Chapitre Premier

La Multiplicité des Caisses Primaires Conséquences

Le titre II de notre loi d’Assurances Sociales traite des Caisses d’Assurances et l’article 26, $ 1, nous dit que la gestion des Assurances Sociales est confiée : 1° à des caisses primaires qui fonctionnent, sauf exception, dans le cadre départemental; 2° à une caisse primaire départementale.

En principe, ces organismes sont constitués et administrés conformément aux prescriptions générales de la loi du 1* avril 1808 sur les Sociétés de Secours Mutuels. Mais, ce qu'il faut retenir, c’est que les caisses sont constituées sans l'exigence d’un minimum d’assurés et qu’en conséquence le législateur a été obligé d'organiser tout un système assez vaste de réassurance fonctionnant au moyen de prélèvements sur le montant des cotisations.

Il s’en faut qu'un accord ait été de suite réalisé sur ces différents points.

D'abord, sur le 1°: celui des caisses primaires.

L'auteur du 1* projet gouvernemental pensait que la mutualité serait un obstacle à l'Assurance Sociale. « Car, disaitil, elle donne des résultats médiocres. »

Certains parlementaires, au contraire, dont M. Antonelli, firent admettre par la Commission de la Chambre que la Mutualité était un admirable foyer de dévouement et qu’on devait l’utiliser loyalement et sans méfiance dans les cadres

du Nouveau Système. Et malgré les difficultés pour intégrer les Mutualités existantes dans le vaste organisme des Assurances Sociales, grâce aux efforts de la Fédération Nationale de la Mutualité, ainsi fut fait. Mais d’autres revendications et partant plusieurs thèses devaient s’affronter.

La Fédération Nationale de la Mutualité lançait celle déclarant que l'organe essentiel, sinon exclusif, de l’Assurance Sociale devait être la Mutualité et cela en s'appuyant toujours sur le même argument classique, et semble-t-il inusable, de la nécessité de donner satisfaction à l'instinct particulariste de la race française, qu’elle renforçait par une autre nécessité, celle de ne pas déranger la France dans certaines de ses habitudes, notamment celles de se soumettre aux méthodes de prévoyance de la Mutualité.

De son côté, la Fédération Nationale des Producteurs Français mettait en avant une thèse patronale dans laquelle elle démontrait le droit des patrons à une large participation à l’administration des Caisses, puisqu'ils contribuent aux ressources des caisses dans une proportion de so %. Certains eussent même voulu en excipant de cette considération que les Assurances Sociales devinssent une association de Paix et donc de collaboration, et pour ce faire que les ouvriers d’un même établissement s’assurassent obligatoirement à la Caisse de cet Etablissement.

Enfin, naturellement, pour ne pas demeurer en arrière, les ouvriers firent aussi entendre leur voix pour demander à être largement représentés au sein des Conseils d’Administration des Caisses; c'était là la thèse du paternalisme ou « de l’assurance aux assurés ».

Nos parlementaires, soucieux de ne contrister personne, pour concilier ces différentes thèses, adoptèrent la seule solution qui convenait à des représentants du Peuple qui dépen-

dent à la fois de tous et de chacun, ils donnèrent satisfaction aux mutualistes, aux patrons et aux ouvriers.

De cette solution énergique, nous verrons bientôt les conséquences. Ils agirent là exactement de la même façon qu'en 1884, lors du vote de la loi sur les syndicats, où hésitants sur les points de savoir s’il y aurait des syndicats patronaux et des syndicats ouvriers ou seulement des syndicats mixtes, si les syndicats seraient obligatoires ou facultatifs, ballotés entre les différentes thèses, ils s’appliquèrent à les satisfaire toutes en permettant tous les syndicats, mais en déclarant « en fera partie qui voudra! » De même qu’en 1884, le Parlement, en 1928, a manqué d'énergie, de décision.

Envisageons le deuxième point. À la base du régime de formation des caisses, nous trouvons donc la liberté; mais ne va-t-on pas exiger que chaque caisse remplit certaines conditions, et notamment ait un nombre d’adhérents minimum pour se voir autoriser à fonctionner ?

Le projet primitif du gouvernement et celui voté par la Chambre avaient fait une large application du jeu de la loi des grands nombres dans la gestion financière des Assurances Sociales.

L'organisme essentiel était la caisse régionale. Les caisses mmutualistes (Maladie-Maternité) devaient réunir 1.000 adhérents et compter 40 % au plus de membres âgés de 45 à 65 ans. Les Caisses mutualistes d'Assurance-vieillesse-décès devaient réunir un minimum de 10.000 adhérents.

Dans le projet Chauveau, fait en vue de remplacer le projet de la Chambre, les Caisses sont formées librement sous la seule réserve de compter 300 adhérents ou 50.000 francs de cotisations annuelles ou un million de réserves, et d'être agréées par décret.

