CHAPITRE IV

DE L'AUTORITÉ COMPÉTENTE POUR APPRÉCIER LA RESPONSABILITÉ CIVILE DE L'ÉTAT.

Sommaire. — 42. A) Règle générale. 1°) Doctrine admettant la compétence judiciaire. — 43. Réfutation. — 44. 20) Il faut admettre la compétence administrative. — 45. a) 11 s’agit de déclarer l'État débiteur. — 46. b) Cette compétence découle du principe de la séparation des autorités. — 47. c) L'application de règles spéciales à cette responsabilité entraîne l'exclusion de la compétence judiciaire. — 48. Analyse de la jurisprudence. — 49. Compétence du Conseil d’État. — 50. B) Exceptions. a) Travaux publics. Principe. — 51. Limite de la compétence du Conseil de préfecture par rapport à celle du Conseil d’État. — 52. Par rapport à celle de l'autorité judiciaire.— 53. b) Poste. — 54. c) Contributions directes et indirectes. — 55. d) Domaine privé. — 56. e) Chemins de fer. — 51. f) Erreur judiciaire. — 58. g) Accidents survenus aux ouvriers de l'Etat. — 59. h) Dommages causés par les élèves de l’enseignement public.

42. — La question de compétence a soulevé de nombreuses controverses. La lutte a été vive entre l’autorité judiciaire et l'autorité administrative, non moins vives ont été les discussions de la doctrine. Ce qui a donné naissance à cet important débat, c’est l'absence d’une disposition législative générale attribuant à une juridiction déterminée la connaissance des actions en responsabilité dirigées contre l’État. Nous rechercherons

d’abord quelle est cette juridiction, avant d'étudier les R. — 6

règles particulières de compétence auxquelles sont soumises certaines de ces actions.

Deux systèmes sont en présence pour résoudre cette question : tandis que la plupart des auteurs de droit civil et quelques arrêts de la Cour de cassation admettent la compétence des tribunaux judiciaires, les auteurs de droit public, le Tribunal des conflits, le Conseil d'État et les derniers arrêts de la Cour Suprême reconnaissent que ces actions rentrent dans le contentieux administratif.

La doctrine qui fait prévaloir la compétence judiciaire fonde la responsabilité civile de l’État sur les règles du droit privé. Soumettant l'État aux règles édictées par les articles 1382 et suivants du Code civil, elle en conclut qu'il est justiciable des tribunaux de droit commun auxquels il appartient d'appliquer ces articles. Telle est l'opinion de M. Sourdat : « Quant aux crimes, délits ou contraventions, écrit-il, que commettent les agents de l'Administration dans leurs différents services, quant aux quasi-délits et fautes dommageables pouvant donner lieu à des réparations aux termes du droitcommun, nous persistons à croire que l'État doit en répondre civilement comme commettant et que les tribunaux judiciaires sont compétents pour reconnaître à sa charge celte qualité, pour prononcer sur la responsabilité qui en résulle, sauf à renvoyer à l'autorité administrative, en cas de difficulté réelle, la question préjudicielle de

savoir si le litige prend naissance dans un acte d’administration (1). »

Les tribunaux judiciaires ont plusieurs fois consacré celte théorie (2) qui se trouve exposée dans un arrèt de la Cour de cassation dont le dispositif est ainsi conçu : « Les tribunaux civils sont incompétents pour statuer sur toutes les réparations de dommages causés parle fait d'autrui, par sa négligence, par son imprudence et par l'inobservation des règlements ; cette compétence est générale et ne saurait être modifiée parce que les faits de négligence ou d’imprudence constitueraienten même temps des infractions, de la part des employés des administrations publiques, aux règlements de ces administrations. A l'égard de ces employés, l’action exercée contre eux a son principe dans le droit commun et doit être jugée par les principes de ce droit. Si cette action, par sa nature, réagit contre l’administration elle-même, et peut amener des condamnations envers elle comme responsable du fait de ses agents, cette responsabilité n’est aussi que la conséquence du droit commun ; les administrations publiques, comme représentant l’État, ne sont pas à l'abri des poursuites judiciaires qui ont pour objet de faire établir et déclarer cette responsabi-

(1) Op. cit, t. IT, n° 1356 bis.

(2) Paris, 14 janvier 1834,Le Dieu (S. 34.2.11) ; Cass., 1° avril 1845, Depeyre (D. 45.1.261) ; Colmar, 25 janvier 1848, Turck (D.49.2.61 et S. 49.2.345) ; Cass., 22 novembre 1848, Carrey (D. 48.1.252); Cass., 12 janvier 1849, Vendermarq (D. 49.1.39) ; Cass., 19 décembre 1854, Archer (D. 55.1.37).

lité et de faire reconnaître les conséquences légales qui en découlent (arrêt du 19 décembre 1854). »

43. — Le vice de cette doctrine, qui ne compte aujourd’hui que de rares partisans et que rejettent les arrêts récents de la Cour de cassation, se trouve, nous semble-t-il, non seulement dans son point de départ (nous avons déjà démontré que les articles 1382 et suivants ne s’appliquaient pas à l'État), mais encore dans le passage de ce point de départ à la conclusion : les textes du Code civil peuvent être appliqués aussi bien par l'autorité administrative que par l'autorité judiciaire. Résoudre la question de compétence en faveur de l’une ou de l’autre de ces autorités, suivant que la règle à appliquer est où non prise dans le Code civil, serait une solution trop simple et trop arbitraire. La distinction du contentieux administratif et du contentieux judiciaire repose sur des bases autrement rationnelles et autrement juridiques !

