. d'État, 17 décembre 1886, legs Patou, notes jurisp. Cons d'Ét., p.182; note sect. int. Cons., d'Et., 2% juillet 1882; avis Cons. d'Ét., 6 avril 1881, legs Costallat, notes jurisp., p. 211).

(2) V. aussi règlement du 26 décembre 1865 (art. 473), cireul. min. du ?7 janvier 1875. Les amendes qui sont attribuées au département pour le paiement des dépenses extérieures sont: les amendes pour l'exercice illégal de la médecine et de la pharmacie (loi du 27 mars 1851) ; celles relatives à la profession d'agent de change et de courtier (lois des 28 vendémiaire an IV et vendémiaire an IX); celles provenant ne contrefaçons (lois des 7 janvier 1791, 18 mars 1806, 5 juillet 1844, 33 juin 1857, réglement du 26 juillet 1858: ; celles provenant des

Ni ea aux lois sur les logements insalubres (loi du 13 août 1850, art. 14).

BV qua

du 5 mai 1869, reproduisit les dispositions de l'arrêté de prairial, en fixant au tiers des amendes le quantum affecté au service des assistés. Ce quantum a été, depuis, modifié : il est fixé, de nos jours, au quart, par l’art. 11 de la loi de finances du 26 décembre 1890. Ce quart est prélevé sur un fonds commun constitué parle montant total du produit des amendes, déduction faite d’un prorata de 20 °/, qui va à l'État : les 80 ,/° qui restent sont répartis par portions inégales, et par la commission départementale (1), entre les communes (d’après le chiffre de leur population et la modicité de leurs ressources) ; une certaine part va aux greffiers, aux agents verbalisateurs, etc. ; le dernier quart enfin revient aux services de l'assistance (2).

Les fondations spéciales et le produit des amendes constituent les ressources les moins importantes du service : les plus considérables et les moins éventuelles proviennent du budget de l'État, des départements, des communes : nous allons les examiner successivement.

(1) Art. 81, $ 1, loi du 10 août 1871. Celte répartition était faite autrefois par le Préfet (art. 6, ordonn. du 30 décembre 1833, tableau A, $ 39 du décret du 25 mars 1852, et tableau A, $ 46 du décret du 13 avril 1861).

(2) Au mois de janvier de chaque année, les receveurs des finances dressent, pour leur arrondissement, un état des recouvrements effectués pendant l’année précédente au titre des diverses natures d’amendes ci-dessus spécifiées ; les états des arrondissements de sous-préfectures sont récapitulés sur celui de l'arrondissement du chef-lieu (instruction du 20 septembre 1875, art. 363). Le montant de ces états arrêté par le Préfet pour liquidation, est ensuite mandaté au nom du trésorier général qui en fait recelte au compte des produits éventuels départementaux, et les réunit aux autres ressources destinées au service des enfants assistés.

C) Contingent de l'État. — C'est, comme nous le verrons un peu plus loin, sur le département que la loi de 1869 fait peser les chargesles plus lourdes du service. Le but principal de cette loi avait été d’ailleurs de donner à l'assistance, d'hospitalière qu'elle était sous le décret de 1811, un caractère départemental. L'État. toutefois, assure dans une proportion assez importante le fonctionnement de ce service, puisque l'art. 6 de la loi de 1869 l'oblige à acquitter entièrement les frais de surveillance et d'inspection; en outre l’art. 5, $ 5 met à sa charge le cinquième des dépenses intérieures. La contribution de l'État ne serait pas, d’ailleurs, encore des plus élevées, s1 la loi du 24 juillet 1889 n'avait décidé, dans son art. 25, que, dans les départements où le conseil général s’engagerait à assimiler pour la dépense les moralement abandonnés aux assistés proprement dits, la subvention de l'État serait portée au cinquième des dépenses tant intérieures qu'extérieures ; or, comme en 1892, cette assimilation avait été faite dans la majeure partie des départements (1) il s'ensuit que cette contribution s’est augmentée très sensiblement. La distinction entre ces sortes de dépenses n’a plus, par suite, d'intérêt pour l'État, puisque les décisions prises par la grande majorité des conseils généraux en conformité de l’art. 25 de la loi de 1889 lui font supporter d'une manière générale la majoration prévue audit article. En conséquence, tandis que

(1) Deux départements seulement ne l'avaient pas encore réalisée en 1892 : ce sont le Jura et le Finistère (V. rapport au Sénat sur le budget de 1894, Doc. parlem., Sénat, 1893, p. 625).

la dépense extérieure des enfants assistés était supportée à concurrence de 1/5 par les communes et de 4/5 parles départements, en vertu de la loi nouvelle (art. 25), cette même dépense sera désormais de 1/5 pour l'État, 175 pour les communes, 3/5 seulement pour le département. On conçoit dès lors l'intérêt que le département trouvera à cette nouvelle combinaison (ces dépenses nouvelles sont d'ailleurs imposées aux communes à litre de dépenses obligatoires ; art. 25 de la loi de 1889, art. 136, $ 10 de la loi du 5 avril 1884).

