CHAPITRE I

BASE JURIDIQUE DE LA RESPONSABILITÉ CIVILE DE L'ÉTAT POUR DOMMAGE EXTRAORDINAIRE.

SowmaRe. — 62. a) Théorie de l'assurance. Réfutation. — 63. b) La responsabilité civile de l’État découle de l’équité. Discussion des objections opposées à cette théorie. — 64. Conséquences qui en résultent.

62. — Des lois spéciales ont pour certains dommages extraordinaires reconnu la responsabilité civile de l'État ; il importe de résoudre la question de savoir si cette responsabilité peut être admise en dehors des hypothèses prévues par ces lois, d'en rechercher le principe en analvsant les rapports sociaux, d'en découvrir et d'en établir la véritable base.

D'après M. Hauriou (1), elle est fondée sur une assurance mutuelle contractée entre les administrés contre les risques des accidents administratifs, et alimentée par des primes incorporées à l’impôl. Pour que cette assurance fonctionne, il est nécessaire qu’un particulier ait subi un préjudice spécial qui le mette vis-à-vis de ses concitoyens dans un élat d'inégalité demandant à être corrigé.

(1) Op. cit., p. 174 et suiv.

Si nous repoussons cette théorie, en ce qui concerne l'interprétation de notre législation, c’est par une simple fin de non-recevoir. Elle ne fait reposer la responsabilité de l'État sur aucune base solide. Aucun texte ne nous permet d'accepter les nombreuses conséquences qui en découlent logiquement. Dans l'état actuel de notre droit positif, il nous paraît notamment impossible, comme nous le démontrerons plus loin, de mettre à la charge du Trésor la réparation des dommages provenant de la loi ou d'événements de force majeure.

63. — L'obligation pour l'État de réparer les dommages extrordinaires dont il est l’auteur découle, selon nous, de l'équité : en l'absence d’une disposition législative, elle ne saurait avoir d'autre base juridique. Âssurément, personne n'est eu droit de se plaindre du préjudice normal, égal pour tous, qui résulte du poids et des frais de l'administration. Mais il est des cas où la charge sociale retombe inégalement sur les administrés, il est juste alors que l'État répare le dommage spécial qui en résulte pour quelques-uns et qu'ilattribue à ceux qui sont directement atteints une indemnité aussi complète que possible, qui, payée avec des deniers publics, sera également supportée par tous. C'est à cette seule condition que sera respecté le principe de l'égalité des charges.

Sans doute, la responsabilité civile de l'État n’a pour base aucun texte ; mais pour l’admettre, il n'est pas

nécessaire de la fonder sur une disposition législative ; R.— 8

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il suffit qu’elle découle d’un principe juridique qui ait la même valeur qu’une règle textuellement écrile dans la loi. Or, tel est bien le caractère du principe d'équité que nous lui avons assigné comme base, et dont notre législateur s’est inspiré dans la Déclaration des droits de l'homme à propos de l’expropriation pour cause d'utilité publique.

Mais, pourrait-on objecter, d’après le droit privé, pour qu'un fait puisse motiver une action en indemnité, ilne suffit pas qu'il cause un préjudice, il faut encore qu'il soit illicite. Y a-t-il des raisons de traiter l'État moins favorablement que les particuliers, lorsqu'il reste dans la limite de ses droits? Pourquoi serait-il soumis à une responsabilité plus lourde, alors que sa liberté d'action devrait être plus grande que celle des citoyens ?

Ce serait ravaler singulièrement la souveraineté que de l’assimiler à un droit ordinaire, que d’en faire un droit égoïste de fortune ! L'autorité sociale ne doit pas se considérer comme exploitant l'État à son propre profit. L'administration et les particuliers ne sont pas l'un envers l’autre dans le même état d'indépendance que les particuliers entre eux ; les intérêts généraux dominent toujours les rapports qui les unissent ; et ces intérêts leur imposent des obligations corrélatives et réciproques. L'État doit exercer au profit de tous les droits qui lui sont reconnus, et s’il est parfois utile qu'il sacrifie l'intérêt privé, il ne doit pas le faire sans accorder

une compensation. L'intérêt général lui-même l'exige, car 1l n'est que la collection des intérêts particuliers.

