CHAPITRE HI

SECTION I. — De sa responsabilité à raison des actes de gestion.

SOMMAIRE. — 21. 10) Règle générale : Lorsqu'il fait des actes de gestion, l’État est obligé de réparer les dommages causés par sa faute. — 22. Applications de cette règle par la jurisprudence : a) Faute de l’État. — 23.b) Faute de ses représentants. — 24. c) Montant de l'indemnité. — 25. 2°) Exceptions : a) Postes et télégraphes. Nature juridique et étendue de la responsabilité de l'État. — 26. Cas dans lesquels elle est admise. — 27. De son irresponsabilité en matière de correspondance télégraphique et téléphonique. — 28. b) Administration du domaine privé et exploitation des chemins de fer de l'État. — 29, Conséquences de l’application des règles du droit privé. — 30. c) Dommages causés par les élèves de l’enseignement public. Application à l’État de l’article 1384, al. 4. — 31. d) Accidents dont les ouvriers sont victimes dans leur travail. Kait générateur de la responsabilité. Montant de

l'indemnité.

21. — Le principal caractère des actes de gestion, celui qui les différencie des actes d'autorité dont nous parlerons plus loin est le suivant : ils ne constituent pas l'exercice de la puissance publique, ce n’est pas par eux que se manifestent les prérogatives exorbitantes du droit commun qui appartiennent à l’État. Ils compren-

nent non seulement les actes d'administration de son patrimoine privé, mais encore les actes qui sonlaceomplis en vue du fonctionnement de ses services publics el qui ne contiennent ni injonction, ni prohibilion ni autorisation de police.

Lorsqu'ils sont entachés de fautes de service, l'équité et l'intérêt social sont entièrement d'accord: l’un et l'autre exigent que l'État répare le préjudice qui en résulte et l'indemnité à fournir sera à sa charge exelusive.

Mais ses représentants répondront seuls de leurs fautes personnelles, e’est-à-dire de celles qu'ils ont eommises sans rester fidèles à l'esprit de leurs fonctions.

Dans tous les cas où la responsabilité civile de FÉtat est engagée, l'indemnité qu'ilest obligé de fournir doit être en principe la représentation intégrale du préjudice qu'il a fait éprouver.

22. — Telles sont les règles qui ont été appliquées par un très grand nombre de décisions.

La jurisprudence admet notamment que l'Etat est responsable des abordages occasionnés par la faute des commandants de ses navires (1).

(4) Cons. d'Et., 15 février 1872, Valery et 15 avril 1873, Maurel (D. 73.3.57) ; 25 avril 1890, Johnsen (D. 91,3.103) ; 97 juillet 1804, Dixon (D. 95.3.64). Ges arrêts tout en s'inspirant des règles tracées par le Code de commerce reconnaissent néanmoins qu’elles ne sont pas textuellement applicables à l'État. Ainsi l'arrêt du 25 avril 1890 ne fait pas bénéficier l'État des déchéances que l'article 436 du Code de commerce permet d’opposer.

Ia maintes fois été jugé qu'il devait réparer les dommages causés aux propriétés privées par les tirs de polygones (1), ou encore qu'il devait indemniser les personnes victimes d'accidents arrivés à la suite d’imprudences ou de négligences commises par les militaires dans l’accomplissement de leur service (2).

Les particuliers lésés par la perte d’un dossier confié à l'administration (3) ou par la perte d’un objet remis aux agents d’une exposition universelle (4) ont pu se faire accorder une indemnité.

Un arrêt du Conseil d'État reconnaît implicitement que l’administralion des finances pourrait être rendue responsable des fautes commises par ses agents dans la vérification des bons du Trésor (5).

Le principe de l'indemnité a été souvent admis pour les accidents qui surviennent aux ouvriers ou aux tiers dans les manufactures de l'État et qui sont causés par l’imprudence de ses représentants (6).

(1) Cons. d’Et., 7 juillet 1893, Jamonet (S. 95.3.61); 17 juillet 1896, de Pins (D. 97.3.72).

(2) Cons. d’Et., 25 février 1881, Desvoyes (D. 82.3.83) ; 6 décembre 1895, Chenal (D. 97.3.3), cet arrêt considère comme sans importance le fait que l’accident a été occasionné par un cheval appartenant à un officier ; pour que l'Etat soit responsable, il suffit, en effet, que l'accident ait eu lieu en service commandé.

(3) Cons. d’Et., 20 juillet 1884, Moutte (D. 85.3.125).

(4j Cons. d'Et., 24 avril 1885, Miramont (D. 86.3.130).

(5) Cons. d’Et., 12 juillet 1882, Cordier (D. 84.3.9). Cet arrêt a rejeté en fait la responsabilité de l'Etat estimant que ses agents n'avaient commis aucune faute.

(6) Cons. d'Et., 8 mai 1874, Blanco (D. 75.3.54) ; 11 mars 1881,

bU PREMIÈRE PARTIE, — CHAPITRE HI

De nombreuses décisions ont rendu l'État responsable de fautes commises dans la construction ou l'entretien d'ouvrages publics ; ila maintes fois eu à réparer les dommages qui en provenaient (1).

