ENS

M. ze Présipenr. — Le droit n’est pas contesté, mais il y a une question d'appréciation.

M. J. pe La Morte. — J'ajoute que, sur quelques points que j'ai notés dans le discours de M. Godelle, j'ai un certain nombre de questions à formuler; de la sorte, au lieu que la discussion se prolonge considérablement, M. le Commissaire du gouvernement pourra répondre immédiatement à mes questions. (Zrés bien à droite.) Je demande donc à M. le Président de me maintenir la parole.

M. BernarD LavEeRGNe. — Je demande la parole pour un rappel au règlement.

M. ze Présinenr. — M. Lavergne a la parole pour un rappel au règlement.

M. B. Laveraxe. — Je me bornerai à lire l’article r03 de notre règlement; il est ainsi conçu : « Dans les discussions, les orateurs parlent alternativement pour et contre. Les ministres, les commissaires du gouvernement et les rapporteurs chargés de soutenir la discussion des projets de lois ne sont pas assujettis au tour d'inscription. Ils prennent la parole quand ils la ré-

clament.

Voix A DROITE. — Continuez, lisez la fin de l’article. M. Le PrésinenT. — L'article cité par M. Bernard Lavergne

ne donne malheureusement pas la solution de la difficulté.

À DROITE. — C’est vrai.

M. Le PrRésipenr. — Cet article dit, en effet, que les ministres, les commissaires du gouvernement et les rapporteurs ont la parole sans tenir compte des tours d'inscription. Cela n’est pas contesté, mais cè n’est point le cas. IL est certain qu’on a tou- Jours le droit de répondre à un ministre ; mais il se présente une difficulté, dont je fais la Chambre juge, car je ne crois pas que le cas ait été prévu précisément par le règlement.

M. pe La Rocueroucauzn. — Il y a la fin de l’article 103 qu’on n’a pas lue.

M. Le PRÉsIDENT. — Je sais bien ce qu'il y a à la fin de l’arüicle 103, Monsieur de la Rochefoucauld.

M. px La Rocneroucaurn. — Cest précisément de ce paragraphe final que nous demandons l'application.

M. Le PRésIDENT. — Je ne résiste pas à l'application, mais je dis, parce que tout est important en matière de règlement, qu’il y a une nuance, et je demande à la Chambre de trancher la difficullé, en réservant formellement les droits des orateurs. Je dis que si M. le Ministre de l’intérieur avait: fait, sans conteste, un discours en réponse à l’interpellation, il n’est pas douteux qu’il faudrait donner la parole à M. Janvier de la Motte...

M. Le Présinenr. — M. le Ministre de l'intérieur n’ayant fait qu'une simple déclaration, je crois qu’il est conforme aux précédents et à l'esprit du règlement de continuer la discussion, car, à proprement parler, on ne l’a pas continuée.

Je prie donc la Chambre de statuer sur le cas.

M. Janvier DE La Morte (Eure). — M. Bernard a lu une partie de l’article r03 du règlement, mais il en a oublié la fin. Je suis convaincu qu'il était un peu troublé, car il est dit à 12 fin de l’article 103 qu'un député peut toujours obtenir la parole après un orateur du gouvernement. Or, je crois que M. le Ministre de l’intérieur est bien un orateur très attaché à son gouvernement. (Atres.) Je vous avoue, Messieurs, que M. le Président me donnerait beaucoup de présomption en ayant l'air de vouloir tellement m’éloigner de la tribune.

Voix À GaucHE. — Non, non, parlez.

M. Janvier pe La Morre. — Eh bien! puisque c'est grâce à cela que vous me permettez de parler, je vais parler.

M. ze Président. — Je vais consulter la Chambre.

M. Baupry D'Asson. — Il n’y a pas à consulter la Chambre, c’est le règlement,

M. pe rA RocueroucauLp. — J’ai demandé la parole pour un

rappel au règlement.

M. Le Présipenr. — On a déjà rappelé les termes du règlement.

M. pe La Rocugroucauzp. — Je tiens à faire rappeler à la

Chambre que le Président n’a pas le droit de mettre aux voix la

op

question qui vient d’être soulevée. Il doit la trancher lui-même, parce que c’est une question de règlement. Si elle était tranchée par un vote de la Chambre, la minorité perdrait absolumen tous ses droits.

Nous savons parfaitement que, dans cette Assemblée, chaque fois qu’il y a une discussion relativement au règlement, on tranche la question contre nous. Nous protestons énergiquement et nous demandons à M. le Président d’appliquer lui-même Île règlement.