La contribution de l'État une fois déterminée, comment la paiera-t-1l ? va-t-1l verser, comme la loi semble l'y obliger, une somme égale au cinquième des dépenses intérieures, calculée sur le montant total, et brut, de ces dépenses ? C’est là une question qui a donné lieu, dès l'application de la loi de 1869, à de grandes difficultés. Le Ministre de l'Intérieur, s'appuyant sur l'opinion professée à ce sujet par M. Buquet, rapporteur de la loi au corps législatif, déclarait (voir cireul. du 3 août 1869) qu'il fallait, pour fixer le contingent de l'État, déduire au préalable le produit des fondations et amendes correctionnelles, de telle sorte que si ce produit couvrait la totalité ou simplement le cinquième des frais du service intérieur, l'État ne devrait aucune subvention. C'était évidemment donner à l’art. 5 de la loi une interprétation qu'il ne comportait pas, puisque cet article ne vise pas exclusivement les dépenses intérieures, et n'affecte pas spécialement le produit des ressources spéciales au paiement de ces mêmes

dépenses, par préférence aux dépenses extérieures.

Cette pratique financière subsista néanmoins Jusqu'au moment où le conseil d'État adopta un système diamétralement opposé. Dans un arrêt du 3 mars 1882 (D., 1883-3-113) il décida que la lot de 1869 ne distinguant pas, l'État devait payer une subvention égale au cinquième brut des dépenses ordinaires. En 1883, consulté sur le même objet par le Gouvernement, ce tribunal, dans un avis du 5 juillet 1883 (Bulletin min. int., 1883, p. 399), admit une doctrine intermédiaire entre celle de la circulaire de 1869 et la décision qu'il avait lui-même rendue l’année précédente. Aux termes de cet avis, la computation s’opérait ainsi : le principe de la déduction du produit des ressources spéciales était admis, mais cette déduction portait à la fois sur les dépenses intérieures (dont le paiement intéresse l'État à concurrence de 1/5) et sur les dépenses extérieures (qui affectent le budget des communes pour 1/5 aussi) ; cette déduction faite, reste-t-1l un excédent ? l'État y contribuera pour 1/5,en ce qui concerne les dépenses intérieures, et la commune également pour 1/5 quant aux autres dépenses ; le département paiera le reste.

C'est là, à n'en pas douter, le système le plus équitable (nous n'oserons toutefois par dire le plus légal, car le principe de la déduction n'est pas formulé dans la loi). Qu'arriverait-il, en effet, si l’on admettait celui que le conseil d'État a consacré en 1882 ? Ce serait décharger complètement le département, si la portion des fondations et amendes affectée aux dépenses atteignait #5, puisque l'État

doit fournir 1/5; en outre, avec ce système de la

non-déduction, 1l s'ensuivrait fatalement que seules les subventions de l'État et des communes, jointes aux ressources spéciales, devraient alimenter en première ligne les besoins du service, de telle sorte que la contribution départementale n’entrerait en jeu qu’en dernier lieu et pour une part des plus minimes ; est-ce donc le résultat que visait la Loi, dont le but véritable était de faire du département le débiteur principal des dépenses du service (1) ?

D) Contingent du département. — C'est le département qui alimente le plus abondamment le budget des enfants assistés ; c’est lui qui comble la différence entre les autres ressources et les dépenses totales.

L'ancienne législation régissant les enfants assistés, c’est-à-dire les enfants trouvés, abandonnés et orphelins, n'avait pas imposé obligatoirement les dépenses résultant de l'entretien de ces enfants à des communautés territoriales ou à des établissements déterminés. Cependant la loi du 10 mai 1838

(1) Le projet de loi de 18%, art. 54, n’admet pas le principe de la déduction ; le produit des dons et legs est spécialement affecté à l'amélioration de la condition des enfants assistés. L'art. 49 de ce même projet décide que « les dépenses des pupilles, déduction faite des frais occasionnés par des pupilles sans domicile de secours, sont payées pour 3/5 par le département, pour 1/5 par l'État, et 1/5 par les communes ».— Dans les départements, très rares, où l'assimilation des moralement abandonnés avec les assistés n’est pas encore votée, la loi de 1869 s'applique toujours; dans les autres, au contraire, on procède ainsi: au lieu d'opérer une déduction proportionnelle sur le montant spécial de chacune des deux catégories de dépenses, on forme une seule masse, sur laquelle la déduction est opérée ; la subvention de l'État est élevée, dans ce cas, au 1/5 des dépenses tant intérieures qu’extérieures,

(art. 42, $ 11) sur les conseils généraux avait classé dans les dépenses obligatoires des départements la part à leur charge dans le service des enfants assistés. Mais les lois des 10 juillet 1866 et 10 août 1871, en abrogeant le titre [° de la loi de 1838, sans reproduire les dispositions qu'elle contenait au sujet du caractère obligatoire des dépenses, firent naître la question de savoir si ces dépenses sont, actuellement, obligatoires ou facultatives. La questionn'estplus douteuse aujourd'hui : on considère qu’elles sont purement facultaüives ; et si un conseil général refusait d’allouer des crédits suffisants pour y faire face, leur inscription d'office, par l'autorité compétente, au budget départemental, ne serait pas possible (Conseil d'État, 23 juillet 1875, départ. de l'Eure, S., 77-2-274). Vainement soutiendrait-on que, pour briser cette résistance, l'autorité qui à qualité pour approuver ou désapprouver le budget départemental serait fondée à subordonner son approbation à la condiüon que le département y inscrivit les crédits nécessaires : ce procédé, s'il était pratiqué, serait illégal ; 1l tendrait à confier au pouvoir central une mission qui ne lui est pas dévolue par les lois, à rendre en fait obligatoires des dépenses qui sont seulement facultatives.