4%. — A l'heure actuelle, la thèse qui semble avoir rallié tous les esprits, réserve à l'autorité administrative la connaissance des actions en responsabilité dirigées contre l'État. Le Tribunal des conflits et le Conseil d'État l'ont toujours soutenue avec une remarquable continuité. Les motifs sur lesquels ils ont appuyé leurs décisions ont seuls varié. En faveur de leur opinion, ils ont invoqué tantôt la règle d'après laquelle il appartient à l'autorité administrative de constituer l'État débiteur, tantôtle principe de la séparation des autorités admi-

nistrative et Judiciaire, tantôt enfin la nécessité d'appliquer à l’État des règles spéciales dont la nature entraîne l'exclusion de la compétence judiciaire. Ce sont ces divers arguments donnés à l'appui de la compétence administrative, que nous nous proposons d'examiner, afin de pouvoir apprécier la règle à laquelle ils servent de base.

45. — Jusqu'en 1870 le Conseil d'État avait admis la compétence administrative pour les actions en indemnité dirigées contre l'État, en se fondant sur la loi des 17 juillet, 8 août 1790 dont l’article 1° porte: « L’Assemblée nationale décrète comme principe constitutionnel que nulle créance sur le Trésor public ne peut être admise parmi les dettes de l'État qu’en vertu d'un décret de l’Assemblée nationale sanctionné par le roi », et sur la loi du 26 septembre 1793 qui décide que « toutes les créances de l’État seront réglées administrativement »,

Les opérations que visent ces textes ne constituent pas uniquement des opéralions de pure comptabilité, consistant à recevoir les titres de créance, à vérifier les déchéances qui leur seraient opposables, les crédits sur lesquels leurs paiements pourraient être imputés ; mais elles comportent en outre la reconnaissance définitive ou le rejet de la créance et, suivant les termes mèêmes de la loidu 8août1790,«l’examende toute demande sur le Trésor public susceptible de contestation (1) ».

(1) Voyez en ce sens : Brémond, op. cit., n°s 1582 et suiv.; R. Dareste, La justice administrative, p. 277 et suiv.; Hauriou; op. cit., p. 708 ; Laferrière, op. cit., t. 1, p. 432 et suiv.

On à cependant soutenu (1) que ces textes ne faisaient allusion qu’à la liquidation des dettes qui constituerait une opération de pure comptabilité, et qu'ils ne s'appliquaient pas au pouvoir de statuer sur l'existence même de la dette. Mais cette opinion doit être rejetée : les termes de ces lois ne nous permettent pas de leur donner une interprétation aussi restrictive, qui serait d’ailleurs contraire à celle qu’on leur a donnée dès leur promulgation, puisque Merlin, résumant la jurisprudence de son temps, écrit dans son Répertoire (V° Dette publique) : « Iest aujourd'hui de principe que les Tribu; naux judiciaires ne peuvent connaître des actions qui tendent à faire déclarer l'État débiteur ».

On à aussi objecté que ces lois n'avaient qu’un caractère transitoire. Le législateur, a-t-on dit, a depuis lors altribué à l'autorité judiciaire le règlement des indemnités d’expropriation ainsi que celui des indemnités de réquisition. L'autorité administrative elle-même reconnaîtson incompétence pourles actionsen indemnité dirigées contre l'État agissant dans l'intérêt de son domaine privé, et, dans les récentes décisions auxquelles ont donné lieu les questions de responsabilité civile de l'État à raison des fautes qu’il commet dans les services publies, elle ne tire plus des lois de 1790 et de 1793 l'argument qu'elle tirait avant pour faire prévaloir sa

compétence.

(1) Sourdat, op. cit., n°°1337 et suiv.

Cette objection ne nous paraît pas fondée. Si nombreuses que puissent être les exceptions apportées par le législateur ou là jurisprudence à la règle que l’autorité administrative est seule compétente pour déclarer l’État débiteur, cette règle n’en subsiste pas moins : la jurisprudence n’a jamais eu l'intention de la méconnaître en laissant dans le contentieux judiciaire les actions dirigées contre l’État considéré comme propriétaire ; elle n'a fait ainsi qu'appliquer le principe que l'État propriétaire ordinaire est soumis aux règles et aux juridictions de droit commun.

En outre de ce fait que le Tribunal des conflits et le Conseil d'État ont laissé de côté depuis 1873 toute allusion au pouvoir du ministre liquidateur, on ne peut conclure qu'ils n'aient pas foi dans les lois de 1791 et de 1793 comme base légale de la compétence administrative pour les demandes tendant à faire déclarer l'État débiteur : « Une telle innovation (1), dit M. Laferrière, ne peut s’induire des modifications apportées à la forme d’arrêts dont le fond est toujours resté le même. » C'est uniquement parce que ce motif pouvait prêter à contes-

(4) Op. cit., t.1, p. 435. Ce système de rédaction, fait remarquer dans un autre passage l’'éminent auteur, est moins une innovation qu’un retour aux formules déjà adoptées par le premier Tribunal des conflits notamment dans les décisions du 20 mai 1850, Manoury (D.50.3.65 et S. 50.2.618) ; 7 juillet 1850, Letellier (D. 51.2.26) et du 7 avril 1851, Cailliau (D. 51.3.35 et S. 51.2.583). À cette époque aussi on avait évité de rattacher à la doctrine de l'État débiteur la compétence administrative pour les actions en responsabilité formées contre l'État.

tation (1) qu'ila disparu de la rédaction des arrêts du Conseil d'État, sous l'influence du Tribunal des conflits qui base toutes ses décisions sur le principe de la séparation des autorités et sur la prohibition qui en résulte pour les tribunaux judiciaires de s’immiscer dans le fonctionnement des services publics.

Nous considérons donc comme certaine la règle qui sert de base à de nombreuses décisions (2), et d’après laquelle l'autorité administrative est en principe seule compétente pour connaître des actions tendant à déclarer l'État débiteur, et nous en coneluons que c’est à elle seule qu'il appartient de condamner l'État à réparer le dommage causé par sa faute.

46. — C'est en se fondant sur le principe de la séparation des autorités administralive et judiciaire formulé par les lois des 16-24 août 1790 et du 16 fructidor an I que le Tribunal des conflits et le Conseil d'État ont fait prévaloir dans leurs récentes décisions la compétence administrative. La formule de ces lois est en effet particulièrement énergique : « Les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler de quelque manière

(1) La Cour de cassation a toujours refusé d'admettre le principe de la liquidation des dettes de l'État par l'autorité administrative.

