CHAPITRE II

CARACTÈRES DE L'INSTITUTION. — CE QU'ELLE DEVRAIT ÊTRE. — CE QU'ELLE EST EN RÉALITÉ. — CONCEPTION ANGLAISE ET CONCEPTION FRANÇAISE.

Les sous-secrétaires d’Etat correspondent à un besoin administratif, et c’est le point de vue qu’envisageait uniquement l’ordonnance royale du 9 mai 1886.

Dans un régime à gouvernement parlementaire tel que le nôtre, les ministres qui représentent la clé de voûte de tout l’édifice sont les maîtres et les guides de l’action politique; ils représentent l’opinion politique du pays qui a la majorité dans les Chambres; mais, en même temps, ils sont Lous, du moins actuellement, à la tête d’une des grandes administrations publiques du pays.

Ils possèdent chacun un portefeuille ministériel. Or, les Chambres tendent de plus en plus à délaisser la besogne purement législative pour s’occuper surtout de politique; 1l devient dès lors nécessaire, indispensable même, que les ministres, responsables de la politique générale du pays, soient presque exclusivement préoccupés de cette responsabilité politique; mais il en résulte que cette préoccupation les empêchera le plus souvent de donner tous leurs soins, d'apporter toute l'attention qu'il faudrait à l'administration proprement dite du service public dont ils ont assumé la charge.

On se trouve ainsi amené à placer sous la surveil-

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lance immédiate du ministre, sous sa haute direction, comme disent les décrets, un agent, un auxiliaire, un sous-secrétaire d'Etat qui les décharge de la besogne administrative méliculeuse et urgente.

Dès lors, l’intérêt de l’institution apparaît évident ; les sous-secrétaires d'Etat seraient chargés de toute la menué besogne du détail administrauf. Aussi n’est-ce pas quatre sous-secrétaires d'Etat qui devraient être adjoints à quelques-uns des ministres comme collaborateurs de chaque instant, mais bien un sous-secrétaire d’Elat par ministère. « Ce serait une organisalion du département ministériel analogue à celle des préfectures, où le secrétaire général, aide et bras droit du préfet, est là pour se charger des besognes de détail.

€ Il y aurait à cela le grand avantage de placer à la tête des grandes administrations un homme qui, n’élant pas de la carrière, n'aurait pas l'horizon étroit des bureaux, et qui cependant, n’étant pas responsable devant le Parlement, jouirait d’une certaine tranquillité et pourrait suivre les affaires. En l’état actuel des choses, le Ministère étant complètement absorbé par la politique, les affaires sont abandonnéés aux bureaux, et même, à ce premier point de vue, linstitution des sous-secrétaires d'Etat n’a pas été comprise en France, sauf sous la Restauration”. »

Ces quelques lignes du savant arrêüste déterminent nettement ce que l’insütution était dans la pensée du rédacteur de l’ordonnance royale du 9 mar 1816.

Mais ce caractère purement administratif ne subsista guère que sous la Restauration.

1. Hauriou, Vote sous l'arrêt Mogambury. Conseil d'Etat, 2 décembre 1892; S., 1894, II, 97.

Il ne tarda pas à disparaître, et, dès la nomination” de M. Thiers au sous-secrétariat des finances (4 novembre 1830), ce caractère se transforme et les soussecrétaires d'Etat deviennent des personnages poliliques, le corsel du ministère.

Avec le gouvernement parlementaire tel qu'il est compris en France, cette transformation devait fatalement s’opérer.

On a volontiers considéré le sous-secrétariat d'Etat comme un stage ministériel.

Aussi, au lieu de choisir pour cet emploi des hommes ayant toutes les qualités requises (capacités professionnelles el connaissances pratiques) pour mener à bien la besogne administrative dont ils se trouveraient chargés, a-t-on pris l'habitude de choisir dans les Chambres des personnages disposant déjà d’une certaine influence, mais d’une influence qui, tout en n’étant pas. assez puissante pour que le président du Conseil, chargé de constituer le cabinet, songeât à leur confier un portefeuille ministériel, était assez grande toutefois pour apporter des voix au futur ministère et fortifier la puissance et lautorité du cabinet.