Enfin, pour ne pas mulliplier outre mesure Îles exemples, sa responsabilité a été admise à la suite de négligences ou de maladresses imputables à des agents chargés du fonctionnement des ouvrages publics (2).

D'autres décisions, qui ont la même portée que les précédentes, rejettent les actions en indemnité dirigées contre l'État dans des cas où aucune faute ne lui est imputable.

Il a notamment élé jugé que sa responsabilité n'avait pu être engagée ni par l'accident arrivé pendant une récréation à l'élève d'un lycée, alors qu'aucune imprudence n'avait été relevée à la charge de l’administration de ce lycée (3),ni par l'inondation d'une usine due à la violence et à la soudaineté d'une crue qu'il avait été impossible de prévoir (4),ni par les avaries survenues à

Lanciaux (D. 82.3.83). Cf. 27 juillet 1883, de Suremain (D. 85. 3. 28).

(1). Gons. d’Et.,22 juin 1882, Turnbull (D. 84.3.29) ; 1er juillet 1892, Vaccara (S, 94.3.59) ; 15 juin 1894, Murray (D. 95.3.48).

(2) Cons. d’Et., 6 mai 1881, Tysack (D. 82.3.106). Il s'agissait dans cette espèce de la faute d'un officier de port commise dans la manœuvre d'une écluse, et par conséquent non d’un acte de police, mais d'un acte de geslion. Voy. en sens inverse Michoud, op. cit., n° 23 et Cass. belge, 12 janvier 1893, ville d'Anvers (D. 94.2.270). Cons. d'Et., 6 janvier 1882, Vauvillé (D. 83.3.43).

(3) Cons. d'Et., A février 1879, de Gombiens (Leb., p. 162).

(4) Cons. d’Et., 7 juillet 1882, Carlier et Lefèvre (Leb., p. 647).

ÉTENDUE DE LA RESPONSABILITÉ CIVILE DE L'ÉTAT Di

un bâtiment dans un port d’échouage, ces avaries ayant eu pour cause l’imprudence de l’armateur (1).

La même solution a été admise pour les détournements commis par un directeur des monnaies, sans qu'aucune négligence ait pu être reprochée aux foncetionnaires chargés de le surveiller (2).

23. — D'autre part, l'État a souvent été soustrait aux poursuites dirigées contre lui, en cas de fautes personnelles de ses représentants.

Il n’a eu à répondre ni de l'accident dû à l’imprudence d’un militaire qui s’élait exercé au tir en dehors de tout service commandé et malgré la défense de ses chefs (3), ni de l'incendie de fûts de pétrole dont il était dépositaire, incendie qui était imputable à la faute commise en dehors du service par un ouvrier auxiliaire du génie (4), ni enfin de l'accident occasionné par le cheval d’un général en dehors de tout service réglementaire (5).

D’après une jurisprudence constante les délits de

(1) Cons. d’Et., 30 juillet 1897, Société du Lloyd anglais (D. 99.345).

(2) Cons. d’Et., 8 août 1882, de Rotschild (D. 84.3.24). En surveillant son directeur des monnaies, l'Etat n’exerce pas ses droits de souveraineté, il fait simplement des actes de gestion. Voy. en sens contraire Michoud, op. cit., n°44.

(3) Cons. d'Et., 45 mars 1878, Gaucher (D. 78.3.73).

(4) Cons. d’Et., 19 mars 1875, Fenaille (D. 75.3.109). Quoi qu’en dise M. Michoud (op. ci, n° 23) cet arrêt ainsi que le précédent constatent que la faute a été commise en dehors de tout service. :

(5) Trib. contl., 18 février 1893, Tubeuf (Leb., p. 154).

chasse dont se rendent coupables les agents de l’administration des douanes dans l’exercice de leurs fonctions, ou ceux de l'administration des forêts dans leur triage et pendant leur service ne sauraient engager la responsabilité de ces administrations (1).

24. — Ilest impossible de prévoir toutes les difficultés qui se présentent lorsqu'il s’agit d'évaluer les dommages-intérêts. Ces difficultés varient d'une cause à l'autre, il y a là une question de fait. Tout ce que l’on peut constater, c'est que le Conseil d'État recherche le montant du préjudice et évalue la réparation qui en est due comme pourrait le faire un tribunal civil. I] alloue tantôt une somme fixe, tantôt une prestation annuelle, suivant la nature du dommage. Lorsqu'il a les éléments suffisants d'appréciation, il détermine le montant de la condamnation, sinon il ordonne une enquête (2). Enfin dans la fixation de l'indemnité, il tient compte de la faute de la victime, lorsque celle-ci vient s'ajouter à la faute de l'État (3).

25. — A ces règles, la législation spéciale à certains services de l'État en a souvent substitué d'autres ; nous allons étudier les dérogations les plus importantes apportées aux principes généraux que nous avons déjà

formulés.