M. Le PRÉSIDENT. — Je ferai remarquer à M. de la Rochefoucauld que s’il s'agissait évidemment d'appliquer les termes d’un article du règlement, je n’aurais pas à consulter la Chambre; mais, Je le répète, nous sommes en présence d’une nuance non prévue par le règlement... Je ne demande pas mieux que de trancher moi-même la question, puisqu'on me conteste le droit de la mettre aux voix, en prétendant qu’elle a été prévue, ce que je ne pense pas. Si vous voulez que je la tranche moimême, je la trancherai dans le sens le plus Hbéral, je donnerai la parole à M. Janvier de la Motte. (Très bien!)

En Italie, si nous nous reportons au statut fondamental du 4 mars 18/48, nous trouvons les commissaires du gouvernement constitutionnellement organisés. Les Chambres ne peuvent recevoir aucune députation, ni entendre d’autres personnes que leurs propres membres, les ministres et les commissaires du gouvernement (art. 59). Les règlements des Chambres, très explicites, règlent presque toutes les questions de détail, telles que la place, le tour de parole. Voici d’ailleurs les textes qui s'occupent de ces quéstions :

Règlement du Sénat du royaume approuvé dans les séances publiques des 13, 14 et 17 avril 1883 et modifié dans la séance du 23 février 1900.

ART. 2. — Le Président du Sénat maintient l’ordre dans l’Assemblée en faisant observer le règlement, accorde la parole aux sénateurs, aux ministres et aux commissaires du roi selon les règles qui y sont établies.

ART. 37. — Il y aura dans la salle des séances publiques des sièges spéciaux et un banc pour les ministres et les commissaires du roi, quand ils ont obtenu la parole du président, soit qu'ils en aient fait la demande écrite, soit qu’ils la demandent de leurs places. Le président accorde la parole suivant l’ordre des demandes ; toutefois, il peut déroger à cet ordre afin que les orateurs parlent alternativement en faveur de la proposition et contre elle.

Règlement de la Chambre des députés‘.

ART. 38. — Dans la Chambre, il y aura des places réservées aux ministres, aux commissaires du roi et aux membres des Commissions.

De ces différents textes, il ressort que l’usage de commissaires du roi en Italie n’est pas quelque chose d’inconnu. En fait, on emploie cette institulion comme en France, dans le même but, et les services qu’elle rend en Italie sont analogues à ceux qu’elle rend en France.

La Constitution des Pays-Bas, qui s'éloigne du tout au tout du type français, prévoit néanmoins elle aussi et formellement que les ministres peuvent se faire assister devant les Etats-Généraux pour soutenir les propo-

1. Regolamento della Camera dei deputati, 1° jaglio 1900 ; con le modificazioni approvate il 25 gennaio 1901. — Roma, Tipogralia della Camera dei deputati, 1902.

Eros

sitions royales; la Constitution du 30 novembre 1887 décide, en effet, dans son article 110, que le roi transmet ses propositions de lois ou autres à la seconde Chambre par un message écrit et par une commission. Il peut charger des commissaires spéciaux désignés par lui d’assister les ministres dans la discussion de ces propositions aux séances des Etats-Généraux.

Règlement des Etats-Généraux du royaume des Pays-Bas, 1 Chambre.

Etabli et entré en vigueur le 3 août 1888.

ART. 19. — .… Il n’est pas délibéré sur une motion de clôture; mais le président demande, avant de la mettre aux voix, aux chefs des départements d'administration publique (ministres), aux commissaires désignés à l’article 110 de la Constitution, à celui ou à ceux des membres de la seconde Chambre qui sont présents à la séance, en vertu de l’article 117 de la Constitution, s'ils désirent encore prendre la parole sur la question à l’ordre du jour.

ART. 22. — Les chefs des départements d'administration publique, ainsi que les commissaires désignés à Particle 110 de la Constitution, occupent des sièges qui leur sont réservés:

Le règlement du Sénat est analogue.

Portée de la Délégation des commissaires du gouvernement.

La loi constitutionnelle française précise que les commissaires du gouvernement sont désignés pour soutenir la discussion d’un projet de loi déterminé. De ces expressions très claires, 1l ressort :

1° Que chaque commissaire a une fonction bien défi-

SA

nie el que sa présence se restreint à l’objet de son mandat.

Chargé d’assister un ministre dans une discussion déterminée, il ne saurait prendre la parole pour répondre à une autre question ou pour assister un ministre auprès duquel il n'aurait pas été placé. Aussi est-il d'usage que les commissaires du gouvernement ne viennent prendre place au banc des ministres que lorsque le président de l’Assemblée a appelé le projet spécial pour la soutenance duquel ils ont été délégués, et, lorsque la délibération sur ce sujet est suspendue ou lorsque la discussion est close, ils se retirent du banc du gouvernement.