(2) Conseil d'État, 1° juin 4861, Baudry (D. 61.3.42 et S. 61.2, 519); 6 août 1861, Dakeister (D. 62.3.4 et S. 62.2.139); 29 mai 1867, Bourdet; 11 mai 1870, Valéry, etc. En outre un arrêt, isolé il est vrai, du nouveau Tribunal des conflits rendu le 20 mai 1882, De Divonne et du Roure (D. 83.3.115 et S. 84.3.41) vise la loi du 26 septembre 1793 et l'applique comme étant toujours en vigueur et présentant un caractère permanent, :

que ce soit les opérations des corps administratifs. » « Cela ne signifie pas seulement, écrit M. David commissaire du gouvernement près le Tribunal des conflits, que les juges devront s'abstenir de décider par voie de dispositions générales et réglementaires, d'annuler ou de redresser les actes de l'autorité administrative, d’en critiquer la légalité. Cela veut dire aussi qu'ils sont radicalement incompétents pour connaître de toules les demandes formées contre l'administration à raison des services publics, quel que soit leur objet, et alors même qu'elles tendraient, non pas à faire annuler, réformer ou interpréter par l'autorité judiciaire les actes de l’administration, mais simplement à faire prononcer contre elle des condamauations pécuniaires en réparation des dommages causés par ses opérations (1). » C’est sur cette base que M. Michoud s’est appuyé pour admettre la compétence administrative, tout en soumettant la responsabilité que l'État peut encourir à raison des fautes commises par ses représentants dans la gestion des services publics aux règles édictées par les articles 1382 et suivants du Code civil: « La pensée, dit-il, qui ressort de ces textes (lois des 16-24 août 1790 et du 16 fructidor an I), c’est le désir d'empêcher les tribunaux d’entraver la marche de l'administration

(1) Tribunal des conflits, 8 février 1873 (D. 73.3.20 et S. 73.2.153). Les conclusions du commissaire du gouvernement, rapportées dans ces deux recueils d’arrêts, contiennent un remarquable exposé de cette question de compétence,

dans l’accomplissement des services publics : défense de troubler les opérations des corps administratifs : défense de connaître des actes d'administration de quelque espèce qu'ils soient. Il est tout à fait rationnel, quand on prend ce point de départ, de soumettre aux tribunaux administratifs l’ensemble des réclamations que peut occasionner la marche d’un service publie sans se préoccuper préalablement du‘point de savoir si l’action est basée sur un acte de gestion ou sur un acte d'autorité. Sinon, les opérations du corps administratif, qui présentent presque loujours ces deux éléments intimement mélangés, pourraient se trouver constamment soumises à l'examen des tribunaux judiciaires dont on a, à tort ou à raison, redouté les empiétements. Il est vrai que la règle ne s'applique pas, en principe, aux contrats passés par l'État; mais c’est que, dans ces contrats, il a volontairement accepté la compétence judiciaire par cela seul qu’il contractait; et d’ailleurs Les exceptions à cette compétence sont si nombreuses, pour les contrats passés en vue des services publics, qu'elles en sont presque devenues la règle ; ce qui, nous semble-{-il, trahit l'influence latente sur le législateur des principes contenus dans les lois de 1790 etde l’an HE On a placé dans le contentieux administratif {ous les contrats de l'État qui intéressent directement la marche des services publics, tels que les marchés de travaux publies et les marchés de fournitures. Il est donc lout naturel d'y

placer aussi les actions basées sur les dommages causés aux Liers dans la marche de ces services (1). »

47. — Si la compétence administrative est admise par les auteurs qui font de la question de la responsabilité pécuniaire de l'État une question de droit civil, elle s'impose à ceux qui, comme nous, en font une question d'ordre administratif. La doctrine que nous avons adoptée sur le fond entraîne nécessairement l'exclusion de la compétence judiciaire. Selon nous, en effet, l’obligation pour l'État d'indemniser ceux qui ont souffert de ses fautes découle de l'équité : son existence dépendra de la cause du dommage, son étendue variera d’après la nature du délit, d’après les instructions données à l'agent qui en est l'auteur,d’après l'indépendance plus ou moins grande de ses fonctions, suivant les besoins etles nécessités de chaque service ; en un mot, d'après une infinité de circonstances d'ordre purement administratif que la juridiction administrative a seule les moyens et le pouvoir de connaître, puisque seule elle peut étendre ses investigations sur la manière dont fonctionnent les divers services publics et sur les rapports qui existent dans chaque service entre les fonctionnaires appartenant aux divers degrés de la hiérarchie.

Cette doctrine est enseignée par les auteurs les plus considérables (2).

(1) Michoud, op. cit., n° 34.

(2) Notamment par : Aucoc, Conférences sur l'administration et le droit administratif, t. I, no 288 et no 332 (2° édit.); Brémond, Com-

Tout désaccord de jurisprudence à maintenant disparu au sujet du règlement de cette question de compétence. La persistance de l'autorité administrative à consacrer sa propre compélence dans les questions où la responsabilité de l'État est mise en jeu a exercé une certaine influence sur l'autorité judiciaire qui a abandonné le système qu'elle avait d'abord soutenu et a admis la doctrine du Tribunal des conflits (1). Cette doctrine du Tribunal suprême s’est principalement

pétence administrative, nos 4504 et suiv. ; Ducrocq, Cours de droit administratif, t. I, n°° 4055 et suiv. (6° édit.) ; Hauriou, Précis de droit administratif, p. 174 et suiv. (3° édit.) ; Laferrière, t. I, p. 680 (2° édit.).