(1) Cass., 2 mai 1854, Lapeyre (D. 54.1.104) ; 16 avril 1858, Camus (D. 58.1.295),

(2) Cons. d’Et., 7 juillet 4893, Fillietraud (Leb., p. 561).

(3) Cons. d’Et., 21 mai 1879, Marcel (Leb., p. 241) ; 27 juillet 1883, de Suremain (D. 85.3.28).

La responsabilité civile, que l’administration des postes peut encourir à raison des fautes qui compromeltent le service dont elle est chargée, c'est-à-dire des fautes qui empêchent la remise exacte et fidèle des objets qui lui sont confiés (1), est soumise à une législation particulière. Nous nous contenterons d'indiquer les grands principes juridiques qui doivent la régir, sans entrer dans l'examen des questions de détail aussi multiples que variées, qui n’entreraient pas dans le cadre de notre travail. La situation juridique de l’État par application des lois spéciales à la poste est la suivante :

Si l’on considère l'étendue de sa responsabilité, on remarque qu'elle est parfois absolue. Dans ce cas, il est obligé de rembourser la totalité des valeurs qui lui sont remises. Il en est ainsi des sommes encaissées par lui, soit en échange de bons ou de mandats, soit en paiement d'effets de commerce, soit à titre de dépôt à sa caisse d'épargne, soit en échange d'objets expédiés contre remboursement. La perte ou le vol dont il peut souffrir ne concerne que lui: les risques ne peuvent pas être à la charge de son créancier, puisqu'il s’agit

(1) Les autres fautes engagent sa responsabilité conformément aux principes généraux que nous avons indiqués. Cons, d’Et., 19novembre 1868, Chem. fer d'Orléans (Leb., p.1004 et conclusions de M. Aucoc).

Les fautes personnelles des agents des postes et télégraphes engagent la responsabilité civile de leur auteur suivant les règles du

droit commun. Cass., 3 janvier 1876, Cliquet et Coignard (D. 76. 1.221).

04 PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE Ill

de choses fongibles, de sommes d'argent. C'est aussi le cas de la perte, de la spoliation ou de la détérioration des valeurs déclarées, sans que le remboursement puisse excéder 10.000 francs, et sauf le cas de force majeure (1). La perte des objets expédiés contre remboursement donne également lieu à une responsabilité analogue (2). Il en est de même des colis postaux accompagnés d'une déclaration de valeur ou grevés d'un remboursement.

Dans d’autres hypothèses, la responsabilité de l'État est limitée. Il est alors obligé de payer pour toute indemnité une somme fixe ordinairement minime :5l y a là une sorte de forfait qui n'est généralement pas la représentation du préjudice éprouvé. Des lois spéciales en ont décidé ainsi, notamment pour les lettres et autres objets recommandés (3), pour les effets à recouvrer (4), ainsi que pour les colis postaux (5).

Enfin, la loi du 5 nivôse an V refuse toute indemnité pour perte des lettres ordinaires.

(1) Lois du 4 janvier 1859 et 9% janvier 1873. (2) Loi du 20 juillet 1892.

(3) Loi du 25 janvier 1873.

(4) Loi du 5 avril 1879.

(5) Convention du 4 juillet 4891. Décret du 27-28 juin 1892. Décret du 1-21 septembre 1892. — L’administration des postes est responsable vis-à-vis du public, quoiqu’elle se soit déchargée de ce service sur les compagnies de transport. En pratique, ces compagnies se laissent poursuivre ; en effet elles n'auraient aucun intérêt à se faire mettre hors de cause, car ce sont elles qui doivent supporter définitivement les condamnations prononcées (Convention du 2 novembre 1880).

D'autre part, ce qui caractérise cette législation spéciale, c'est que,dans les cas où elle accorde une indemnité,celle-ci est due sans quela personne lésée ait à prouver la faute de l'administration ; car aucun des textes que nous venons d'examiner ne soumet à cette condition l'admission de la responsabilité qu'il édicte. En outre cette responsabilité sera encourue par l'État, qu'elle ait pour cause la faute administrative ou la faute personnelle de son représentant.

26. — En précisant ces règles et en les appliquant à des hypothèses déterminées, le législateur a-t-il voulu exclure une responsabilité plus large de l’administration des postes ? Ou bien les cas qu'il n’a pas prévus restent-ils soumis aux principes généraux qui régissent les autres administrations ?

Si l’on prouve la faute d’un agent du service des postes, le préjudice provenant de la perte d’une lettre ordinaire devra-t-il être réparé, pour ra-lon exiger le paiement d’une somme supérieure à celle qui est fixée par la loï en cas de perte d’une lettre recommandée ? La solution de cette importante question à pendant longtemps divisé la jurisprudence et estencore très discutée dans la doctrine.

