Exemples rapportés dans Pierre, op. cit., p. 915, n

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négative, car, dit M. Pierre, « il serait excessif qu’un décret de dissolution ou de prorogation püût arriver jusie à lemps pour empêcher un vote commencé de s'achever, et il serait illégitime qu’au cours d’une opération le gouvernement pût produire des arguments nouveaux auxquels il ne serait pas répondu ».

Cette argumentation ne saurait nous convaincre. Nous avons admis que par déférence un ministre ou un sous-secrélaire d'Etat ne devait pas pouvoir prendre la parole lorsqu'un orateur l'avait déjà; mais ici rien de semblable; il ne reste que l’argument tiré de l'excessivité et l’illégitimité du droit du gouvernement.

Or, illégitime nous semble un mot un peu déplacé lorsqu'il s'applique à quelque chose de constitutionnellement légal, et, d'autre part, de ce que l'exercice du droit ministériel est excessif, peut même être - néfaste, il ne s’ensuit pas que ce droit n’existe pas; les ministres doivent être entendus quand ils le demandent, dit la loi constitutionnelle; il faut s’en tenir à ce texte qui à la grande qualité d’être très clair et de ne prêter à aucune équivoque. Le droit ministériel est intangible et pour nous hors de loute discussion.

Cetie question a été également soulevée par le droit public allemand. Le 25 mai 1883, dans une séance du Reichstag, le vote venait de commencer. Le ministre des finances s’étant dressé demanda alors la parole. M. Windhorst, député, contesta le droit du ministre; il arguait que la parole ne saurait être accordée à personne pendant un vote. Le ministre protesta. En Allemagne, comme chez nous, le ministre a la parole en tous temps; le président de l’Assemblée appuya la théorie du ministre; en fait, avec des réserves, le Reichstag finit par accorder la parole au ministre (eité

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par Pierre, op. cit., 916). La même difficulté s’est présentée dans la séance de la Chambre belge, le 8 avril 1809. Il faut savoir qu’en Belgique, lorsqu'un député s’abstient de voter, il ne peut le faire purement et simplement; sur interpellation du président, les abstentionnistes doivent motiver leur abstention. « Pendant le vote el avant que tous les abstentionnistes eussent motivé leur conduite, M. Rogier, ministre de l’instrucüon publique, se leva pour répondre à l’un d’eux. M. le président Verhaegen lui répondit qu'il n'aurait la parole que lorsque l’opération serait terminée et que tous les membres auraient motivé leur abstentüon.

« M. Dolez, au contraire, soulint que le règlement obligeait le président à donner aux ministres la parole immédiatement, et le ministre ajouta : & J'avais le « droit de demander la parole pendant que notre hono- « rable collègue parlait; j'aurais même eu le droit de « l’interrompre soit pour déposer un projet de loi, soit € pour faire à la Chambre une communication quel- «€ conque du gouvernement. »

« Mais M. de Theux contesta cette doctrine. &II n’est € permis à personne, dit-il, d'interrompre un vote. Où « nous mènerait la conduite contraire ? Si les ministres « prétendent répondre aux motfs d'abstention qui « viennent d’être donnés, les membres ont le droit de « répliquer, et vous aurez un débat interminable. »

« Le débat, ce jour-là, ne fut pas interminable, et la séance fut levée sans qu’en droit la question eût reçu une solution quelconque.

« À la séance qui suivit, le ministre, dès l’ouverture de la séance, déposa un projet de loi qui affirmait le droit pour le gouvernement d'intervenir à n'importe quel moment de fa discussion sans aucune exception

et en tout état de cause » (cité par Pierre, n° 906).

Au Danemark, ces difficultés sont tranchées par Particle 59 de la Contitution qui, sagement, dispose « Les ministres ont, à raison de leurs fonctions, entrée au Rigsdag et ont le droit de demander la parole pendant les délibérations, aussi souvent qu’ils le désirent, en observant d’ailleurs le règlement; ils n’ont droit de vote que s'ils sont en même temps membres du Rigsdad'!. » Il est certain qu'avec un texte pareil aucun conflit ne peut s’élever entre l’autorité de la Constitution et celle du règlement et que les difficultés sont aplanies d’avance.

D’après le rapide exposé que nous venons de faire, on peut constater que de plus en plus les sous-secrétaires d’Etat sont assimilés à de véritables ministres; la jurisprudence a même étendu aux sous-secrétaires - d'Etat des divers départements ministériels Le droit de présenter des projets de loi au nom du ministre dont ils dépendent, alors que les articles 62 du règlement du Sénat et 30 du règlement de la Chambre, conformément d’ailleurs à la Constitution, stipulent que les projets de loi sont déposés sur les bureaux des assemblées par les ministres. Ce n’est d’ailleurs pas là une pratique exempte de reproches. La loi constitutionnelle est formelle; tous les projets de lois doivent être déposés par les ministres. Sans doute, rien n’empêche au ministre de charger un de ses collègues de déposer en son nom un projet de loi qui rentre plus particulière-

. F.-R. Dareste, Les Constitutions modernes, 2° édition, t. I,

: “2 Paris, 1891, Ghallamel (Ed.). — « Article 62 .(Sé nat, règl.). Les

ne de lois présentés au nom du gouvernement sont déposés par un

des ministres sur le bureau du Sénat, après lecture si le Sénat l'ordonne. — Article 30 (Chambre) ; identique. »

ment dans ses attributions, mais aucun projet de loi ne peut conslitutionnellement être déposé par un soussecrétaire d'Etat sur les bureaux de l’une ou de l’autre Chambre.