(4) La Cour de cassation a plusieurs fois reconnu la compétence administrative : 30 décembre 1873, Peltier et Samson (D.74.1.379); 4 avril 1876, Larre Brousset et 13 juin 1876, Vigoureux (D. 77.1.69); 19 novembre 1883, Flornoy (D. 84.1.246) ; 47 mars 1884, Gelyot (D.84.1.327) ; 26 août 1884, Brion contre administration pénitentiaire de la Guyane (D. 85.1.72, S. 85.1.128).

Deux de ses arrêts résument sa nouvelle doctrine : ce sont ceux du 30 décembre 1873, Peltier et Samson déjà cités ; en voici les considérants : « Attendu que la demande de Peltier motivée sur un fait reproché à l'État personne publique ou à ses agents dans l’accomplissement d’un service public devait être déférée à l’autorité administrative à laquelle seule appartient le pouvoir de rechercher si l'administration ou ses agents ont agi dans la limite des instructions qu’ils ont reçues et quelle peut être la responsabilité qui incomberait à l'État à raison des dommages que des particuliers prétendent leur avoir été causés par le fait des agents employés dans un service public ; Casse, etc. »

Cette jurisprudence a été adoptée par la plupart des Cours d'appel et des Tribunaux qui ont reconnu l’incompétence de l'autorité judiciaire notamment dans les décisions suivantes: Alger, 12 février 1877, Préfet d'Oran (D. 79.2.17) ; Trib. Evreux, 1881, Renoult (D. 81.3. 83) ; Trib. de la Seine, 13 février 1883, Graud (Gaz. Pal., 83.1.489); Trib. Saint-Etienne, 29 juin 4893 (Gaz. Pal., 93.2.166).

affirmée dans une décision d'autant plus remarquable qu'elle intervint après un long dissenliment entre la Cour de cassation et le Conseil d'État, et qu'elle fit bénéficier l'État de la compétence administrative dans un litige où les circonstances étaient très favorables à la compétence judiciaire : il s'agissait, en effet, de l’accident arrivé à un enfant à la suite d’une imprudence commise par des ouvriers employés dans une manufacture de tabacs, on pouvait se demander si l'État, dans l'exercice de ce monopole industriel et fiscal, devait bénéficier de la compétence administrative ; en outre l'accident était Le fait d'ouvriers travaillant dans cette manufacture comme ils auraient pu le faire pour un simple particulier, et il n’était imputé ni à l'exécution, ni à l'infraction d’un règlement administratif. Cet arrêt est motivé uniquement en droit, et il a souvent été reproduit dans les diverses décisions rendues sur la même question. En voici les termes : « Considérant que la responsabilité, qui peut incomber à l'État pour les dommages causés aux particuliers par le fait des personnes qu'il emploie dans les services publics, ne peut être régie par les principes qui sont établis dans le Code civil pour les rapports de particulier à particulier ; que cette responsabilité n’est ni générale ni absolue ; qu'elle a ses règles spéciales qui varient suivant les besoins du service et la nécessité de concilier les droits de l’État avec les droits privés; que, dès lors, aux termes des lois ci-dessus visées (loi des 16-24 août 1790 et du

16 fructidor an III), l'autorité administrative est seule compétente pour en connaître. »

A cette formule générale qui leur est commune, beaucoup de décisions ajoutent souvent, pour donner plus d'énergie à leur pensée : « Que les Tribunaux civils ne peuvent être régulièrement saisis de l'examen de la responsabilité civile de l'État en pareille matière que dans les cas où la connaissance leur en a été expressément attribuée par une disposition légale. »

48. — Tels sont les principes appliqués aux actions dirigées contre l'administration des postes et télégraphes par une jurisprudence imposante qui peut être considérée aujourd'hui comme définitivement fixée. La compétence administralive a maintes fois été admise pour les réclamations qui naissent des détournements commis par des employés ou par des entrepreneurs (1), pour celles qui sont basées sur le défaut de transmission des dépèches (2), pour les demandes de remboursement de mandats qui n’ont pas été payés aux bénéficiaires (3), pour les actions en indemnité fondées sur la perte ou l’avarie des colis postaux (4).

(4) Trib. confl., 20 mai 1850, Manoury (S. 50.2.618) ; T avril 1851, Cailliau (S. 51.2.583) ; 4 juillet 1874, Riusciti (S. 74.2.328) ; Cons. d'Et., 9 février 1847, Legal (S. 47.2.378) ; 29 mars 1853, Cailleau et Décle (D. 53.3.55); 6 décembre 1855, Rotschild (D. 59.3.34) ; 20 février 1858, Carcassonne (D. 59.3.34).

(2) Cons. d’Et., 6 décembre 1875, Gloxin (S. 56.2.508); 21 janvier 1871, Dietrich (D. 71.3.25).

(3) Trib. confl., 28 mars 1850, Leclaerc (S. 51.2,302) ; 20 décembre 1884, Maillé (S. 86.3,43) ; Trib. de la Seine, 13 décembre 1873, Gauthier (D. 74.5.120).

(4\ Cons. d'Ét., 20 février 1891, Salles (S. 93.3.18) ; 8 décembre

Les demandes d’indemnité formées contre l'administration des contributions indirectes et celle des douanes doivent également être portées devant l'autorité administrative toutes les fois qu’elles ne se rattachent pas accessoirement à une contestation relative à la perception des droits où qu’il n’en a pas été décidé autrement par un texte formel (1).

C'est aussi à cette autorité qu'il appartient d'apprécier la responsabilité civile que l'État peut encourir, soit à raison des dommages et des accidents occasionnés par les militaires (2), leurs armes (3), leurs che-

1894, Bourgeois (S. 96.3.113) ; Cour de Rennes, 19 janvier 1897 (D. 99.2.68) ; Montpellier, 24 octobre 1898 (D. 99.2.68); Trib. comm. de la Seine, 15 décembre 1898, d'Aubery (S. 99.2.253). Au point de vue de la compétence, même lorsqu'on poursuit la compagnie de transport, tout se passe comme si l’administration des postes était assignée : car vis-à-vis du public c’est cette administration qui est chargée du service des colis postaux. Il s’agit donc d’une action en responsabilité civile dirigée contre l'État. Par conséquent les principes généraux conduisent à admettre la compétence administrative, sans qu'il soit besoin d'invoquer l’article 40 de Ja convention du 2 novembre 1880 ratifiée par la loi du 3 mars 1881, article dont la portée a été justement contestée. Charreyre dans la Revue générale d'administration, 4891, t. II, p. 50 et les notes de Hauriou sous les arrêts précités (dans Sirey).