Quoi qu'il en soit, les inconvénients sont manifestes de toute omission ou refus, par un conseil général, d'inscrire au budget départemental un crédit suffisant pour l’acquittement des dépenses obligatoires ; aussi le projet de 1892 (art. 57) décidet-1l qu'il doit y être pourvu au moyen d’une contributon spéciale, portant sur les quatre contributions

directes, établie par décret rendu sur l'avis du conseil d'État, ou par une loi, selon que cette contribution devrait être inférieure ou supérieure au maximum fixé par la loi de finances (1).

E) Contingent des communes.—Lesrèglesquenous avons étudiées à propos de la contribution de l'État s'appliquent également à celle de la commune. Cette contribution qui, d'après les circulaires ministérielles des 21 août 1839 et 3 août 1840, ne pouvait dépasser le cinquième de la totalité des dépenses, a été réduite par l’art. 5, $4 de la loi de 1869, au 1/5 des dépenses extérieures. On la calculera en se conformant au principe posé dans l'avis du conseil d'État de 1883, c'est-à-dire que ce cinquième portera non sur le montant total et brut des dépenses extérieures, mais sur l'excédent qui subsiste, après une répartition et une impulation des ressources spéciales faites proportionnellement sur les deux catégories de dépenses.

C’est le conseil général qui fixe, commeil l'entend, le chiffre du contingent communal, à condition que ce chiffre ne dépasse pas celui du cinquième, (art. 5, $ 4) ; 1l répartit cette contribution entre les communes. Nous ferons à ce sujet deux remarques :

1° Sur quoi le conseil général se base-l-1l pour fixer le quantum de chacune d'elles? Une circulaire ministérielle du 21 août 1839 détermine la règle à suivre en pareille occurrence: le conseil devra

(1) En 1897, le chiffre du budget total du service des enfants assistés était de 26.188.474 fr., auquel les départements ont contribué pour 15,400.000 fr,

prendre en considération à la fois le revenu ordinaire de la commune, et le chiffre de sa population; en agissant ainsi, dit cette circulaire, on fait de la sorte contribuer la commune, ces deux éléments réunis, à raison du nombre probable des enfants trouvés qu'elle fournit, eton ne lui impose en outre qu'un sacrifice proportionnel aux moyens qu'elle a de le supporter. C'est évidemment là le système le plus rationnel ; mais, comme aux termes de l’art. 46, $ 19 de la loi du 10 août 1871, la répartition de la dépense entre les diverses communes est au nombre des délibérations définitives des conseils généraux, de celles, par conséquent, pour lesquelles il a pleine et entière hberté, 1l en faut conclure que ceux-ci ne sont pas liés par les termes de la circulaire en question, et qu'ils peuvent opérer, comme bon leur semble, la répartition dont il s'agit. Leur délibération étant définitive ne peut être attaquée pour excès de pouvoir, Où parce qu'une commune trouverait que sa part contributive est exagérée (Cons. d'Ét., 22 juin 1883, S., 85-3-33).

2° Entre quelles communes la répartition doitelle se faire? Est-ce entre toutes les communes du département, ou seulement entre celles danslesquelles certains pupilles ont un domicile de secours? La question, longtemps controversée, fut tranchée le 31 mars 1881 par le conseil d'État, qui décida, — contrairement à la pratique suivie jusqu'à cette date, en vertu de laquelle était simplement exigé le concours des seules communes intéressées, et ce conformément aux circulaires ministérielles des 4 juillet 1823, 21 août 1839, 3 août 1840, 13 août

1841, — que toutes les communes du département devraient concourir à la dépense, exception faite pour celles qu’à raison de la modicité de leur budget le conseil général estimait incapables d’y pourvoir. Deux raisons principales ont déterminé en ce sens l'avis du conseil d'État : la première est que la loi de 1869 parle, dans son art. 5, $#, « du contingent des communes », sans distinguer; la seconde est qu'on ne saurait logiquement, comme on avait essayé de le faire, raisonner par analogie, en üirant argument de ce que la solution contraire ayant été consacrée par la loi de 1838 qui met les dépenses des aliénés à la charge exclusive des communes dans lesquelles lesdits alhiénés ont leur domicile de secours, il en devait être de même pour les enfants assistés. En réalité, 1l ne s’agit pas ici du même ordre d'idées : rien ne s'oppose à ce que le domicile de secours des premiers soit déterminé: mais 1l n'en va pas de même pour les seconds, car leur origine est souvent inconnue, et les enquêtes que nécessiterait la recherche du domicile de la mère qui veut garder l’incognito auraient pour effet de mettre à jour sa faute et son déshonneur : c’est d’ailleurs là un des nombreux inconvénients de ce mode d’investigations, dont nous nous proposons d'aborder l’étude dans le chapitre suivant.