2° Les commissaires du gouvernement sont nommés pour soutenir la discussion d’un projet de loi déterminé.

a) Un décret ne pourrait pas nommer un commissaire du gouvernement qui serait chargé d’assister un ‘ministre dans une suite de projets différents n’ayant entre eux aucun lien ou rapport; mais rien n’empêche qu'un même personnage soit chargé par des décrets différents de soutenir divers projets de loi. C’est ainsi, par exemple, qu’un décret du 1° février 1906 désignait entr’autres M. Chatelain, contrôleur général de ladministration de la marine, directeur du contrôle; Tréfeu, directeur de la marine marchande; Dupont, ingénieur, pour assister le ministre de la marine, devant la Chambre des députés, dans la discussion du budget de la marine, et qu’un autre décret du même jour les nommail, avec un autre fonctionnaire, pour la discussion du budget annexe de la Caisse des Invalides de la marine.

b) Un commissaire du gouvernement ne saurail non

plus être chargé d'assister plusieurs ministres. Il y aurait là une violation flagrante de la loi et une entorse au principe de la détermination du projet en discussion.

c) Un commissaire du gouvernement peut-il prendre part à une interpellation ou répondre à une question adressée à un ministre? La question a été posée ces dernières années à la séance de la Chambre du 11 novembre 1904. M. Tréfeu, directeur au Ministère de la marine, avait étè nommé commissaire du gouvernement pour assister le ministre dans la discussion qui allait s'ouvrir à l’occasion des interpellations sur les grèves de Marseille.

M. Charles Benoist fit remarquer que l’article 6 de la Constitution était formel et qu’il résultait de cet article, qui est limitatif dans sa forme et son texte, que les ministres ne peuvent pas être assistés d’un commissaire du gouvernement pour la discussion d’une interpellauon: « En effet, disait-il, dans une interpellation, c’est la responsabilité ministérielle qui est en jeu, et si nous admettions que le ministre puisse se faire représenter ou seulement assister par un commissaire du gouvernement, la situation serait pour ainsi dire retournée, Nous finirions par voir les fonctionnaires couvrir leurs chefs devant les Chambres. »

M. Brisson, président de la Chambre, répondit : « Vous conviendrez, tout au moins, que les précédents sont nombreux et que je suis loin d’être le premier président qui ait admis la présence de’commissaires du gouvernement dans le débat sur une interpellation. » L’incident, ce jour-là, en resta là. L’année suivante, dans la séance de la Chambre du 9 janvier 1906, M. le président Doumer annonça qu'il avait reçu ampliation du décret suivant :

ALERT

Le Président de la République française,

Sur la proposition du ministre des finances,

Vu Particle 6, paragraphe 2, de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 sur les rapports des pouvoirs publics, qui dispose que les ministres peuvent se faire assister devant les deux Cham-

:bres par des commissaires désignés pour la discussion d’un pro-

Jet de loi déterminé ; Décrète :

ARTICLE PREMIER. — M. Charles Laurent, conseiller d'Etat en service extraordinaire, directeur général de la comptabilité publique, chargé des fonctions de secrétaire général du Ministère des finances, est désigné en qualité de commissaire du gouvernement pour assister le ministre des finances à la Chambre des députés dans la discussion des interpellations : 1° de M. Grousseau sur le règlement d'administration publique du 29 décembre 1905 et les instructions ministérielles concernant linventaire prescrit par l’article 3 de la loi relative à la séparation des Eglises et de PEtat; 2° de M. Gayraud, au sujet de la circulaire de M. le Directeur de lenregistrement relative à l'inventaire des biens des Eglises.

Arr, 2. — Le ministre des finances est chargé de l'exécution du présent arrêté.

Fait à Paris, etc.

À peine M. le président Doumer avait-il lu le décret de nomination que M. Charles Benoist se leva pour protester : «Je renouvelle encore une fois, disait-1l, les observations déjà faites sur la présence des commissaires du gouvernement dans la discussion des interpellations. Il y a là une violation certaine de Particle 6 de la loi constitutionnelle. On m’oppose vainement Îles précédents; je ne voudrais pas que notre droit constitutionnel pût se changer en une espèce d’entomologie parlementaire où nous ne ferions que piquer des pré-

cédents sur des bouchons. Lorsqu'il y a un texte cons- Ututionnel, le texte seul peut prévaloir.