(4) Trib. confl., 47 mai 1875, Colin (S. 75.2.185) ; 29 mai 1875, Ramel (S. 77.2.218) ; 31 juillet 1875, Renaux (S. 75.2.305); 20 mai 1882, de Divonne et du Roure {S. 84.3.41) ; Cass., 4 avril 4876, Larre Brusset et 13 juin 1876, Vigoureux (D. 77.1.69) ; 30 décembre 1873, Peltier (S.74.1.66) ; Cour de Paris, 19 avril 1899 (Gaz. Trib., 11 mai 1899). Un arrêt de la Cour de cassation, d’ailleurs isolé, a admis la compétence judiciaire pour apprécier la responsabilité civile que l’État peut encourir à raison des fautes de ses agents : 13 août 1877, Page (S. 78.1.109).

(2) Trib. confl., 25 janvier 1873, Planque et Papelard (S. 73.2. 125) ; 8 février 1873, Dugave et Bransiet (S. 73.2.153) ; 8 décembre 1894, Gresler (S. 96.3.156) ; 29 novembre 1890, Boutes et Bruniquel (D. 92.3.47),

(3) Trib. confl., 15 février 4890, Piéri (S. 92.3.73) ; Cons. d'Ét..

vaux (1) ou les matières explosibles dont ils sont chargés de prendre soin (2), soit à la suite de la mort d’un individu qui s’est noyé en traversant un pont de bateau que l'on avait ouvert sans prévenir le public (3), soit enfin à la suite du préjudice qu'aurait causé à des propriétaires la non-réalisation d'un projet d'échange avec l'administration de la guerre (4).

Les mêmes règles de compétence ont été appliquées aux actions dirigées contre l'administration de la marine et auxquelles avaient donné naissance les abordages occasionnés par les bâtiments de l'Etat (5),le préjudice causé par l'opposition faite au départ d'un navire marchand (6) ou la perte d’un canot imputée à l'incurie des officiers d’un port (7).

Le contentieux administratif se compose en outre des actions en responsabilité dirigées contre l'Etat à la suite 25 février 1881, Desnoyes (S. 82.3.47); 11 mai 1883, Duvart (D. 85.3.3) ; 7 juillet 1893, Jamonet (S. 95.3.61); 5 janvier 1894, Pins (S. 95.3.125) ; Paris, 10 juillet 14870, Vitte (D. 71.2.149).

(1) Cons. d’Et., 4er juin 1861, Baudry (S. 61.2.519); 20 août 1847, Beauzemont (D. 48.3.51); 7 mai 1862, Vincent (D. 62.3.83) ; 22 novembre 1867, Ruault (S. 68.2.291); 6 décembre 1895, Chenal (S. 98.3.3); Alger, 12 février 1877, Préfet d'Oran (S. 77.2.163),

(2) Trib. confl., 25 janvier 1873, chemins de fer Paris-Lyon (D. 23,3 10e

(3) Trib. Seine, 9 juillet 1873, Baudin (D, 74.3.27).

(4) Trib. confl., 12 mai 1883, Calmels et Périer (D. 84.3.126).

(5) Cons. d'Et., 15 août 1861, Glass Elliot ; 14 mars 1873, Maurel ; 16 janvier 1875, Valéry ; 27 juillet 1894, Dixon (D. 95.3.64); Aix, 15 janvier 1856, Administration de la marine (D. 57.2.13).

(6) Cons. d'Ét., 21 septembre 1827, Lemercier ; 6 mars 1828,

Favre ; 6 août 1861, Cardin (S. 62.2.139).

(7) Gass., 19 novembre 1883, Adm. de la marine (S. 84.1.310).

des accidents dont sont victimes soit ses entrepreneurs (1), soit ses ouvriers ou des tiers dans ses ateliers, ses usines ou ses manufactures (2).

Il comprend encore les demandes d’indemnité basées sur les fautes de l'administration des forêts (3), de l’administralion du Trésor (4) ou de l'administration pénitentiaire (5).

Enfin les litiges suivants ont été attribués à la juridiction administrative : elle a eu à apprécier la responsabilité que l'État peut encourir soit à la suite de fausses manœuvres effectuées par les préposés de la navigation d’un canal (6), soit à la suite de la faute de l’administration d’une école vétérinaire (7), soit à la suite de cris et de hurlements d'animaux soumis à des expériences de vivisection dans un établissement public d'instruction (8), soit enfin à la suite de la faute d’un ministre

(1) Cons. d'Ét., 26 avril 1847, Brunet (D. 47.3.113).

(2) Trib. confl., 8 février 1873, Blanco (S. 73.2.153) ; Cons. d'Ét., 4 avril 4879, Guérin (D. 79.3.54) ; 11 mars 1881, Lanciaux(D.82.3.83) ; 28 février 1896, Marchal (D. 97.5.512); 21 juin 1895, Pierre (D. 96.3.65) ; 24 décembre 4897, Dotti (D. 99,3.34).

Cette règle de compétence doit être maintenue, la loi du 9 avril 1898 n’y apporte d’exceptions que dans les cas spéciaux qu’elle prévoit.

(3) Trib. confl., 10 mai 1890, commune d’Uvernet (S. 92.3.105) ; Cons. d'Ét., 25 mars 1852, commune de Péron (S. 52.2.372); 415 janvier 1886, L'État (S. 87.3.44); Alger, 29 octobre 1896, commune de Colea (D. 98.2.324).