Une dernière remarque doit être faite au sujet du paiement par les communes du contingent qui leur est affecté: ce contingent constitue pour elles une dépense obligatoire; l'art. 136, S 10 de la loi du 5 avril 1884 le décide formellement pour l’ensemble des départements, et l'art. 30, S 15 de la loi du

18 juillet 1837 en dispose de même pour Paris. En conséquence, si un conseil municipal se refusait à voter la contribution déterminée par le conseil général, la dépense pourrait être inscrite d'oflice au budget communal (par décret, où par arrêté du Préfet en conseil de Préfecture, selon que le revenu de la commune est ou non supérieur à deux millions) (Art. 149 de la loi de 1884.) — Nous avons vu qu'au contraire une semblable procédure ne saurait être usitée à l'égard du département.

Enfin, 1l est généralement admis qu'un conseil général ne saurait accorder à une commune la remise totale de son contingent (Cons. d'Ét. 13 juin 1890, ville d'Ajaccio, D., 92-3-9; avis du Cons. d'Ét. 31 mars 1881, notes de jurisprud. Cons. d'Ét. Paris, 1892, p. 103; — Béquet, Répertoire, v° Assistance publique, n° 359, et département, n° 1338; — Fleury-Ravarin, Assistance communale, p. 292). Il n'existe pas en effet ici l’une de ces dispositions extraordinaires que le législateur a garde de ne pas omettre quand 1l entend permettre la remise de l’une quelconque des ressources composant un fonds commun; en outre, nous aJoulerons par analogie, qu'il est de principe que les établissements publics ne sont pas autorisés à accorder des remises de dettes, ou à fare des libéralités, parce que les ressources leur sont attribuées non dans leur intérêt propre, mais uniquement dans celui des services dont ils sont chargés (Cons. d'Ét., 13 juin 1890, S., 93-3-112). Circul. min. int., 3 août 1869) (1).

(1) V. sur les détails de l’organisation et du fonctionnement du ser-

Du domicile de secours des Enfants assistés (1).

Aux termes de la législation actuelle, — et contrairement à ce qui se passe pour les communes qui, nous l’avons vu, sont foutes tenues de contribuer aux dépenses extérieures jusqu’à concurrence d’un cinquième, — le département auquel doit incomber la charge d'un enfant appartenant à l’une des catégories visées par le décret de 1811, est celui dans lequel l'enfant a son domicile; mais quel est ce domicile? Cette question de la détermination du domicile de secours est l’une des plus délicates de toute la matière.

La loi du 24 vendémiaire an I (titre 5) y répond : d'après l’art. 2, le domicile de secours de l'enfant est au lieu de sa naissance: d'aprés l’art. 3, il est déterminé par le « domicile habituel de la mère au moment de la naissance ». Il y a évidemment, dans la rédaction de ces deux articles, une contradicuüon flagrante; 1l est néanmoins facile de dégager, sous cette confusion appa-

vice de la comptabilité, au point de vue du paiement des dépenses, tant intérieures qu'extérieures, les circulaires ministérielles des 19 août 1843, 22 décembre 1862, 15 mai 1863, 8 juin 1863, 13 juin 1864, 15 juin 1870, 9 mai 1879.

(1) Le domicile de secours s’acquiert par une année de résidence dans une commune,

rente, la pensée véritable du législateur : 1l n'avait pas voulu que le domicile de secours pût dépendre du hasard de la naissance, et que le fait accidentel de l'accouchement dans une ville où la mère s’est provisoirement fixée pour y faire ses couches püt imposer pour l'avenir à cette ville une dépense plus ou moins prolongée et plus ou moins lourde, cette dépense devant être, en principe, exclusivement supportée par le département où la mère a, conformément aux articles 102 et 108 du code civil, son domicile habituel. C’est précisément pour éviter cet inconvénient que la recherche du domicile est autorisé (Caen, 24 avril 1891, Préfet du Calvados, S., 91- 2-223; Cons. d'ÉL., 22 août 1853, Dépt de Seine-et- Oise, S., 54-2-81 ; 21 juin 1855, Hospice de Péronne ; 30 avril 1889, commune de Phihippeville).

C'estsurtout pour les villes à population très dense, que la question offre un intérêt budgétaire considérable : c’est en effet dans ces villes que nombre de filles-mères viennent de préférence faire clandestinement leurs couches, où elles abandonnent ensuile aux hospices dépositaires le fruit de leur faute. Aussi, sans la ressource du rapatriement sur le département d’origine et du remboursement, par le département intéressé, des frais d'entretien de l'enfant, les charges qui péseraient sur ces localités atteindraient-elles des proportions énormes. Paris nous fournit sous ce rapport un exemple topique : les facilités d'abandon données aux filles-mères (on sait en effet que le système du bureau ouvert fonctionne dans la Seine) apportent à ce département, qui recueille à lui seul

le tiers des enfants assistés de la France, un nombre considérable d'éléments étrangers : la province déverse sur Paris le trop plein de misères et de hontes qu'elle est impuissante à soulager ou à dissimuler ; les mères y accourent de toutes parts, non seulement de tous les points de la France, mais encore de Belgique, de Suisse, d'Angleterre, d'Allemagne, d'Italie ! Il en est de même pour les grandes agglomérations, telles que Lyon, Bordeaux, Lille, abris plus discrets et plus sûrs, et qui, à n’en pas douter, concurrenceront Paris à cet égard, davantage encore, le jour où elles seront pourvues, elles aussi, de la même organisation d’asiles-ouvroirs, de maternités secrètes, de bureaux d'admission ouverts, comme dans la Seine, sans aucune restriction.

