CHAPITRE III
Considérations sur le Projet de réforme du 18 février 1892.
La législation concernant le Service des enfants assistés manque absolument d’homogénéité et d'unité : le nombre a été immense d’édits royaux, ordonnances, lettres patentes, règlements, circulaires, arrêtés ministériels, qui, depuis un siècle, ont réglementé la matière ; et cette réglementation de détail a été tellement touffue que lors de la grande enquête de 1849 il à fallu, pour publier, et en partie seulement, les lois, décrets, arrêts du conseil d'État, de la cour de cassation, etc... qui sont intervenus sur l'organisation et le fonctionnement du service, un énorme volume de 802 pages, en petits caractères ! Est-1l besoin de dire que, depuis 1849, le foisonnement de la législation ne s'est pas tari? Aussi, qu'est-1l arrivé ? C’est que de cet amas considérable de documents réglementaires, rédigés à des époques différentes, résulte un véritable tissu de contradictions : au lieu de s'efforcer de faire une
loi unique, un véritable code réunissant et unifiant en un seul texte des dispositions éparses, les Gouvernements successifs se sont bornés à légiférer sur des points spéciaux, au fur et à mesure des circonstances, et en obéissant à des mobiles souvent opposés. C’est précisément cette diversité tout à fait regrettable que soulignait, dans son rapport au conseil supérieur de l'assistance publique, M. Brueyre, quand il disait : « ....…. comme ils (les « gouvernements) sentaient la nécessité de codifier « les textes qui s’'amoncelaient, les Ministres de l’In- « térieur lançaient de temps à autre aux Préfets des « circulaires dont plusieurs constituent de véritables « traités sur la matière, interprétant les dispositions « réglementaires précédentes au gré des idées contin- « gentes en vogue, se souciant fort peu de les coor- « donner entre elles... Aussi tous les textes se « heurtent,se superposent, se contredisent et forment « d'inextricables broussailles, qui sont, en somme, « fort ecommodes pour les administrateurs et chefs de « service, toujours assurés de pouvoir, avec textes « à l'appui, soutenir et pratiquer le pour et le ACONITE UN.
De cet amas de matériaux ainsi accumulés auquel chaque régime tenait à apporter sa part, la force des choses a dégagé quelques textes principaux, et a mis, à côté du droit écrit, une sorte de législation coutumière, dont une partie peut s’étayer sur quelques dispositions légales, mais dont le reste est en opposition formelle avec des articles de loi non abrogés. Ce n'est donc pas dans les livres de droit administratif qu'il faut étudier cette législation ;
il faut y ajouter la pratique, et encore ee n'est pas facile, car les conseils généraux ayant, en vertu de la loi du 17 juillet 1866 un pouvoir réglementaire en cette malière, il y a des manières de procéder fort différentes de département à département; aussi M. Brueyre pouvait-il avec raison déclarer dans le même rapport «€... qu'un étranger qui « voudrait connaître notre législation des enfants « assistés serait d'autant moins au courant de la « marche des services qu'il en connaîtrait mieux le « droit écrit... ». Il fallait done mettre un peu d'harmonie dans ces dispositions éparses ; 1l fallait faire pour le service des enfants assistés ce qu'ont fait les lois des 29 juillet 1881 sur la hbherté de la presse (qui abroge, en les remplaçant, 42 lois antérieures et différentes}, et 5 avril 1884 sur l’orgamisation municipale (laquelle s’est substituée à 25 lois, décrets et ordonnances) ; il fallait essayer une tentative sérieuse de codification concentrée en une loi unique, unifiant loutes les dispositions utiles à conserver et consacrant la jurisprudence que la pratique et l'expérience avaient lentement édifiées. C'est précisément dans le but de simplifier notre législation et de la mettre en concordance avec notre conception moderne du devoir social envers la classe si intéressante de ces déshérités, que le Gouvernement a soumis au Sénat, dans la séance du 18 février 1892, un important projet de loi sur le service des enfants assistés (1).