« Cette observation faite ou plutôt répétée, comme Je ne puis à moi tout seul changer l'interprétation officrellement consacrée et d’ailleurs certainement vicieuse de la Constilution, je m’assieds en demandant acte à la Chambre de ma nouvelle protestation. »

En fait, M. le Président ayant remarqué que M. Charles Benoist avait l'habitude de faire cette protestation devenue de style toutes les fois qu’un décret de ce genre était lu, la Chambre s'étant, en outre, prononcée sur celte question à différentes reprises, ne mit pas la question aux voix.

D'ailleurs, la discussion sur les interpellations de MM. Grousseau et Gayraud se développa sans que M. le Commissaire du gouvernement intervint; M. le Ministre des finances répondit seul, et ainsi cette nominalion n’eut d'autre conséquence que la protestation de l'honorable M. Benoist.

Ce qu'il y a de vrai, c’est que les précédents sont nombreux et que personne n’avait jusqu'alors songé à soulever la moindre difficulté. Il y a eu des commissions données à des commissaires du gouvernement qui les autorisaient à assister les ministres dans des débats où élaient engagées des questions de responsabilité, ou encore des commissions ont été données pour assister un ministre dans un domaine indéfini. Il y a lieu de citer en ce sens la nomination, comme commissaire du gouvernement, du gouverneur général de l'Algérie. Par un décret en date du 22 mars 1880, M. le Gouverneur général de l'Algérie était chargé d’assister le ministre de l’intérieur dans loutes les discussions où tnterpellations relauves aux affaires de Algérie.

M. Duguit estime que cette pratique est inconstituüonnelle. « Sans doute, la responsabilité ministérielle reste entière, mais la chose est nettement prohibée, et, d'autre part, la situation est singulièrement fausse d’un fonctionnaire subordonné qui vient justifier des actes qu'il est censé avoir faits sous la responsabilité du ministre. Comme le disait très bien M. Ch. Benoist, on finira par voir des fonctionnaires couvrir leurs chefs devant les Chambres. »

Nous ne saurions trop partager cette manière de voir. La pratique visée est certainement contraire à l'esprit et à la lettre de la Constitution. La Constitution dit que les commissaires du gouvernement sont nommés pour la discussion d’un projet de loi déterminé. La discussion sur un projet de loi n’a aucun rapport avec une interpellation; institution manque ici son but, car les commissaires du gouvernement n’ont de raison d’être que s'ils sont nommés pour apporter devant les Chambres leur science technique et leurs connaissances spéciales, en aucun cas pour politiquer. ;

La plupart des auteurs cependant admettent cette pratique sans apporter la moindre critique et sans faire de réserves. Ils argumentent qu’assister les ministres et se substituer à eux sont deux choses différentes ; au surplus, écrit un auteur, contre linstitution des commissaires du gouvernement ainsi comprise, € on ne pourrail arguer comme conséquence inéluctable du déplacement des rôles et des responsabilités; dès l’instant où lesdits commissaires se bornent à parler en celte qualité, leur intervention ne serait pas exclusive de celle du gouvernement, qui est, en principe, seul responsable. » (Delpech, Revue. de droit publie. — Dans le même sens, E. Pierre, op. cit.)

Lrehess-

Ce qu'il y a d’exact, c’est que les précédents sont nombreux et qu’on ne paraît pas considérer que Îles mots projel déterminé soient exclusifs d’une délégation spéciale portant sur une question ou une interpellation.

En matière de droit public, une règle reconnue gé-

nante disparaît vite ou se transforme, et les précédents ont une force contre laquelle il serait inutile de protester; une pratique qui se glisse dans le droit parlementaire est certainement plus forte qu’un texte que l’on n’applique pas.

: En ce qui concerne la durée de la délégation des commissaires du gouvernement, on ne trouve dans les textes aucune indication. La durée peut donc ne pas être indiquée dans le décret de nomination. Dans ce cas, le commissaire du gouvernement conserve sa commission tant que se prolonge le débat sur [a question pour laquelle il a reçu mandat. Il aura le droit de prendre la parole autant de fois que la question qui l’intéresse viendra en discussion.

Responsabilité. — De ce que les commissaires du gouvernement ont pour rôle d'assister les ministres et non de les représenter, il résulte que leur responsabilité est absolument nulle. Ne faisant pas partie des Chambres, ils ne sauraient être visés par Le règlement en ce qui concerne une sanction.

Mais 1l y a derrière eux le ministre, qui les couvre, et dont la responsabilité est engagée.

Aussi est-il dè principe que la Chambre, lorsqu'une question de responsabilité est en jeu, ou que des questions seulement graves sont prévues, puisse exiger la présence du ministre et ajourner une discussion par

suite de labsence de ce ministre, qu’elle désire présent, et cela alors même qu’un commissaire du gouvernement, régulièrement désigné, est assis au banc des ministres. (V. séance de la Chambre des députés du 4 avril 1834.)