La Caisse départementale jouait le rôle de caisse de remplacement et de réassurance.

Donc, il est évident que les garanties financières sont demandées non plus seulement au jeu de la loi des grands nombres, mais au principe de la réassurance.

Finalement, nous savons que la Commission d'Hygiène du Sénat admit après une lutte assez vive entre partisans de la réassurance et partisans de la loi des grands nombres, un système ne faisant place qu'à la réassurance avec toutefois cette restriction que seules les caisses départementales et les caisses autorisées pourraient faire l’Assurance-vieillesse et l’Assurance-invalidité.

À quel résultat aboutit finalement notre loi d’Assurances Sociales sur ce point ?

A celui-ci. — C’est que nous avons actuellement une poussière de caisses primaires: caisses mutualistes, syndicales, patronales, professionnelles, mixtes, confessionnelles, ouvrières, agricoles, familiales, etc.., qui ont été fondées par des Sociétés de Secours Mutuels, par des syndicats professionnels patronaux ou ouvriers ou mixtes, par des syndicats agricoles, par des établissements patronaux et enfin par des groupements spontanés d’assurés. À toutes ces Caisses, il faut ajouter les caisses primaires départementales. Ce qui donne un total pour l’année 1034 de 791 caisses primaires de répartition, plus 381 Sociétés. de Secours Mutuels qui pratiquent l’assurance agricole, sans compter un nombre extrémement considérable de petites sociétés locales, dont la gestion est assurée en fait par les Sociétés à circonscription étendue, plus enfin 82 caisses primaires de capitalisation.

Mais ce qui est remarquable — nous insistons sur ce point — c'est la répartition des assurés sociaux entre ces différentes Caisses.

En rangeant, pour simplifier, les caisses sous quatre rubriques, elle se fait ainsi: 214 Caisses mutualistes groupant 21,2 % des assurés.

359 — patronales — m,4 % Les Ÿ — confessionnelles EYE 2 4 56 — ouvrières dite TS Lu

Soit 703 caisses au total groupant 44 % des assurés. alors que les 86 caisses primaires départementales groupent à elles seules le restant des assurés sociaux, soit : 56 %.

Une première conclusion s’impose, c’est que les assurés semblent distinguer surtout les caisses officielles au milieu de la multitude des autres caisses, et que, par ailleurs, quelques exceptions mises à part, les caisses non officielles ont un pourcentage d’assurés extrêmement faible.

Une telle situation entraîne une conséquence inévitable qui tombe sous le sens, c’est que la majorité des caisses privées vont être à la merci soit d’une épidémie quelconque qui les fera proprement disparaître, soit plus simplement d’une augmentation même faible des risques qu’elles ont à couvrir : maladie, maternité, décès, dont la conséquence sera de les mettre immédiatement en déficit.

Et c’est ce qui s’est produit. Ainsi, il y a un an, pour 70 caisses privées de la Région Parisienne.

28 caisses étaient déficitaires sur le risque maladie. 15 — — — maternité.

16 — — — décès.

et sur 88 caisses de province :

34 caisses étaient déficitaires sur le risque maladie. 15 = = ea maternité.

Le — nes Le décès.

PR ur

D'où la nécessité de faire appel dans de nombreux cas aux Unions de Caisses pour la réassurance.

Ces dernières, jusqu’en 1934, n'avaient guère eu l’occasion de fonctionner pour des raisons qui ont été mises en lumière dans différents rapports de M. Grimald, et qui sont les suivantes: méconnaissance de leurs droits par les assurés et leur négligence les premiers temps à les faire valoir, difficultés de paiement des dossiers au cours de la période d’organisation et de mise au point des caisses, tarifs de responsabilité des caisses très faibles jusqu’en 1933. Enfin et surtout, la perception de trois mois de cotisations en 1930 avant la mise en application de l'Assurance maladie et maternité, et de l’année entière de cotisations avant l’entrée en vigueur de l’Assurance-décès.

Aussi, maintenant que toutes ces raisons n’existent plus, maintenant qu’il est démontré clairement que tant en Province qu’à Paris, la valeur du feuillet trimestriel ventilé a diminué, et qu’au contraire la valeur moyenné des prestations servies annuellement par assuré a augmenté, l’attitude des Unions s'est-eile modifiée. Pour ne citer que quelques exemples :

Valéur moyenne du feuillet trimestriel ventilé, calculée sur 118 Caisses primaires de Paris et de Province:

Valeur moyenne des prestations servies, calculées dans les mêmes conditions :

1932 "211,09 1933 De TOR E 1934 : 223,98

De tout ce qui précède, M. Grimald tire cette conclusion

que « la situation est grave et appelle les mesures indispensables de réforme de la réassurance ». |

A la vérité, les Unions de caisses sont un peu effrayées, peut-être à juste titre, à l’idée de remplir leur véritable rôle, qui est de combler les déficits des caisses, après plusieurs années durant lesquelles aucun souci de cet ordre n’est venu les atteindre.