(1) V. ce projet au J. Officiel du 19 février, débats parlementaires, p.13; Revue des établissements de bienfaisance, 1891-1892, p. 204
Ne
Toutefois, longtemps avant cette date, les Gouvernements quise sont succédé depuis 1848 avaient ressenti le besoin d’une réforme pourintroduire dans ce service l’unité, le contrôle et les améliorations indispensables. Déjà en 1847, le Ministre de l'Intérieur, Duchâtel, avait nommé à cet effet une commission pour laquelle l'inspecteur général des établissements de bienfaisance, de Watteville, avait préparé tous les renseignements; mais la Révolution de 1848 ne devait pas permettre de donner suite à cette œuvre qui fut reprise sous la seconde République. Le 22 août 1849, M. Dufaure instituait une nouvelle commission extra-parlementaire dont M. Victor Lefranc fut le président, et M. Valentin Smith le secrétaire; le 27 novembre, le projet élaboré par elle était présenté au Parlement (1). Ce projet, peu défendu par la commission d’assistance publique de l'assemblée législative, n’aboutit pas. Il en devait d'ailleurs être de même d’un nouveau projet rédigé par la même commission et déposé le 22 mars 1850 sur le bureau de l'assemblée (2). Modifié par le conseil d'État, il était de nouveau présenté le 30 avril 1853 au corps législatif par M. Remacle, rapporteur, mais il n’aboutit pas davantage. Une autre proposition, déposée en 1856 sur le bureau du Sénat par MM. Troplong et Portalis, et qui visait
et fascicule 34 du Recueil des publications du Conseil supérieur de l'assistance publique.
(1) V. ce projet dans les travaux de la commission des enfants trouvés, instituée le 22 août 1849. Paris, imp. Nationale, 1850, VI, p. 983 et s.
(2) V. ce second projet dans le Moniteur Universel de 1850, p. 1080
ets.
plus particulièrement le rétablissement obligatoire des tours, ainsi que l'attribution à une commission départementale, présidée par le Préfet, de la tutelle des enfants assistés, n'eut aucun succès.
Des propositions de lois soumises aux Chambres depuis 1870 pour régler à nouveau l'organisation du service et la condition des pupilles ont été nombreuses et variées dans leur objet; mais elles n'ont pas eu un meilleur sort. Parmi elles, nous eiterons: 1° celle de MM. Bérenger, Henri Martin et Schælcher, du 17 février 1878, relative au rétablissement des tours (1) ; 2° celle de M. Caze, député, du 17 décembre 1880, tendant à la création d’un orphelinat national (2); 3° celle de M. de Lacretelle, du 3 décembre 1881, tendant à la fondation d’asiles d’enfants trouvés (3); 4° celle de M. Couturier, du 31 mars 1884, tendant : a) à la création d’une caisse de dotation pour les enfants abandonnés, délaissés ou maltraités: D) à une modification de l’art. 755 du code civil et à une abrogation de l’art. 768 du même code; 5° enfin celle de M. Dulau, du 18 mars 1897, sur la protection des nouveaux-nés et le rétablissement des tours (4); bien que prise en considération le 11 juin 1897 et suivie d’un rapport rédigé et déposé le 23 décembre de la même année, elle ne fut pas discutée.
De tous ces documents, le plus important, à coup
(1) Impressions, Sénat, 1878, n° 71.
(2) Chambre des députés, sess. extraord. 1880, n° 3189, annexe au p.-v. de la séance du 17 décembre.
(3) Chambre des députés, sess. extraord. 1881, n° 187.
(4) J. Officiel, documents parlementaires de mai 1897, p- 386.
sûr, et celui dont tous les philanthropes attendent impatiemment l'adoption par le Parlement, la mise en vigueur, est, nous l'avons dit, le projet du 18 février 1892. Son élaboration commença par un rapport adressé le 28 janvier 1889 au Ministre del'Intérieur par M. Monod, directeur de l'assistance et de l'hygiène publiques. Ce travail véritablement remarquable où son auteur a nettement posé, avec une compétence toute particulière, les questions principales, et qui renferme la substance et les principes essentiels du projet lui-même, fut renvoyé au conseil supérieur de l'assistance publique. La première section du conseil, sous la présidence de M. Jules Simon, en fit l'objet d’une étude attentive, dont les résultats ont été consignés dans un rapport de M. Brueyre; c’est de leur exposé et de leur discussion qu'est sorti le projet présenté au Sénat. Soumis à l'examen de la commission sénatoriale, celle-ci se trouva, malgré de «nombreuses variantes de forme » et quelques divergences sur le fond, en accord complet avec le Gouvernement sur ses points essentiels et ses conséquences financières. Ce projet n'a pas rencontré d'opposition au Sénat, et les commissaires, nommés presque tous à l’unanimité, se sont déclarés résolus à voter les innovations proposées par le Gouvernement. Ajoutons que ce projet fit l'objet d'un rapport d'ensemble rédigé par M. Th. Roussel et déposé le 8 juillet 1898 (1).
Nous avons eu maintes fois l’occasion, au cours
(1) Rapport Roussel, annexe 285 du J. Officiel, documents parlementaires, Sénat, mars 1900, p. o14ets.
de notre travail, d'indiquer toutes les innovations que ce projet introduit dans la législation actuelle ; aussi nous contenterons-nous de rappeler brièvement les plus importantes d’entre elles.