Des enquêtes sont faites pour aboutir à la fixation du domicile de secours. Toutefois, l'Assistance publique de la Seine ne pratique plus cette recherche, ou du moins les rapatriements qu’elle opère ne concernent que les enfants abandonnés publiquement par misère, par indigence ; dans le cas contraire, ces rapatriements sont toujours précédés de l’assentiment des mères (en 1897, sur 300 enfants admis à l’hospice dépositaire de Paris, et reconnus étrangers au département de la Seine, 237 furent rapatriés sur leur département d'origine, 23 maintenus dans le service à la charge de ce même département d'origine, 1# rendus à leurs parents). En province, au contraire, où fonctionne le système de l’admission réglementée, où, par conséquent, des renseignements sont demandés et des certificats (de naissance, d'indigence) sont réclamés

AT ve

aux auteurs des abandons, où la nécessité s'impose aussi de ménager les fonds départementaux, des enquêtes sont faites au lieu de naissance de l'enfant, ou au domicile de la mère, et les rapatriements opérés dans la majorité des cas. Dira-t-on que daus les départements où fonctionne l'admission règlementée, le nombre de ces enquêtes sera peu fréquent, car ces départements n'admettent en général que des enfants ayant leur domicile de secours dans leur ressort ? affirmation purement théorique ! d’ailleurs, n’arrive-t-il pas Journellement que des enfants mis en nourrice par leurs parents sont ensuite abandonnés par eux ? ne faudra-t-1l pas, dès lors, les recueillir, les élever ? qui donc croira que le département, chargé de ce soin, et qui n’est presque jamais celui du domicile de secours, ne recherchera pas, — comme c'est d’ailleurs sont droit, — leur domicile d’origine ? Or, est-il besoin de dire quels multiples inconvéments cette recherche suscite, quelles conséquences souvent déplorables elle entraîne? Le secret des familles se trouve violé toutes les fois qu'elle est faite sans discrétion ou maladroitement ; elle consiste, comme le dit très bien M. Lallemand, dans des enquêtes, contre-enquêtes, investigations sur les antécédents de la fille-mère, demandes d'explication à ses parents ou aux autorités municipales, etc. ; bref, le déshonneur de la mère éclate au grand jour (1). De plus, le rapatriement a pour effet de

(1) M. Strauss cite les faits suivants, rapportés par le Dr Thulié: le 29 septembre 1879, le rapatriement d’un enfant était demandé par le

rompre les liens d'affection déjà formés entre l'enfant et ses gardiens primitifs, et il n’est pas du tout sûr qu'il ait, pour ses nouveaux nourriciers, auxquels on le confie ultérieurement, le même attachement qu’à l’égard des premiers.

En présence de ces inconvénients et de ces abus véritables, on ne saurait trop désirer l'abolition de la recherche du domicile de secours et du rapatriement. L'idéal serait, à n’en pas douter, d'établir un domicile de secours national pour tous les enfants, quels qu'ils fussent. Mais comment y parvenir ? L'État devra-t-il revendiquer, dans ce but, l'honneur de la dépense? Théoriquement, oui! Mais ne va-t-il pas s'imposer du même coup des charges singulièrement onéreuses ? D'autre part, les dépar-

tements verseront-ils, comme on l’a proposé (1),

département de l'Aisne; le Préfet de ce département transmit la réclamation au Maire de la commune, avec la mention suivante : « M. le Maire est prié de nous faire connaître les renseignements qu'il aura recueillis, avec prudence et discrétion, sur la nommée X.., que l’on croit être la mére de l'enfant qui fait l’objet de la lettre communiquée de M. le Préfet de la Seine ». Le Maire ne trouva rien de mieux que de convoquer le père de la jeune fille, un brave homme sans soupçons, et de lui remettre la lettre de l'administration, enle chargeant de suivre directement l'affaire ! — En 1869, un enfant naturel avait été déposé à l'hospice d'Alger. La préfecture de ce département apprit, huit ans plus tard, que la mère s'était mariée à Paris. L'administration s'empressa de réclamer au mari, qui ne savait rien, la somme de 2.588 fr. en remboursement des dépenses occasionnées par l'éducation de ce bambin dont il ne soupçonnait même pas l'existence ! Combien d’autres faits analogues n'ont-ils pas dû se produire ?

V. sur les conséquences de cette procédure administrative: Lacroix; Du domicile de secours des enfants assistés, p. 14; Thulié: Les enfants assistés de la Seine, p. 601; Lallemand: La question des enfants abandonnés au XIXe siècle, p. 188.

(1) Circul. min. int. du 28 juin 1881 (Bull. min. int., 1881, p. 281).

dans un fonds commun centralisé au Ministère de l'intérieur, des cotisations annuelles égales au chiffre moyen des dépenses faites par chaque département du chef des enfants assistés qui n'y ont pas leur domicile de secours, et dont le produit, joint aux subventions de l'État, serait réparti par le Ministre entre les départements surchargés, ou proportionnellement au nombre de. leurs admissions ? Mais quelle somme tel département aura-til à verser ? Sur quelles bases le Ministre devra-t-1l opérer la répartition ?