Devenir sous-secrétaire d'Etat c'était accentuer sa situation politique, se prêter aux combinaisons politiques futures et pouvoir espérer, pour un peu plus tard, la charge d’une administration publique.

Les sous-secrétaires d'Etat sont ainsi devenus une sorte de véritable € pépinière ministérielle » et les sous-secrétariais les germes d’où devaient sortir les ministères à venir. Du moins, cette évolution devait se produire rapidement pour le Ministère des colonies, issu, comme on le sait, du Sous-Secrétariat d'Etat des colonies,

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Dans ces conditions, les sous-secrétaires d'Etat, une fois nommés, ne devaient plus, suivant l'intention primitive de leur institution, se borner à une besogne purement administrative, qui, malgré son évidente utilité, restait assez ingrate malgré tout et ne permettait point à celui qui s’y appliquait, même scrupuleusement, de s'imposer à l'opinion publique; ils cherchèrent alors à se lailler comme un « petit département ministériel dans le grand ».

Le rôle de doublures de ministres ne suffisant plus à leur ambition, ils s’attachèrent à soigner leur situa- Uüon politique, pour le cas échéant être à même d’entrer dans une combinaison ministérielle.

Ainsi comprise, l’insüutulion ne répond plus aux besoins et à l’idée qui ont inspiré sa création ; mais si son utilité est déplacée au grand détriment de lPadministration dont les bureaux deviennent chaque jour de plus en plus maîtres indépendants, apportant dans la solution des questions courantes et l’expédition des affaires cet esprit de routine et cette force irréductible d'inertie qu’on leur reproche si souvent à juste raison, elle n’en demeure pas moins; d’adminisiralive, son action devient politique, voilà tout, et c’est peut-être à ce caractère nouveau que nous devons un développement inattendu de cette institution des sous-secrétaires d'Etat.

En Angleterre, la conception du gouvernement parlementaire est tout autre. Si les Anglais ne comprennent pas de la même façon que nous le gouvernement parlementaire, cela tient à ce que, chez eux, c’est comme une créalion indigène appliquée de longue date, arrivée à sa dernière étape à la suite d’une série de transformations successives dues au temps et à l’usage.

= nos

Aussi, les sous-secrétaires d'Etat, en Angleterre, sontils absolument différents de ce qu’ils sont en France; et tout d'abord, même en théorie, leur rôle n’a jamais été purement administratif. Tout au contraire. Pour en comprendre le côté original, Putilité première, 1l est nécessaire de savoir qu’en Angleterre les ministres n’ont pas entrée dans les Chambres, à moins qu'ils n’en fassent partie, et comme nul ne peut simultanément faire partie de l’une et de l’autre Chambre, il en résulte qu’en Angleterre un ministre qui fait pare de la Chambre des lords n’aura pas entrée à la Chambre des communes, et inversement, un ministre membre de la Chambre populaire est exclu de la Chambre des lords.

C’est alors que, pour assurer en tous temps la représentalion du gouvernement dans les Chambres, on a créé les sous-secrétaires d'Etat qui, en Angleterre, sont : les véritables doublures des ministres ; un ministre qui fait partie de la Chambre des communes aura comme sous-secrélaire d’Elat un membre de la Chambre des lords ; inversement, le sous-secrétaire d'Etat sera pris dans les communers si son ministre est membre de la Chambre des lords.

On arrive ainsi en Angleterre à constituer ces ministères formidables de trente à quarante membres qui assurent au cabinet une très forte situation dans les Chambres. Par leur nombre considérable, leurs relations personnelles, leurs amis, ils garantissent cette stabilité ministérielle si connue des cabinets anglais, tandis que les ministères français ne se maintiennent au pouvoir que par leur constante communion d'idées avec la majorité des Chambres.

Voilà les sous-secrétaires d'Elat arrivés à leur étape

actuelle. Remarquons qu'ils n’existent que dans un petit nombre d'Etats à gouvernement parlementaire. En Italie, les ministres peuvent se faire représenter ou assister devant les Chambres par des sous-secrétaires d'Etat.

Il nous faut maintenant examiner comment fonctonne ce rouage.