Le mode d'admission consacré est, en principe et jusqu’à l’âge de sept mois, celui du bureau ouvert, tel qu'il existe actuellement à Paris; plus de questionnaire inquisitorial, plus de production obligatoire de l'acte de naissance, secret mieux assuré. La tutelle est de plein droit déléguée au Préfet, assisté d’un conseil de famulle, lequel n’est autre que la commission administrative de l'hospice dépositaire du chef-lieu du département; à Paris, elle appartient au directeur de l'assistance publique, seul. Les enfants peuvent être remis, soit aux parents, — en quel cas le tuteur est appelé à donner au préalable son autorisation après avis conforme du conseil de fanulle, — soit à des étrangers, mais sous la réserve des droits de tutelle de l'assistance publique, et avec la possibilité, pour ceux-ci, d'obtenir, au bout de trois ans, la tutelle officieuse sur l'enfant, sans avoir à remplir les conditions d’âge prévues par l’art. 361 du code civil. Contrairement à la pratique en cours, les enfants admis à l’hospice sont placés dans des crèches etisolés des autres pensionnaires ; on évite ainsi tous les graves dangers que cette promiscuité est de nature à entraîner pour leur santé et leur moralité.
Rien n’est changé aux règles actuelles sur le placement à la campagne, les contrats d'apprentissage, la surveillance administrative et médicale dont les enfants sont l’objet; il est bon toutefois de faire remarquer que l’art. 22 accorde aux nourrices et
nourriciers, outre un salaire fixe, des allocations éventuelles et des primes proportionnelles au nombre de mois pendant lesquels 1ls ont gardé l'enfant ; le taux en est fixé par chaque conseil général ; néanmoins la latitude laissée aux assemblées départementales n'est pas entière, l’art. 50 décidant en effet que les salaires et pensions dûs aux nourrices et aux nourriciers seront déterminés tous les cinq ans par un tableau annexé à la loi de finances, et qui en fixera, par zones et par catégories d'âges, le taux minimum. Cette réforme, qui aura pour effet de vaincre l'esprit de parcimonie d'un certain nombre de conseils généraux, donnera d'excellents résultats tant pour la santé des nourrissons que pour l’éducation des pupilles.
Le projet s'occupe également des secours temporares dont 1l fait bénéficier les enfants des femmes veuves, divorcées ou abandonnées de leurs maris, au même litre que les enfants des filles-mères, et 1l permet à l'administration de mandater désormais le secours d'allaitement au nom de la nourrice, dans le cas où la mère ne peut elle-même allaiter son enfant. Il modifie profondément les règles sur le donneile de secours: les enfants susceptibles d’être admis à bureau ouvert auront à l’avenir leur domicile de secours dans le département où est situé l'hospice qui les aura reçus ; ceux pour lesquels le secret n'est pas de rigueur le conserveront dans le département où ils sont nés; ce système a pour avantage d'éviter, au moins pour les premiers, toute enquête administrative. Le projet s'occupe aussi, dans ses art. 26 et 27, des pupilles vicieux et
difficiles. Nous ne reviendrons pas ici sur les considérations que nous avons émises au sujet des mesures applicables à cette catégorie d'enfants : nous rappellerons simplement, avec ces articles, que le pupille vicieux peut être maintenu en correction Jusqu'à sa majorité, et que le pupille difficile, au lieu d’être reconduit à l'hospice, sera dirigé sur une école d'observation et de préservation, dont la création devient obligatoire pour les départements.
Au point de vue financier, une réforme des plus importantes a été effectuée : la vieille distinction des dépenses intérieures el extérieures est supprimée; toutes ces dépenses sont désormais divisées en deux catégories : 1° dépenses du service, lesquelles sont à la charge du département pour 3/5, des communes pour 1/5 el de l'État pour 1/5. — 2° dépenses d’Inspection qui incombent uniquement à l'État.
L'art. 50 énumère les dépenses du service et les rend obligatoires; en cas de refus des conseils généraux de voter les crédits nécessaires pour y faire face, l’autorité supérieure recourrait d'office à l'application de l'art. 61 de la loi du 10 pluviôse an XII (art. 57).
Ajoutons enfin que l’art. 46 décide que le service des enfants assistés devient dans chaque département personne morale, et peut en conséquence recevoir à ce titre des dons et legs, posséder un domaine disünct du domaine départemental, dans les conditions prévues par l’art. 46 de la Loi du 10 août 1871.
Le vote de ce projet entraînerait l'abrogation des lois et décret des 15 pluviôse an XIII, 19 janvier 1811, et5 mai 1869.