(4) Cons. d'Ét., 28 août 1844, Arremburu ; 42 juillet 1882, Cordier (S. 84.3.46).

(5) Cass., 26 août 4884, Adm, pénit. (S. 85.1.128).

(6) Cons. d'Ét., 2 mai 1845, Carisey (D. 45.3.147).

(7) Cons. d’Ét., 10 mars 1853, Perregaux (S. 53.2.731).

(8) Cass., 17 mars 1884, Gelyot (S. 84.1.224). no

qui, sans en avoir le droit, a consenti une transaction pour le compte de l'État (1).

Et il importe de remarquer que la compétence judiciaire est écartée non seulement lorsque l'État est l'objet de poursuites directes mais encore lorsqu'il est mis en cause par voie d'appel en garantie. L'action principale peut relever de la juridiction civile, mais l'action en garantie échappe à cette juridiction à raison de l’incompétence de celle-ci à l'égard du garant. L'article 181 du Code de procédure (2), qui déroge à la compétence ratione personæ, ne saurait porter atteinte à la compétence ratione materiæ qui dérive ici du principe de la séparation des autorités (3).

49. — Ainsi donc, à quelque point de vue que l’on se place, l’action en responsabilité contre l'État doit être porlée devant les tribunaux administratifs : soit à cause de la dette qu’elle fait naître vis-à-vis de l'État et des lois sur la liquidation, soit en vertu du principe de la séparation des autorités, soit enfin à raison de la nécessité qu'il y a de soumettre cette responsabilité à des

(1) Trib. confl., 3 juillet 1886, Evêque de Moulins (S. 88.3.22).

(2) Cet article porte que « ceux qui seront assignés en garantie seront tenus de procéder devant le tribunal où la demande originaire sera pendante encore qu'ils dénient être. garants ».

(3) Trib. confl., 25 janvier 1873, Chemins de fer de Lyon (S. 73.2. 425) ; 8 février 1873, Dugave (D. 73.3.17) ; 17 janvier 1874, Ferrandini (D.75.3.2) ; 10 mai 18906, commune d'Uvernet (D. 91.3.108) ; De Divonne et du Roure, 20 mai 1882 (S. 84.3.41); Cass., 27 octobre 1897, compagnie franco-algérienne contre Lloyd et l’État (S. 98.1. 144). ,

règles spéciales dont la nature entraîne l'exclusion de la compétence judiciaire.

Mais il ne suffit pas d'avoir écarté la compétence judiciaire, il faut encore déterminer parmi les tribunaux administratifs celui qui devra être saisi de cette action. Le législateur n’en ayant désigné aueun, ce sera le Conseil d'État qui connaîtra de l'affaire, et la jugera en premier et en dernier ressort ; c’est lui en effet qui est le juge ordinaire du contentieux administratif, en cette qualité il statue sur tous les litiges administratifs auxquels la loi n’a pas assigné d’autres juges (1).

Une décision ministérielle est le préliminaire nécessaire de ce recours au Conseil d'État. C’est en effet un élément essentiel du débat contentieux : sans elle il ne peut y avoir de litige, puisqu'il n’y a pas d'opposition constatée entre les prétentions de l’État et celles de la partie. Celui qui voudra réclamer une indemnité à l'État devra donc s'adresser tout d’abord au ministre du département intéressé qui prendra une décision, non comme juge, mais comme administrateur ; la doctrine du ministre-juge est aujourd’hui complètement abandonnée. C'est cette décision qui peut être l’objet d’un recours contentieux devant le Conseil d'État fonctionnant non comme juge d'appel, mais comme juge de premier ressort (2).

Ce n’est point ici le lieu de détailler la procédure

(1) Laferrière, op. cif., t. [, p. 322 et suiv. (2) Laferrière, op. cit., t. [, p. 450 et suiv., 462 et suiv.

suivie pour faire apprécier la responsabilité civile de l'État : c'est la procédure ordinaire, aucune loi spéciale n'y avant dérogé (1).

50. — De nombreuses exceptions ont été apportées par le législateur et même, dans certains cas, par la jurisprudence à cette règle générale de compétence. C'est par l'examen de ces dérogations que nous terminerons celte étude.

Les actions en indemnité dirigées contre l'État à raison des dommages causés par les travaux publics doivent être portées devant le Conseil de préfecture en vertu de l’article #, $ 3 de la loi du 28 pluviôse an VII. I n’est pas inutile d'affirmer cette règle en présence des termes équivoques de ce texte qui défère au Conseil de préfecture « les torts et les dommages procédant du fait personnel des entrepreneurs, et non du fait de l'administration » :il n’y a aucun compte à lenir de cette réserve qui est due à une erreur de rédaction.

Après de longues hésitations (2), la jurisprudence est aujourd'hui unanime à appliquer cette règle de compétence aux dommages aux personnes comme aux dommages aux biens, lorsqu'ils résultent de travaux publies de l'État (3). Cette interprétation doit être

(1) Laferrière, op. cit., t. 1, p. 327 et suiv.

(2) Voy. Laferrière, op. cit., t. IE, p. 165 et suiv.

(3) Trib. confl., 29 décembre 1877, Leclerq (D. 78.3.41). Ce tribunal n'admet de règles différentes que lorsque l’action en indemnité

n'est pas de nature à réfléchir contre l’État, par exemple lorsque l'entrepreneur est seul responsable (il en est ainsi dansle cas où un

approuvée. En effet loin d'admettre aucune distinction, le législateur de l’an VITE à voulu donner à sa disposition le sens le plus large possible puisqu'il parle des « torts et dommages ». Grâce à celte règle unique, on évite les complications très préjudiciables aux parties qui ont souffert d'un accident, car la compétence du Conseil de préfecture est la seule qui puisse s'exercer en cette matière sans partage, sans conflit et sans question préjudicielle.

Ainsi le Conseil de préfecture est compétent toutes les fois que l’une quelconque des conséquences de l’opération des travaux publics est de nature à réfléchir sur l'État et à lui infliger une perte pécuniaire. Tel est Le principe dont il nous faut étudier la portée d'application.