Et l’on assiste à un jeu amusant qui consiste pour ces Unions à établir des projets de modifications de la réassurance en en faisant porter une lourde part sur la Caisse générale de garantie, et pour l’administration à rejeter systématiquement tous ces projets pour les remplacer par d’autres mettant à peu près totalement à l'abri cette même caisse de garantie, mais grevant singulièrement les Unions pour la réassurance.

Espérons — si le système de la réassurance ne doit pas être abandonné — qu'une entente se fera entre l’Administration, d’une part, et les Unions, d’autre part, sur un projet, répartissant entre elles les charges de réassurance équitablement.

Quoi qu'il en soit, on peut vraiment se demander si la meilleure des réformes de la réassurance n’apportera pas qu’un bien léger palliatif aux inconvénients du système actuel.

Tout le mal ne vient-il pas plutôt de la multiplicité des Caisses, de la réassurance elle-même, et du rejet de l’application de la loi des grands nombres ?

Pour notre part, nous en sommes persuadés, et nous rgrettons que pour donner satisfaction à tous les intérêts, on ait abouti à de tels résultats.

Notons qu'aux déficits des Caisses sur les différents risques qu’elles ont à couvrir, s’ajoutent des déficits adminis-

A LOURES

tratifs de gestion, et que la cause en est actuellement imputée à l'insuffisance des remises de gestion attribuées aux Caisses. Et l’on conclut très simplement à la nécessité de les augmenter. Soit.

Mais la cause n'est-elle pas plutôt là encore dans la trop faible importance des Caisses, conséquence de leur trop grand nombre ?

Il n’est pas douteux qu’en définissant le salarié, comme nous l’avons fait, et en décidant que tous les salariés seraient assurés sociaux obligatoires, nous n’aurons plus 10 millions d’assurés comme maintenant, mais 13 millions, peut-être 14, ce qui entraînerait à coup sûr une nouvelle génération de Caisses primaires de répartition, et ne manquerait pas d'aggraver les déficits tant relatifs à la gestion qu’à la couverture des risques.

Appliquer à fond le système du paternalisme, l’assurance aux assurés, et conserver à la base des Assurances Sociales une foule de petites Caisses patronales, agricoles, ouvrières, familiales, confessionnelles, etc..., c'est en vérité une dérision. Par ailleurs, donner, comme certains le préconisent, la totalité des Assurances Sociales avec 13 millions dAssurés sociaux à la Mutualité nous apparaît comme une pure folie.

Cette dernière affirmation peut sembler irréfléchie et partisane. — Non. — Mais que trouve-t-on à la base pour justifier le rôle très grand que la Mutualité veut jouer dans les Assurances Sociales ? ok

La Mutualité existe depuis 1898, c’est-à-dire aepuis près de 40 ans, a-t-elle en ces quarante années accompli une œuvre marquante? A-t-elle réussi à attirer à elle tous ceux qui auraient eu besoin de ses secours? A-t-elle réussi à leur inspirer confiance, à les protéger, à diminuer leurs misères ?

à ON

À-t-elle combattu victorieusement certaines plaies sociales ? Non, non.

L'initiative privée sous la forme de la Mutualité a abouti à une œuvre sans rapport commun avec celle qu'il était nécessaire d’entrependre. Elle n’a rien soulagé, rien entrepris.

En quatre années d'existence, les Assurances Sociales ont fait davantage sentir leur action bienfaisante, qu’elle en quarante années, et c’est pourquoi rien ne justifie leur place dans les Assurances Sociales. C’est ce qu'avait fort bien compris la Commission technique chargée de la rédaction du projet gouvernemental. Seulement, si la Mutualité n’a pas réussi dans son action sociale, elle n’en possède pas moins une influence considérable dans le domaine politique. C’est là surtout qu’elle a réussi à développer son action et son influence, et c’est ainsi que la Chambre a été obligée de compter avec elle.

Pour justifier le rôle qui fut donné dans les Assurances Sociales à la Mutualité, on ne trouve que des arguments de sensiblerie.

La Mutualité constitue un foyer de dévouement, admirable à tous égards, c’est une des meilleures manifestations de l’altruisme, etc, etc. Affirmations donc plutôt qu’arguments, qui ne reposent sur aucun fait bien précis, et qui n’ont pas grande valeur puisque les faits ne les couronnent pas, nous pourrions même écrire les démentent. En effet, dès 1908, M. Weber ne craignait pas d'écrire : « Combien pourtant serait grande l'erreur commise en imaginant que par la seule vertu d’un mot (mutualisme) l'intérêt personnel, l’égoisme de l’individu si généralement constatés en toutes choses ont soudain disparu de l'esprit des hommes par le seul fait de leur agrégation à des groupements dénommés mutualistes. »

Comme il a raison et comme les évènements ont con-