La Cour de cassation jusqu’à ces dernières années considérait ces lois spéciales en matière de poste comme des dérogations au droit commun. Aussi en restreignait-elle l'application aux cas expressément prévus et appliquait-elle les articles 1382 et sui-

vants dans les autres cas. Pour elle, ces lois instiluaient une assurance contre des risques indépendants de toute faute prouvée ; mais la personne lésée par l'administration des postes pouvaitla poursuivreet obtenir une indemnité fixée suivant les bases du droit civil en remplissant les conditions exigées par ce droit, c’està-dire en apportant la preuve du fait délictueux et celle du dommage causé (1).

Cette doctrine n’a pas rallié tous les esprits (2). Le système contraire qu’avaient toujours soutenu le Tribunal des conflits et le Conseil d'État, et qui a triomphé depuis 1873 devant loutes les juridictions (3) nous paraît Le plus conforme aux intentions du législateur. Si ce dernier a pris soin de déterminer les conditions et les limites de la responsabilité de l'administration des postes, c'est qu’ila voulu placer l'État en cette matière hors des règles générales que nous avons déjà exposées,

(4) Cass., 12 janvier 1849, Vendermarq (D. 49.1.39 et S. 49.1.43). Soulaville (op. cit., Revue générale de l'administration, t. XXI, p. 92); Sourdat (op. cit., t. II, n° 1315 et suiv.).

(2) Dufour, Droit administratif, édit. 68, t. V, n°5 129 et 130 ; Ducrocq, 5e édit.,t. IT, no 1057; Rousseau, Trailé de la correspondance par leltre missive, no 392 ; Aucoc, Conférences, t. I, no 288 ; Michoud, op. cil., n° 24.

(3) Cons. d’Et., 29 mars 1853, Cailleau et Dècle (D. 53.3.55) ; 14 décembre 4852, Prenel (D. 53.3.12) ; 21 juin 1876, Bodin (D. 76.3.54) ; Cour de cassation des Etats sardes, Fantini {D. 55.2.468); Cass. belge, 12 juin 1857, Osterlynck (D. 57.2.476). — V. les nombreux arrêts que nous avons cités dans le chapitre consacré à l'étude de la question de compétence.

ÉTENDUE DE LA RESPONSABILITÉ CIVILE DE L'ÉTAT 57 c'est que les dispositions spéciales qu'il a édictées se suffisent à elles-mêmes.

Une telle interprétation résulte d’ailleurs des textes eux-mêmes et de leur rapprochement. Ceux qui soutiennent la doctrine que nous combattons doivent logiquement admettre,dans le silence du législateur sur le simple relard des valeurs déclarées, l'allocation d’une indemnité pour le dommage causé par ce retard, s’il est dû à une faute prouvée. Mais alors, en cas de perte provenant d'une faute, il faudrait allouer une indemnité non seulement pour le préjudice résullant de cette perte, mais encore pour celui qui résulte de la privation de ces valeurs en temps utile. Or, il est certain au contraire, qu'en déclarant la poste responsable des valeurs déclarées dans les limites et sous les conditions qu'il indique, le législateur a visé indistinctement la perte accidentelle ou délictueuse, la soustraction ou spoliation des boîtes ou enveloppes, et que le retard ne peut être un cas de responsabilité.

D'autre part, la loi du 25 janvier 1873 dans son article 4 porte en termes exprès que « l'administration n’est tenue à aucune indemnité, soit pour détérioration, soit pour spoliation des objets recommandés. La perte, sauf le cas de force majeure, donne seule droit à une indemnité de 25 francs ». Tous les auteurs reconnaissent qu'il faut appliquer cette limite de 25 francs à la perte résultant d’un délit ou d’un quasi-délit prouvé.

Ces propositions une fois admises, il est difficile de

b8 PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE III

croire que la responsabilité civile de l'administration existe pleine et entière sans déclaration de valeur, ni recommandation et qu’on puisse faire pour une lettre ordivaireun procès que l’on ne pourrait faire ni pour une lettre chargée, ni pour une lettre recommandée.

Nous en concluons que l’administration des postes n'est responsable que dans les cas et sous les conditions fixés par le législateur.

27. — En matière de correspondance télégraphique el téléphonique, l'État est irresponsable (1). Ni la perte, ni le retard, ni l’altération de cette correspondance ne peuvent donner lieu à des indemnités.

Cette irresponsabilité s'étend même au cas de violation du secret de cette correspondance et au préjudice résultant d'une faute prouvée de l'administration. Les termes absolus de la loi ont empêché toute discussion d’avoir lieu sur cette question.

28. — La jurisprudence a consacré une dérogation aux règles générales que nous avons exposées ; elle applique les articles 1382 et suivants du Code civil à l’État, lorsque celui-ci agit dans l'intérêt de son domaine privé. Cette dérogation, qui ne se trouve formulée dans aucun texte, est néanmoins admise en France par tout le monde : elle découle d’un principe traditionnel qui a la même valeur qu’une règle textuellement écrite dans la loi, principe d’après lequel toute personne adminis-

(1) Loi du 29 novembre 1850, art. 6. Décret du 23 mars 4876, BINENE

trative gérant son domaine privé esl soumise aux mêmes obligations que les personnes morales ordinaires, car elle exerce alors des droits de même nature que ceux qu'exercent les particuliers, et n'intervient Jamais par voie d'autorité ; dans les services publics au contraire, elle fait lantôt des actes de gestion, tantôt des actes de puissance publique.