Ces deux systèmes, successivement préconisés, n'ont pas abouti. En 1891, le conseil supérieur de l'assistance publique fut appelé à discuter deux propositions émanant l’une de M. Brueyre, l’autre de M. Peyron. M. Brueyre proposait de fixer le domicile de secours des enfants trouvés dans le département où ils avaient été recueillis ou hospitalisés ; le domicile de l'enfant étant ainsi nettement défini, l'avantage de la réforme, que le gouvernement devait adopter dans son projet de 1892, était évident: c'était d'assurer le secret le plus absolu à la fille-mère, et de rendre inutile toute enquête ultérieure au sujet de l'enfant. Mais la question est plus délicate en ce qui concerne le domicile des enfants abandonnés: où le fixer? Sera-ce, comme le voulait M. Brueyre, celui du ieu de naissance, ou, s’il s'agit d'un orphelin pauvre, celui de ses parents? Ne vaut-il pas mieux, au contraire, conformément à l'opinion émise par M. Peyron, alors directeur de l'assistance publique, assimiler à ce sujet l'enfant trouvé et l'enfant

abandonné, et déclarer que celui-ci aura, comme le premier, son domicile de secours dans la circonscription administrative dans laquelle se trouve l’hospice où il a été porté? Ce fut cette dernière motion que le conseil odopta. Excellente en soi, supérieure même à la théorie du domicile fixé au lieu, souvent ignoré, de la naissance, — précisément parce qu'elle supprime toute enquête dans les communes, voire même toute correspondance entre les préfectures relativement à la désignation du département tenu de supporter sur son budget les dépenses occasionnées par les abandons, laquelle désignation résulterait d’un fait matériel (l'abandon), facilement contrôlable, — elle a néanmoins un inconvénient: c’est de rendre le rapatriement des enfants désormais impossible, et, par suite, de grever lourdement le budget des départements aux villes très populeuses.

Quoi qu'il en soit, nous estimons que les préoccupations d'ordre financier doivent, dans une question d’un intérêt moral si puissant, passer au second plan, et si, comme c'est inévitable, les étabhissements dépositaires des grandes villes étaient surchargés par le nombre des admissions, l'État devrait venir à leur secours à l’aide de subventions.

On peut toutefois, sans fixer un domicile de secours unique pour tous les enfants, déterminer un minimum d'âge, passé lequel la procédure du rapatriement, quelque regrettable qu'elle soit, redeviendrait applicable. C’est précisément la distinction qu'admet le projet de 1892 à l'égard des abandonnés: d’après l’art. 42, le département où 1ls ont été portés

à un établissement dépositaire serait le domicile de secours pour: 1°/ les enfants trouvés; 2°/ les enfants recueillis à bureau ouvert, dont l’âge paraît inférieur à sept mois, et sur l'identité desquels aucun renseignement n'a été fourni. Quant aux enfants dont on connaîtrait le lieu d'origine (par exemple par la production d’un bulletin de naissance), ou dont l'admission pourrait, à raison de leur âge, ne pas être obligatoire, leur domicile de secours serait celui du lieu de naissance, ce qui entraînerail, par là même, leur rapatriement, et le remboursement, par le département d’origine, des dépenses occasionnées.

Si, de nos jours, la détermination du domicile de secours d’un enfant assisté dans un département donné est, au point de vue du droit strict, sans effet juridique (à raison du caractère facultatif que revêt, dans l’état actuel de la législation, le service d'assistance, puisqu'il n’existe aucun moyen légal de provoquer l'inscription d'office de semblables dépenses au budget départemental), il n’en est pas moins vrai que, dans la pratique, elle a la même influence que si les dépenses d'enfants assistés étaient encore obligatoires. Tous les conseils généraux inscrivent volontairement au budget départemental les crédits afférents aux dépenses du service dans leur ressort, et au remboursement des frais avancés, par d’autres départements, dans l'intérêt d'enfants qui ont leur domicile de secours dans leurs propres circonscriptions (Caen, 24 avril 1891, Rec. des arrêts de la Cour de Caen, 18, p. 119).

Toutefois, exception est faite pour les secours tem-

poraires destinés à prévenir les abandons: cette dérogation à la pratique courante s'explique aisément, si l'on songe que ces secours sont essentiellement temporaires, par suite relativement peu onéreux, alors que les dépenses ordinaires occasionnées par le service des enfants assistés proprement dits se reproduisent chaque année, tant que ces enfants ne sont pas suffisamment âgés pour subvenir à leurs besoins. D'autre part, aucune unité de réglementation n'existe en France pour ces secours : certains conseils généraux ne votent pas les crédits nécessaires à leur allocation; d’autres au contraire, tel que la Seine, inscrivent à leur budget, pour ces dépenses, des sommes importantes; donc il pourrait arriver qu'un département qui aurait accordé un secours à la mère d’un enfant ne lui ressortissant pas s’exposerait, à défaut de réglementation légale, à un échec, s'il réclamait le remboursement de la dépense à un département dont le conseil général n’admet pas cette catégorie de secours.