51. — Il importe de déterminer tout d’abord les limites qui séparent les attributions du Conseil de préfecture de celles du juge ordinaire du contentieux administratif. Dans tous les cas où l’opération de travail public est l'élément principal du litige, celui-ci rentre dans les prévisions de la loi du 28 pluviôse an VII.

Telle est la règle que la jurisprudence a appliquée aux dommages résultant du mauvais état de l'ouvrage public, sans distinguer si ce mauvais élat provient d’un vice de construction, d’un défaut d'entretien ou de toute autre cause (1).

accident est arrivé à l’un de ses ouvriers sans qu’il y ait faute de l'administration) ou bien lorsqu'il s’agit de travaux des communes.

(1) Trib. confl., 17 avril 4886, O Carrol (D. 87.3.96) ; 11 juillet 1891, Lagrave (Leb., p. 544).

La compétence du Conseil d’État reparaît si le dommage a sa source dans la négligence ou la maladresse des agents préposés au fonctionnement de l'ouvrage public d’ailleurs en bon état (1).

Enfin, si le dommage peut être attribué à la fois au mauvais état de l'ouvrage et à la faute de l’administration, la solution de la question de compétence dépendra des circonstances de l'affaire et variera avec l’importance respective des éléments du litige (2).

52. — En outre, l’expression « dommages causés par les travaux publics » doit être prise dans son sens le plus large et s'appliquer, non seulement aux dommages qui résultent de l'exécution du travail, mais encore à ceux qui sont occasionnés par l'ouvrage public luimême tel qu'il est et se comporte une fois qu'il est achevé, c'est-à-dire par le mode spécial d'exploitation auquel il est consacré. De là la nécessité, en ce qui concerne les chemins de fer, de préciser la ligne de démarcation entre les faits d'exploitation qui appartiennent au contentieux judiciaire, et ceux qui se rattachent au contentieux administratif (3).

Tandis que le Conseil de préfecture est compétent

(1) Cons. d'Ét., 6 janvier 1882, Vauvillé (D. 83.3.43). Un arrêt d'ailleurs isolé décide le contraire dans un cas analogue. Cons. d'Ét., 8 août 1892, Minist. trav. publics (D. 93.3.91).

(2) La compétence du Conseil d'État a été admise par un arrêt du 28 mars 1885, Min. trav. publics. Celle du Conseil de préfecture a prévalu dans d’autres cas : Trib. confl., 30 juin 1894, Losser.

(3) La jurisprudence admet la compétence judiciaire, même lorsqu’il s’agit de l’exploitation du réseau de l’État,

lorsque le fait dont on se plaint est inséparable du travail public lui-même, le dommage qui n’en est pas une conséquence nécessaire et immédiate ressortit aux tribunaux judiciaires.

Tel est le principe qui a inspiré la jurisprudence dans la distinction qu’elle a admise entre les trépidations occasionnées par le passage des trains et les dommages causés par la fumée des locomotives (1). En effet, les trépidations se rattachent nécessairement à la création de la ligne de chemin de fer qui est construite en vue de la circulation des trains: elles rentrent donc dans les prévisions de la loi de pluviôse an VIIT. La fumée résulte bien du mouvement des trains; mais elle n’en est pas une conséquence nécessaire, car on pourrait l’éviter au moyen de combustibles et d'appareils spéciaux; aussi les actions en dommages-intérêts auxquelles elle peut donner naissance relèvent de l'autorité judiciaire,comme d’ailleurs toutes les actionsauxquelles donnent lieu les opérations qui ne concernent pas l’usage direct de la voie ferrée, telles que les travaux exécutés dans les ateliers de fabricalion et de réparation, les manipulations effectuées dans les dépôts de marchandises.

(1) Trib. confl., 26 juillet 1894, Strachman (D. 95.3.72) ; Orléans, 25 février 1885 et sur pourvoi, Req., 3 janvier 1887 (D. 88.1.39).

Le Conseil d'État n’a admis la compétence administrative qu’en rattachant le dégagement des fumées à la disposition des ouvrages, 16 mai 1879, Vitte (D. 79.3.106) ; 6 mai 1887, Ferréol (D. 88.3.90).

53. — Des lois spéciales ont attribué à l’autorité judiciaire la connaissance de certaines actions en responsabilité dirigées contre l'administration des postes : ce sont les lois du 26 août 1790 pour les taxes, du 4 juin 1859 et du 25 janvier 1873 pour les valeurs déclarées insérées dans les lettres (1), du 20 juillet 1892 pour les envois à livrer contre remboursement.

Cette attribution de compétence doit-elle être restreinte aux hypothèses prévues par ces lois ? M. Hauriou ne le pense pas(2). Cet éminent auteur soutient quel’État est justiciable des tribunaux ordinaires toutes les fois qu’il gère des services non monopolisés comme les services des colis postaux, des valeurs déclarées, des abonnements aux journaux, des envois à livrer contre remboursement; car l’État joue alors le rôle de personne privée, c’est un particulier en concurrence avec d’autres particuliers.

La compétence administrative, toujours d’après cette théorie, ne doit être admise que pour les services monopolisés parce que ce sont les seuls qui soient gérés à titre de puissance publique, comme par exemple les services des lettres fermées, des lettres recommandées, des paquets au-dessous de 1 kilogramme.

Il nous paraît impossible d'accepter une pareille doctrine que la jurisprudence a d’ailleurs refusé de consacrer. Une disposition législative nous paraît nécessaire

(1) Cass., 11 novembre 1878, Vézy (D. 78.1.465). (2) Note dans Sirey (93.3.18).

pour étendre la compétence judiciaire à tous les services non monopolisés et pour déroger ainsi aux principes contenus dans les lois sur la liquidation des dettes de l'État et la séparation des autorités administrative et Judiciaire ; or cette disposition nous fait absolument défaut.