L'administration des chemins de fer de J'État, pour l’exploitalion de l’entreprise industrielle à laquelle elle est préposée, est soumise, elle aussi, envers les particuliers à la même responsabilité que les exploitants d’un chemin de fer concédé ou affermé, en vertu de l’article 22 de la Loi du 15 Juillet 1845.

Cet article ne vise que la responsabilité que l'État peut encourir dans l'exploitation de ses chemins de fer ; aussi ne s’applique-t-il ni aux réclamations relatives aux dommages causés par des travaux publics, ni aux litiges concernaut les nominations ou les révocations des employés, ni aux actions en indemnité intentées par ces employés à raison des accidents dont ils sont victimes dans leur travail.

En outre la règle qu’il édicte ne doit pas être élendue par voie d’analogie aux autres industries de l’Élat, même à celles qui ne sont pas monopolisées entre ses mains, dans l'exercice desquelles il n'intervient par conséquent jamais par voie d'autorité ; on ne saurait en effet admettre d’autres exceptions aux principes généraux que nous avons développés que celles qui décou-

lent d'un texte ou d'un principe juridique reconnu. Or il n’y a ni texte, ni principe qui puisse nous permettre d'appliquer les règles du droit privé à toutes les industries gérées par l'État (1).

29. — Ainsi, dans l'exploitation de son domaine privé ou de ses chemins de fer, l'État répond, en vertu des articles 1382 et 1384 du Code civil, des dommages causés par la faute de ses représentants immédiats ou par celle de ses préposés (2), et en vertu des arlicles 1385 et 1386 des dommages causés par les animaux qui lui appartiennent ou la chute de ses édifices.

On ne doit pas distinguer les fautes légères et les fautes lourdes, les unes et les autres engageront la responsabilité pécuniaire de l'État pourvu qu’elles aient été commises dans l'exercice de la fonction.

Mais si les principes du droit privé augmentent ainsi la capacité délictuelle de l'administration, ils lui permettent de se faire indemniser par son représentant qui, d’après le droit commun, reste personnellement responsable de la faute dont il s’est rendu coupable.

Appliquant ces règles, la jurisprudence a déclaré l'État responsable dans les Lermes du droit commun des accidents occasionnés par l'incendie des théâtres qui lui appartiennent, alors qu'il n'avait pas pris les

(4) Voy. sur la distinction des industries monopolisées ou non monopolisées la note de M. Hauriou dans Sirey (1893.3.18), Cf. Michoud, op. cit., n° 21.

(2) Voy. Laferrière, op. cit., t. E, p. 629,

précautions usitées pour éviter de pareils sinistres (1). C'est aussi en vertu des dispositions du Code civil qu'il à été obligé de réparer les dégâts causés aux pro- -priétés privées par les sangliers de l’une de ses forêts qu'il aurait dû empêcher de se multiplier en faisant pratiquer des battues (2).

Il faut rattacher à ces décisions celle de la Cour de cassation qui a appliqué le droitcommun à l’administration à la suite d’une contrefaçon qu’elle avait commise, et a prononcé contre elle une condamnation à des dommages-intérêls en se basant sur la Loi du 5 juillet 1844 (3).

Enfin la jurisprudence applique à l'État les articles 631 et 632 du Code de commerce, ainsi que les articles 1382 et suivants du Code civil lorsqu'il exploite les lignes de chemins de fer de son réseau (4).

30. — La responsabilité civile de J'État a été substituée par la loi du 20 juillet 1899 à celle des membres

(1) Trib. Seine, 24 janvier 1889 (Gazette du Palais, 89.1.463) ; Cour d'appel de Paris, 21 juin 1898 (D. 99.2.289 et la note de M. Appleton). Les théâtres font partie en effet du domaine privé de l'Etat, et c’est une entreprise commerciale qui s’y poursuit.

(2) Cass., 16 avril 1883, Espalion (D. 84.1.301).

(3) Cass., 1°" février 1892, Sourbé (D. 92.1.417). La Cour de cassation a considéré l'État comme ayant commis le délit de contrefaçon qui lui était reproché en qualité d'administrateur de son outillage et de son mobilier. Voy. en ce sens la note de M. Trolley de Prévaux sous l'arrêt précité.

(4) Cass., 8 juillet 1889, Dupont (D. 89.1.353) ; Poitiers, 23 juillet 1894 (D. 98.1.497 en note) ; Trib. confl., 22 juin 1889, Vergnioux (D. 91.3.1).

62 PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE Ill

de l’enseignement public. L'État peut donc seul être poursuivi en réparation du dommage que ses instituteurs auront laissé commettre aux élèves qui leur sont confiés. Sa responsabilité est fondée sur une présomption de faute : le législateur présume que le fait qui à occasionné le préjudice est le résultat d’un défaut de surveillance ; cette présomption est d’ailleurs susceptible d’être combaltue par la preuve contraire, comme il résulte de l'alinéa final de l’article 1384.