La Chambre, en l’absence du ministre des finances, a ajourné la discussion malgré la présence d’un représentant désigné tout exprès pour cette discussion. Mais si la présence du ministre n’est pas réclamée et exigée spécialement par l’assemblée, on passe outre et les ‘commissaires du gouvernement ne sont pas tenus d’attendre la présence des ministres. C’est, d’ailleurs, ce qui se produit le plus souvent. C’est la situation normale toutes les fois qu’une question de responsabilité ne se trouve pas engagée et qu'il s’agit de discussion technique ou professionnelle.

Clôture. — Nous venons de voir sommairement comment parlent les commissaires du gouvernement devant les Chambres. De ce que ces personnages obtiennent la parole quand ils la demandent, il en résulte que le président ne peut mettre la elôture aux voix quand un commissaire du gouvernement demande la parole.

Mais une fois la clôture prononcée, un commissaire du gouvernement pourrait-il demander et obtenir la parole?

La question ne s’est jamais posée en ces termes pratiquement devant une Chambre; mais en ce qui concerne les ministres, 1l y a des précédents.

Le 15 août 18371, la clôture prononcée, M. Casimir- Périer, président du conseil, réclama la parole. Un grand nombre de membres crièrent : « La discussion est finie! » M. le président Girod répondit : « Lors-

qu’un ministre demande la parole, il a toujours le droit de parler. » |

Dans la séance de l’Assemblée Nationale du 19 mai 1848, M. Sénard, qui occupait le fauteuil en qualité de vice-président, a déclaré qu'après l’ordre du jour prononcé sur un incident, il n’appartenait à personne, pas même à un ministre, de revenir sur des questions jugées par l’assemblée.

Dans la séance du 13 avril 1849, au contraire, M. le président Marrast s’est nettement prononcé pour le droit du ministre d’avoir la parole, même après la clôture.

Ce qui vient d’être dit pour les ministres s’applique sans aucun doute aux commissaires du gouvernement, puisque les règlements des Chambres, dans un seul et même texte, conférent les mêmes droits aux ministres et à leurs représentants.

Pour nous conformer à ces textes, nous déciderions

avec les présidents Girod et Marrast que, même après la clôture prononcée, on devrait leur donner la parole s’ils la réclamaient.

Le rôle des commissaires du gouvernement, en France, se borne à venir devant les Assemblées soutenir par leur parole les idées législatives du gouvernement, et le plus souvent soutenir les projets de lois du gouvernement. Nous avons vu que parfois aussi ils étaient désignés pour répondre à une interpellation, pratique incorrecte et que nous avons critiquée; mais leur rôle, dans ces différentes circonstances, se borne à paraître devant les Chambres; en aucun cas, ils ne sauraient avoir entrée dans les Commissions ou Comités; en France, les ministres eux-mêmes n’ont pas ce droit. Il y a à ce sujet une très grande différence entre le droit français et le droit austro-hongrois.

La loi cisleithane concernant les affaires communes à tous les pays de la monarchie autrichienne et la manière de les traiter, promulguée le 21 décembre 1867, stipule en effet, dans son article 28, que les membres du ministère commun ont le droit de prendre part à toutes les opérations de la délégation et d’y soutenir leurs propositions personnellement ou par l'organe d’un délégué. Des règlements spéciaux à chaque Chambre de chaque nation de l’Empire, Autriche d’une part, Hongrie de l’autre, règlent les droits des ministres et de leurs délégués.

En Autriche, c’est tout d’abord pour le Reichsrath la loi du 12 mai 1873, $ 6 : « Les ministres et les chefs des administrations centrales et leurs représentants peuvent, en vertu du droit que leur donne le $ 20 de la loi fondamentale sur la représentation de l’Empire, prendre la parole, même à plusieurs reprises, sans cependant interrompre un orateur, pour lire des projets rédigés par écrit. » — $ 7 : « Les ministres et les chefs des administrations centrales sont autorisés à paraître dans les Commissions, Comités, et dans le Comité de la Chambre entière, pour fournir des explications et des renseignements au sujet des projets du gouvernement ou sur d’autres matières à délibération, cependant, ils n’ont pas le droit d’assister à la délibération de clôture et au vote.

« Les Commissions et Comités ont aussi le droit de leur réclamer, par lintermédiaire du président de la Chambre, ces explications et renseignements et de les inviter à cet effet à leurs séances.

« Dans les deux cas, les ministres et les chefs des administrations centrales ont le droit de se faire représenter par des commissaires. »