94. — Les demandes en dommages-intérêts à raison des préjudices causés en matière de contributions sont Jugées par le juge de l'impôt lorsqu'elles se rattachent accessoirement à une contestation relative à la perception des droits et en sont une conséquence nécessaire et inséparable. Il en résulte que l’action en réparation du dommage causé par une contrainte, une saisie, ou plus généralement un acte de poursuite irrégulier est de la compétence des tribunaux judiciaires s’il s’agit d'impôt indirect, ou de la compétence du Conseil de préfecture s’il s’agit d'impôt direct (1).

En outre pour l'administration des douanes, la loi des 6-22 août 1791 (Titre XI, art. 2) investit l'autorité judiciaire du pouvoir de connaître des actions principales en dommages-intérêts fondées sur le préjudice causé par le refus de la part des préposés des douanes de délivrer des acquits à caution, congés ou passavants.

Quant à l’article 19 du titre XIII de la loi du 22 août 1791 qu'on a quelquefois interprété comme attribuant à l'autorité judiciaire la connaissance de toutes les

(1) Cass., 18 août 1872, Martin (D. 72.1.206) ; 30 décembre 1873, Peltier (D. 74.1.379).

contestations relatives à la responsabilité de l'État à raison des fautes commises par les employés des douanes, il se borne à poser le principe de cetle responsabilité sans rien dire de la question de compétence (1) ; par suite celle-ci reste soumise aux règles générales que nous avons déjà exposées.

55. — Une jurisprudence constante attribue au contentieux judiciaire les actions en indemnité dirigées contre l’État assigné en qualité de propriétaire et d’administrateur de son domaine privé ; il est alors soumis à la même responsabilité et est justiciable des mêmes tribunaux que les simples particuliers; c’est là une règle traditionnelle dans notre droit.

Ce principe a été appliqué aux demandes en dommages-intérèêts intentées contre l'État soit à la suite d’aceidents occasionnés par le défaut d'entretien ou le vice de construction de ses édifices (2), soit à la suite d’une contrefaçon qu'il avait commise (3).

56. — L'article 22 de la loi du 15 juillet 1845 soumet l'État exploitant une voie ferrée à ses frais et pour son compte à la même responsabilité que les compagnies concessionnaires. On en a conclu qu'il devait être jus-

(1) Cet article est ainsi conçu : « La régie sera responsable du fait de ses préposés dans l'exercice et pour raisons de leurs fonctions seulement,sauf son recours contre eux ou leurs cautions ». Cf. Trib. confl., 31 juillet 4875, Renaux (S. 75.2.305). Contrà Laferrière, op. cit., t. I, p. 684.

(2) Trib. confl., 24 mai 1884, Linas (D. 85.3.110) ; Cour d'appel

de Paris, 21 juin 1898 (D. 99.2.289 et la note de M. Appleton). (3) Cass., 1° février 4892, Sourbé (D. 92.1.417).

ticiable des mêmes juridictions que ces compagnies ; c'est ainsi que les tribunaux de commerce tranchent les litiges concernant l'exploitation des chemins de fer de l'État (1).

Cette jurisprudence ne doit pas être approuvée. Il nous semble que rien ne justifie une pareille dérogation aux règles de compétence. Nous ne saurions admettre d’autres exceptions aux principes généraux que nous avons développés que celles qui découlent d’un texte ou d'un principe juridique reconnu. Il y à d’ailleurs quelque contradiction à traiter l'État différemment suivant qu'il gère un service postal non monopolisé ou un chemin de fer alors que dans ces deux cas il est entrepreneur de transport, comme pourrait l'être un simple particulier

57. — D’après l’article 446 du Code d'instruction criminelle, remanié par la loi du 8 juin 1895 concernant la réparation des erreurs judiciaires, c’est la juridiction à laquelle est confié le soin de prononcer la sentence de révision qui a compétence pour accorder l'indemnité demandée par la victime de l'erreur. Ce sera un tribunal judiciaire (la Cour de cassation, une cour d’assise ou un tribunal correctionnel) qui prononcera contre l'État cette condamnation pécuniaire. Cette règle est justifiée : il est naturel que la demande en

(4) Trib. confl., 22 juin 1889, Vergnioux (D. 91.3.1) ; Req.,8 juillet 1889, Dupont (D. 89.141.353). Voy. Brémond, Examen doctrinal (Rev. crit., 1891, p. 153 et suiv.) ; Lefebvre, Du régime légal des chemins de fer l'Etat; Chavegrin, note sous Cassation, 18 novembre 1895 (S. 98.1.385).

révision et la demande d’indemnité soient jugées par le même tribunal. D'ailleurs c'eût été déroger au principe de la séparation des autorités judiciaire et administrative que de donner à l'autorité administrative le droit exorbitant de se faire juge des conditions dans lesquelles une affaire a été instruite et jugée par l'autorité judiciaire.

58. — La loi du 9 avril 1898 a fait disparaître la compétence des tribunaux administratifs en matière d'accidents survenus aux ouvriers qui travaillent dans les manufactures de l'État, dans ses chantiers, dans ses entreprises de transport... Le droit de statuer appartient alors à des juges de l’ordre judiciaire, au Juge de paix ou au tribunal civil (1).

Il faut faire remarquer que cette loi, malgré l'étendue de son domaine d'application, ne vise que des cas bien déterminés, et ne déroge par conséquent que dans les hypothèses qu’elle prévoit aux règles générales de compétence.

59. — Enfin la loi du 25 juillet 1899 qui a substitué la responsabilité civile de l'État à celle des instituteurs publics a attribué l'appréciation de cette responsabilité aux tribunaux judiciaires. Dans la discussion de celte loi, on n’a donné aucune bonne raison de l'exception ainsi apportée au principe de la compétence de l’autorité administrative pour connaître des actions tendant à faire déclarer l'État débiteur.

(1) Rapport de M. Ricard, Journal officiel, Doc. parl., Chambre des députés, 1892, p. 308.