Quelle que soit la gravité de la faute de l'instituteur, l'État devra toujours en répondre, il n’y a pas lieu de distinguer ici les fautes légères et les fautes lourdes.

Mais, conformément aux règles du droit privé (on s’est d’ailleurs accordé sur ce point lors de la discussion de la loi), l'État peut recourir contre son instituteur pour se faire indemuiser par lui, sa responsabilité n'existe que vis-à-vis des victimes du fait dommageable (1).

31. — Enfin la loi du 9 avril 1898 concernant la responsabilité des accidents dont les ouvriers sont victimes dans leur travail (2) ne vise pas uniquement les entre-

(1) Rapport de M. Samory du 4 mars 1898, Journ. off., annexes, Chambre des députés, n° 3096. C’est d’ailleurs à cette condition que le Sénat a voté cette loi après une longue délibération.

(2) On s'est accordé à reconnaitre que l’article 1°* était conçu en termes assez généraux pour comprendre les industries publiques aussi bien que les industries privées. Rapport de M. Ricard, Journ.

0/f., annexes, Chambre des députés, 1892, p. 308 et Sénat, séance du 20 mars 1896, Journ. off., Débats, p. 280.

prises et les exploitations des particuliers, elle est aussi applicable aux entreprises et aux exploitations similaires de l'État.

On peut imaginer difficilement un texte plus complet et plus général que l’article 1% de cette loi qui concerne notamment les accidents survenus aux ouvriers dans les usines et les manufactures de l'État dans ses chantiers, dans ses entreprises de transport, etc.

Il y à à cette règle une exception formulée par l'artiele 32 ainsi conçu : « Il n’est point dérogé aux lois, ordonnances et règlements concernant les pensions des ouvriers apprentis et journaliers appartenant aux ateliers de la marine et celles des ouvriers immatriculés des manufactures d'armes dépendant du ministère de la guerre. » Les accidents survenus dans ces établissements donnent droit à des pensions régies par des lois spéciales très favorables aux intéressés et que le législateur n’a pas cru devoir abroger.

Dans les cas prévus par cette loi, l'administration doit indemniser ses ouvriers des accidents dont ils sont victimes dans le travail auquel elle les emploie ; il n’est fait d'exception à cette règle que pour l'accident intentionnellement provoqué par celui qui à été tué ou blessé. La responsabilité de l’État est donc engagée indépendamment de toute faute de sa part, et elle subsiste non seulement lorsque l'accident provient d’un cas fortuit ou de la force majeure, mais encore lorsqu'il est dû à l’imprudence ou à la négligence de l’ouvrier.

64 PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE Il

Quant au montant de l'indemnité, il ne représentera pas toujours le préjudice éprouvé : ilest fixé d'avance par le législateur et ne peut varier que d’après les circonstances, et dans les conditions qu'il prévoit, notam-. ment suivant les conséquences de l'accident, la situation de famille de la victime, son salaire annuel, la faute inexcusable de l’ouvrier ou du patron.

Nous ne saurions terminer cette étude de la loi du 9 avrii 4898 sans rappeler la jurisprudence du Conseil d'État qui appliquait déjà depuis quelques années la théorie du « risque professionnel » aux accidents survenus aux ouvriers de l’État (1). Ce haut tribunal se conformant aux règles de l'équité et de l'humanité avait plusieurs fois obligé l'administration, alors qu'aucune faute n’était relevée à sa charge, à indemniser ses ouvriers des accidents dont ils étaient les victimes. Sans doute, cette jurisprudence n’a en ce moment qu'un intérêt historique, mais elle montre comment, grâce à l'absence d'un texte positif, le Conseil d'État a pu suivre le progrès des idées et des mœurs, bien avant que le législateur ne vienne consacrer et généraliser la doctrine qu’il avait adoptée.

(1) Cons. d'Ét., 21 juin 1895 (D. 96.3.65 et S. 97.3.33). Conclusions de M. Romieu et note de M. Hauriou dans le Sirey ; Cons. d'Ét., 28 février 1896, Marchal (D. 97.5.542) ; Cons. d'Et., 24 décembre 1897, Dotti (D. 99.3.34).

SECTION II. — De sa responsabilité à raison des actes d'autorité.

SOMMAIRE. — 32. A) Règle générale. — 1°) Doctrine admettant la responsabilité de l'État. — 33. 2°) Il faut admettre son irresponsabi-

lité : a) dans l'intérêt de l'administration. — 34. b) Les intérêts des particuliers sont suffisamment sauvegardés. — 35. c) Cette doc-

trine est conforme à l’esprit de notre droit et aux intentions de nos législateurs. — 36. Application de cette règle par la jurisprudence : a) Actes du pouvoir judiciaire. — 37. b) Actes du pouvoir exéculif. — 38. B) Exceptions. — 1°) [légalité ayant pour but de favoriser lesintérêts pécuniaires du Trésor. — 39.20) Violation d’un contrat par un acte d'autorité. — 40. 3°) Saisie jugée mal fondée, perception illégale... en matière de contributions indirectes et de douanes. — 41. 4°) Réparation des erreurs judiciaires, — Nature Juridique de cette réparation. — Fait générateur de la responsabilité de l'État.