Une modification importante aux règles antérieurement suivies en matière de domicile de secours a été apportée par la loi du 45 juillet 1893 (titre I) sur l'assistance médicale gratuite. La caractéristique de cette loi, — qui abroge dans son art. 36 toutes les dispositions de la loi du 24 vendémiaire an IT, en tant qu'elles sont inconciliables avec les dispositions de la loi nouvelle, — est de ne pas fixer de domicile de secours unique. Ce domicile peut être, en effet, aux termes de l’art. 9, pour les enfants qui dépendent déjà d’un service départemental, dans le département au service duquel ils appartiennent;

il peut être aussi, d'une manière générale.

au lieu où l'enfant a séjourné au moins une année, mais seulement postérieurement à sa majorité ou à son émancipation, au lieu du domicile de secours de son père, ou, si celui-ci est décédé, de sa mère, au lieu où il s’est marié, enfin, dans tous les autres cas. au lieu de naissance jusqu'à sa majorité ou son émancipation.

La préoccupation du législateur a été, visiblement, d'éviter que l'enfant, en général, et l'enfant assisté en particulier, n'aient pas de domicile de secours. L'art. 9 de la loi règle, en effet, en une seule phrase, deux cas distincts: 1° celui où le pupille est placé dans un département autre que celui au service duquel il appartient. Tant qu'il sera inscrit sur les contrôles de l'assistance, il nepourra acquérir un domicile de secours. D’après l'exposé des motifs de la loi de 1893, en effet, « les enfants assistés sont les pupilles du département, ses enfants adoptifs, et, par suite, ils ont leur domicile de secours dans le département au service duquel ils appartiennent, même si, en fait, ils ont été placés dans un autre département (cireul. min. int., 18 mai 1894). 2° Le cas où l'enfant, arrivé à sa majorité, n'a pas encore acquis, par lui-même, un domicile de secours : pendant la période qui s'écoule entre la date de la majorité et la date d'expiration du délai nécessaire (un an) pour acquérir, par la résidence, le domicile de secours, la loi n’a pas voulu que l’ancien enfant essisté fût sans domicile; il sera donc, jusqu'à l'expiration de l’année suivant sa majorité, à la charge du département sur les contrôles duquel

il était inscrit pendant sa minorité (même cireulaire.)

La question s’est posée de savoir si la loi de 1893, rédigée surtout en vue de l'assistance médicale, et ne visant que très indirectement les abandons d'enfants, peut être étendue à ces derniers. Controversée pendant un certain temps, elle a été tranchée, le 12 février 1897 par un avis du conseil d'État (commune de Port-Louis, Leb. chron., p. 107) qui étend à tous les services d'assistance les dispositions de l'art. 6 de la loi du 15 juillet 1893 : l'enfant naturel non reconnu à donc son domicile de secours au lieu de sa naissance ; l'enfant légitime ou naturel reconnu partage celui de ses parents. Cette jurisprudence, qui apportait un changement complet dans les règles usitées jusqu'alors pour déterminer le domicile de secours de l'enfant abandonné, devait entraîner des conséquences particulièrement fâcheuses pour le département de la Seine, à la charge duquel devaient tomber tous les enfants issus de mères venues à Paris dans l'unique but de cacher leur grossesse, ou qui, nés dans d’autres départements, appartenaient à des familles immigrées à Paris, et y résidant depuis plus d'un an à partir de l'abandon (Rapport du directeur de l'assistance publique de Paris, 1897).

Une réforme importante serait encore à faire : elle consisterait à faire supporter par l'État Les dépenses occasionnées par l'admission des enfants de nationalité étrangère, le gouvernement des pays auxquels ils ressortissent se refusant souvent à faire droit aux demandes de rapatriement ou de remboursement qui leur sont présentées par les départements frontières,

à l’occasion de ces enfants. Cette réforme aurait surtout pour effet d’alléger les charges qui pèsent de ce chef sur ces derniers départements. Toutefois ces difficultés tendent à disparaître depuis la loi du 26 juin 1889, sur la nationalité, qui déclare Français de plein droit tout individu né en France de père et mère inconnus ; la question du rapatriement ne se pose donc plus que pour les enfants légitimes et pour les enfants reconnus nés d’un étranger.

B) Régime financier des moralement abandonnés. — Nous avons exposé, dans les développements qui précèdent, les règles applicables au service financier des enfants assistés : elles sont en principe les mêmes pour les moralement abandonnés; nous n'y reviendrons pas; en outre, nous avons relaté les modifications apportées par la loi de 1889 au régime organisé par la loi de 1869; nous nous bornerons donc à présenter ici quelques explications sur le domicile de secours de cette catégorie d'enfants.

De même que pour les assistés proprement dits, les départements règlent amiablement entre eux, d'ordinaire, les comptes qui peuvent résulter de l'admission d’un moralement abandonné dans un service autre que celui du domicile de secours. Cependant leur pratique à ce sujet est moins constante ; le motif en est le suivant : la loi de 1889 vise trois catégories d'enfants : 1° ceux confiés à l’assistance publique, à la suite d’un jugement de déchéance (tre I‘ de la loi de 1889) ; 2° ceux qui sont l’objet d’un dessaisissement volontaire (titre II de la loi);

3° ceux confiés à des établissements de bienfaisance en vertu de la loi du 19 avril 1898.