Ajoutons que lorsqu'un sous-secrétaire d'Etat demande la parole, le président ne peut mettre la clôture aux voix, et nous en aurons terminé avec la manière dont parlent les sous-secrélaires d'Etat.

Mais dans les Chambres, il ne peut être question que de l’action exécutive et du contrôle des Chambres sur ces actions. Or le côté juridique de cette institution et son côté pratique sont autant de questions intéressantes qu’il nous faut examiner.

La première question à examiner, très délicate et qui soulève de véritables problèmes juridiques, est celle de savoir si les sous-secrétaires d'Etat ont ou peuvent avoir un droit de décision.

Il y a lieu tout d’abord de faire une disuüneüon, suivant que l'arrêté de délégation émane du ministre ou du Président de la République, en entendant par délégation le fait de conférer à un fonctionnaire certaines attributions qui rentrent dans la domaine d’un autre ütulaire de la fonction, qui en est ainsi déchargé, mais conserve sur son remplaçant un droit de contrôle et la responsabilité des actes accomplis par lui.

. L'arrêté de délégation est-il un arrêté ministériel ? Il arrivait assez souvent que l'arrêté qui déterminait les attributions du sous-secrétaire d'Etat, fussent-elles de décision, émanait du ministre dont dépendait le sous-secrélaire d'Etat. Aux termes de l'ordonnance royale du 2 mai 1816, ces délégations étaient autorisées. L'article 2 de cette ordonnance stipulait en effet : «Les sous-secrétaires d'Etat seront chargés de toutes

les parties de l'administration et de la correspondance générale qui leur seront déléguées par nos ministres secrétaires d'Etat dans leurs départements respectifs. » Mas, sous le droit actuel, ces délégations ont soulevé de telles critiques que l’on a dû renoncer aux délégaüons ministérielles.

M. Laferrière fait une distinction de plus. « Un ministre pourrait-il déléguer lui-même quelqu’une de ses attributions à ses subordonnés? Il faut distinguer suivant que lattributuion déléguée comporterait ou non un droit de décision. Un ministre, écrit-il, peut de sa propre autorité déléguer à ses chefs de service la signature de la correspondance, de pièces de comptabilité, d'instructions adressées aux agents des services, mas il ne saurait leur déléguer le droit de prendre des arrêtés ou autres décisions sans y être autorisés par une disposition de la loi ou de décret". » Et, en effet, pour qu’un ministre, c’est-à-dire un fonctionnaire, pût ainsi déléguer tout ou partie de ses attributions de décision, même à un agent des plus élevés de la hiérarchie, 11 faudrait une loi formelle ou un décret; or, de loi il n’en existe pas; d’où il suit qu’un fonclionnaire ne peut déléguer de son propre mouvement une parte de l’autorité qu’il tient de la loi.

Comme le dit très bien M. Brémond, « en organisant la répartition des attributions, le législateur tient compte des aptitudes présumées de chaque fonctionnaire et des garanties que présentent, au point de vue de l'intérêt général comme à celui des droits des particuliers, les conditions exigées pour le recrutement de chaque fonction. Les calculs seraient déjoués s1 la dé-

1. Laferrière, Juridiction et contentieux, 2° 6d., t. If, p. 284.

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légation était autorisée d’une manière générale; il faut donc la prohiber en principe, surtout quand il s’agit d’actes ayant effet contre les particuliers ».

En sens contraire, M. Boulatignier! admet la compétence du ministre, mais il ne justifie pas sa décision et se borne à constater que le Conseil d'Etat admet la légalité de pareilles délégations. Nous ne voyons pas dans quel arrêt du Conseil d'Etat M. Boulatignier a puisé cette doctrine. Un arrêt du Conseil d'Etat, au contraire, du 27 juillet 1888 annule un recours fait à la requête d’un sous-secrétaire d'Etat qui avait signé la requête avec l’autorisation et l’approbation expresse de son ministre. |

Quoi qu'il en soit, on a renoncé à cette pratique et aujourd’hui c’est un décret du chef de l'Etat qui, soit dans l’arrêté de nomination, soit dans un décret subséquent, détermine les attributions du sous-secrétaire d'Etat.

Cette compétence du chef de l’Etat a été expressément reconnue par le Conseil d'Etat dans deux arrêtés.

Dans une première affaire, la commune de la Pointeà-Pitre (Guadeloupe), justifiant de plus de 30.000 francs de revenus ordinaires, demandait l’autorisation à l’effet de créer conformément à la loi une recette municipale spéciale. Le sous-secrétaire d'Etat d’alors refusa de laisser s’opérer la création. Cette décision fut alors l’objet d’un recours devant le Conseil d'Etat pour excès de pouvoir. Le recours fut admis et le Conseil d’Etat, statuant au fond, admit le bien-fondé de la demande de la commune. C’est donc que le Conseil d'Etat considéra la décision du sous-secrélaire d'Etat comme parfaite-

1. Dictionnaire d'administration de Blache, vo Administration.