32. — Les actes d'autorité ont leur source dans le droit qui appartient à l'État de commander aux particuliers et de s’en faire obéir : ils constituent des prescriptions, des défenses, des injonctions, des autorisations ou des jugements.

Certains auteurs admettent que l’État est obligé de réparer le dommage qu'il cause par sa faute dans l’exercice de la puissance publique. [ls font dériver cette obligation du devoir d’obéissance qu'ont les particuliers vis-à-vis des fonctionnaires. Cette théorie a été développée par Zachariæ (1) et adoptée par plusieurs juris-

(1) Zeitschrift für Staatswissenschaft,1863, p. 582 et suiv. Cet article

fut présenté par son auteur, comme rapport au VI° congrès des ju-

ristes allemands. — Voy.en ce sens le rapport de Ziegler au congrès R. — 5

consultes avec des modifications plus ou moins importantes. En voici les traits essentiels : les particuliers doivent se soumettre aux ordres des représentants de l'État: la résistance à l’ordre illégal est, il est vrai, licite dans beaucoup de législations ; mais, en fait, elle est souvent difficile. I faut dans la plupart des cas que les prescriptions des fonctionnaires soient respectées, sauf à en discuter après coup la légalité. Aussi est-il équitable que l’État, qui impose aux citoyens ce devoir d’obéissance, les garantisse contre les dommages contraires au droit qui peuvent en résulter pour eux. Cette obligation n’est qu’une obligation de garantie, par conséquent elle n’est que subsidiaire. Le véritable auteur du dommage, c'est le fonctionnaire, non l'État, c’est lui qui doit fournir l'indemnité; mais comme sa victime ne doit pas rester exposée aux risques que peut lui causer son insolvabilité, il est juste que l’État en dernière analyse soit subsidiairement responsable, qu'il s’agisse d'une faute lourde ou d’une faute légère.

Celle responsabilité doit être admise, même lorsque la faute consiste dans une omission. Une telle proposilion parait étrange au premier abord, il semble en effet qu'il ne puisse être question d’obéissance à une omission. Aussi quelques auteurs ont-ils été conduits à admettre que l’omission de mesures de police nécessaires pour assurer la tranquillité publique ne pouvait

des juristes suisses de 1888, p. 61 et suiv. ; Bertolini, op. cit., p. 331 ; Michoud, op. cif., nos 49 et 52,

donner naissance à aucune indemnité. Zachariæ, sans être affimatif sur ce point, se contente de déclarer que la responsabilité civile de l'État est dans ce cas très douteuse. Certains partisans de sa théorie l’ont complétée d'une façon habile et ingénieuse. «Ils font le raisonnement suivant : il est bien vrai qu'on ne peut parler, en prenant les mots dans leur sens strict, d'obéissance à une omission ; maisil est non moins évident que les citoyens sont obligés de laisser l'administration accomplir les fonctions qui lui sont conférées par la loi et qu'ils ne peuvent, en ce qui concerne au moins la plupart de ces fonctions, prétendre substituer leur propre action individuelle à l’action administrative. Lors donc qu'un dommage est résulté pour eux de la négligence du fonctionnaire, ils peuvent soutenir que ce dommage a sa cause dans leur obéissance à la loi qui réservait l’action au fonctionnaire. Le principe de Zachariæ, entendu dans un sens large, conduit ainsi à la responsabilité de l'État même pour les fautes d’omission (1). »

33. — Si nous rejetons cette théorie en ce qui concerne l'interprétation de notre droit positif, c’est par une simple fin de non-recevoir, c’est parce que nous n’admettons pas la responsabilité civile de l'État à raison des fautes qu’il commet dans l'exercice de la puissance publique.

(1) Michoud, op. cit., nv 49.

Assurément il serait équitable que l'État répare le préjudice qu'il cause dans ce cas ; mais des motifs plus impérieux que l'équité s'opposent à celte réparation. La doctrine de l’irresponsabilité de l'État à raison des actes d'autorité est, nous semble t-il, celle qui sauvegarde le mieux non seulement les intérêts de l'administration, mais encore ceux des citoyens ; elle est la seule conforme à l'esprit général de notre droit public ainsi qu'aux intentions de nos législateurs.