S'agit-il des premiers ? Le tribunal ne désigne pas et ne doit pas désigner, par une appellation plus précise, l'organisme administratif ayant qualité pour recueillir l'enfant ; car cet organisme, c’est le service des enfants assistés du département où le mineur, dont les parents ont été déchus de la puissance paternelle, a son domicile de secours ; or, seule l’autorité administrative, à l'exclusion de l'autorité judiclaire, a qualité pour déterminer le domicile de secours (décision ministérielle du 11 juillet 1894, dans Revue des établiss. de bienf., 1895, p. 279). Mais le domicile de secours de l’enfant n'est pas, d'ordinaire, déterminé à l'avance, et cependant :1l importe que le jugement soit exécuté sans délai ; dès lors, sans qu'on se préoccupe de la question du domicile de secours, c’est, en fait, au service des enfants assistés du département où siège le tribunal qu'est confié le mineur en danger moral. Pas de difficulté si le domicile de secours de ce dernier se trouve être précisément dans le département auquel il est remis ; dans le cas contraire, le département qui a la charge de l'enfant adresse à celui du domicile de secours une demande de remboursement, et il est d'habitude donné satisfaction à la requête ainsi formulée, comme s'il s'agissait d'enfants assistés (circul. mimist. du 16 août 1899, Bull. off. min. int., 1889, p. 288). Si une contestation naît, elle doit être portée devantle Ministre, sauf recours au conseil d'État (Note À sous cons. d'État, 23 juillet 1875, D -3-25).

S'agit-il au contraire d'enfants dont les parents ou tuteurs ont volontairement consenti, en vertu de l'art. 17, ütre II, de la loi de 1889, le dessaisissement de leurs droits de puissance paternelle, en faveur d'uneadministration d'assistance publique ? Si cette administration est le service des enfants assistés d’un département, il est vraisemblable qu'elle ne formule sa requête qu'après avoir préalablement reconnu que le mineur lui appartient par le domicile de secours; mais qu'arriverait-il si, sciemment ou par erreur, elle avait spontanément réclamé la charge d'un mineur ne lui ressortissant pas ? Seraitelle fondée à exercer un recours contre le département du domicile de secours ? Légalement, non, car l’organisation de services d’assistance est considéréecommeentièrement facultative; mais en équité, n'est-il pas juste que sa demande soit accueillie ? Sans aucun doute ! et cependant la réponse nous semble devoir être négative: le Préfet du département du domicile de secours répondrait avec raison que son collègue a volontairement assumé une charge, sans avoir reçu mandat quelconque à cet effet : le département du domicile de secours a seul qualité pour apprécier s'il doit, ou non, revendiquer la garde du mineur; nul autre ne peut se subsütuer à lui; s'il le fait, c’est à ses risques et périls.

Quant aux enfants confiés, en vertu de la loi du 19 avril 1898, à des établissements privés de bienfaisance, ou à des particuliers, la question du domicile de secours ne se pose pas, la mission charitable qu'ils remplissent étant volontaire et gratuite.

Une difficulté peut se présenter, en ce qui con-

cerne les enfants qui appartiennent à des parents frappés de déchéance ; à quel moment le département d'origine pourra-t-1l se voir imposer le rapatriement des moralement abandonnés ? Est-ce au moment où la procédure en déchéance est engagée, ou seulement quand elle est terminée ? Nous croyons, contrairement à l’'admimistration parisienne, que ce n est que lorsque le jugement de déchéance sera devenu définitif; jusque-là, en effet, les parents ne sont pas encore légalement et juridiquement déchus de leurs droits. Quant au remboursement, il va de soi qu'il concerne les frais occasionnés par l'enfant à partür du début de la procédure, en vertu du principe de la rétroactivité des effets des jugements; toutefois 1l ne peut être réclamé qu’à la suite d’un jugement passé en force de chose jugée.

Nous avons dit, en parlant des propositions faites en 1891 au Conseil supérieur de l'assistance publique, par MM. Brueyre et Peyron, qu'il serait préférable de fixer, a priori, et définitivement, le domicile de secours des enfants assistés dans le département où 1ls avaient été déposés; nous pensons au conlraire qu'aucune raison ne s'oppose à ce que les moralement abandonnés conservent leur domicile de secours au lieu du domicile habituel de la mère, au moment de la naissance, même pour ceux qui seraient âgés de moins de sept mois, car pour eux la nécessité du secret ne s'impose plus aussi impérieusement.

Rappelons, en terminant, que, de même que l’art. 21 pour les enfants assistés, l’art. 12 de la loi de 1889 stipule que le tibunal, en prononçant sur la tutelle

des moralement abandonnés, fixe le montant de la pension qui devra être payée par les père et mère ou ascendants auxquels des aliments peuvent être réclamés, saufindigence des parents: ces dispositions ont pour effet de diminuer les charges de l'assistance; comme le fait justement remarquer la cireulaure du Ministre de l'Intérieur du 21 septembre 1889, il serait immoral de laisser des parents non indigents ürer un profit matériel de la déchéance; l’obligation du remboursement préalable est d’ailleurs un très sage moyen d'éviter des demandes en restitution

qui ne paraissent pas dignes d’être accueillies.