En effet s’il est utile que le fonctionnaire soit obéi sans résistance, et s’il est vrai que la perspective d’être dédommagé du préjudice causé par la faute de l'administralion ait pour résultat d'obtenir plus facilement cette obéissance, c’est seulement dans les cas où la faute est grave, car alors la résistance a des chances très sérieuses d’êlre considérée comme légale. Mais le citoyen refusera la plupart du temps d’obtempérer aux injonclions qui lui sont faites, et s’il se soumet, la faute étant l'œuvre personnelle du fonctionnaire ne pourra jamais engager que la responsabilité de ce dernier ; il faudrait un texte pour la mettre à la charge de l'État, et ce texte nous fait ici défaut. D'ailleurs le point de départ de l'opinion que nous combattons ne nous parait point exact, au moins dans l'hypothèse que nous examinons : il ne nous semble pas nécessaire à la bonne marche des affaires publiques que les citoyens se soumettent à des prescriptions dont l’illégalitéestflagrante.

-Mais, dans le cas au contraire où la faute du fonction-

naire est légère, où elle n’est pas séparable de l’acte qu'il fait, la responsabilité de l'État n'est pas nécessaire pour obtenir l’obéissance du citoyen: la résistance de ce dernier n’est pas à craindre parce qu’elle l’exposerait à trop de risques : il aimera mieux se soumettre sauf à poursuivre ensuite l'annulation de l'acte.

Et même cette responsabilité de l'État, dans le seul cas où elle pourrait être admise, c’est-à-dire dans le cas de faute légère de son représentant, entraînerait des inconvénients. Il importe de laisser aux fonctionnaires lorsqu'ils sont chargés d'exercer les droits de puissance publique beaucoup d'iniliative et d'indépendance. Il ne faut pas que l'État soit intéressé à diminuer chez eux cet esprit d'initiative et cette liberté d’action si nécessaires à une bonne administration.

34. — D'ailleurs, comme le fait remarquer si justement M. Michoud (1), «il y a un point qu'il ne faut pas oublier : le premier intérêt du particulier Iésé par un acte de puissance publique est d'obtenir l'annulation ou la réformation de cet acte ; l'intérêt qu’il peut avoir à faire réparer le préjudice déjà éprouvé est très imporfaut, sans doute, mais secondaire si on le met en face du précédent ; et il serait à craindre qu’un régime trop rigoureux de responsabilité ne tournât contre le particulier lui-même en l’empêchant {par suite de la répugnance des tribunaux ou des supérieurs hiérarchiques

(1) Op. cit., n° 52.

à faire fonctionner ce régime, d'obtenir l'annulation ou la réformation à laquelle il a droit. » Ainsi la solution que nous proposons peut paraître restriclive ; au fond, c’est la plus libérale : il ne faut pas l’oublier en effet, le recours en annulation qui a pris tant de développement grâce à la jurisprudence progressive et prélorienne du Conseil d'État recevrait une sérieuse atteinte si on lui imposait comme corollaire la responsabilité pécuniaire de l'État ou du fonctionnaire. Le Conseil d'État hésiterait à prononcer des annulations qui auraient de tels résultats; sa jurisprudence qui à progressé par équité pour les citoyens reculerait par équité pour le Trésor public ou les fonctionnaires (1).

35. — Enfin la doctrine de l'irresponsabilité de l'État à raison des actes d’autorilé est la seule conforme à l'esprit général de notre droit public, et à l’intention de nos législateurs.

Tel est bien le principe qui se dégage de nos institutions puisque, pour ne citer qu'un exemple, l’État n’est jamais condamné aux dépens envers la partie qui obtient une annulation pour excès de pouvoir : « Les

(4) Il faut d’ailleurs faire observer que si le particulier lésé par un acte de puissance publique n’a aucune action en indemnité contre l'État, il a à sa disposition soit un recours tendant à l’annulation ou même à la réformation de l'acte dont il se plaint, soit une action en indemnité contre l’auteur de l’acte quand ce dernier s’est rendu coupable d’une faute personnelle, soit enfin une action en indemnité contre les communes autres que Paris et Lyon pour les dommages causés par les attroupements ou les rassemblements (art. 106 et 109 de la loi municipale).

actes administratifs écrit M. Laferrière (1), susceptibles d'être déférés pour excès de pouvoir ont le caractère d'actes de la puissance publique, et il est de principe que la puissance publique n’est pas une partie qui puisse être condamnée aux dépens. La jurisprudence du tribunal des conflits est conforme sur ce point à celle du Conseil d'État. »

Et toutes les fois que nos législateurs ont accordé des indemnités aux viclimes des émeutes ou d’autres événements semblables dans lesquels on pouvait accuser l'insuffisance des mesures de police prises pour assurer la sécurité des personnes ou des biens, ils ont déclaré qu'ils n’entendaient pas engager pour l’avenir la responsabilité civile de l’État dans les cas de ce genre, en ne donnant à ces indemnités qu'un caractère absolument exceptionnel (2). Lorsqu'au lendemain de la guerre et de la Commune des dédommagements pécuniaires furent accordés, le principe de l’irresponsabilité de l’État ne fut pas mis en cause (3). La doctrine contraire a, il est vrai, été soutenue par M. Viviani en faveur des victimes des troubles du quartier Latin ; mais le vote de la Chambre lui fut nettement défavorable (4).