64. — Tel est le principe juridique de la responsabilité civile de l'État. Afin d'en déterminer exactement la portée, 1l faut rechercher les conséquences qui en découlent.

Pour que la réparation d’un dommage puisse incomber à l'État, ilest nécessaire que ce dommage lui soit imputable, qu’il résulte d’un acte libre et voulu de sa part ; car il s’agit non d’une question de risque comme dans la théorie de M. Hauriou, mais d’une question de responsabilité. Aussi nous ne pouvons admettre que le Trésor, en l'absence d’une disposition législative qui ly oblige, soit tenu d’indemniser les victimes des faits de guerre, ou d’autres événements occasionnés par la force majeure.

D'autre part, selon nous, les dommages causés aux particuliers par des mesures législatives ne leur ouvrent en principe aucun droit à indemnité. Le législateur peut seul leur accorder une compensation ; le juge ne le peut pas, car en l’allouant à sa place il sortirait de son rôle, puisqu'il ferait produire à la loi un effet qu’elle ne comporte pas, alors qu'il doit se borner à l’appliquer. M. Hauriou résout autrement cette question. Cet éminent auteur reconnaît comme nous que la loi s’impose à {ous sans qu’on puisse élever contre elle aucune réclamation ; mais il est logiquement amené à admettre que l'État peut être condamné à réparer le préjudice

spécial qu’il cause en exerçant le pouvoir législatif, car l'assurance contre l'accident administratif gérée par lui a, par sa nature même, un fonctionnement absolument indépendant (1).

En outre l'équité n'exige pas que l’État répare les dommages de peu d'importance qu'il cause en exerçant régulièrement ses droits. En effet suivant la législation civile l’usage régulier d'une faculté légale n’entraîne jamais pour son auteur l'obligation d'indemniser ceux qu'il lèse. Il est juste que l'administration ne soit pas mise en dehors du droit commun lorsqu'elle n’en franchit pas les limites et qu’au point de vue des dommages qu’elle cause, elle soit traitée comme le serait un particulier toutes les fois qu’elle agit comme lui.

Enfin, puisque dans tous les cas où elle est admise la responsabilité pécuniaire de l'État a pour raison d’être la nécessité de répartir les charges sociales sur la nation tout entière afin que chacun n'en supporte en définitive que sa part, le dommage causé servira seul à en déterminer l'étendue. Quel que soit le profit que la société retire de l'opération, ce profit ne sera jamais la mesure de l'indemnité allouée. Le prix payé à l’expro-

(1) En Allemagne où la conception de l'État assureur est généralement admise, la jurisprudence interprète la volonté du législateur dans le sens d’une indemnité, même lorsqu'il ne s’en est pas exprimé formellement. Voy. Gierke, Die Genossenschaftstheorie und die deutsche Rechtsprechung, p. 801, n. { et p. 808, n. 4. Voy. les conclusions de M. le commissaire du gouvernement Arrivière (Cons. d’Et., 7 décembre 1894, p. 660) et l’examen doctrinal de M. Brémond dans la Revue critique de législation et de jurisprudence (1896, p. 27).

prié ne doit pas représenter l'utilité acquise par la collectivité, mais bien la valeur enlevée au propriétaire. C'est le dommage causé par les travaux publics que le Conseil de préfecture doit envisager, et non Le gain que l'État en retire. L'intérêt que la nation a pu avoir à prendre une mesure de défense ne doit pas entrer en ligne de compte dans la fixation de l’indemnité ; l’étendue du dommage causé doit seule servir à en déterminer le montant.

On prendra en considération non seulement toutes les dépréciations dont le particulier lésé a à se plaindre, mais encore les plus-values spéciales qui peuvent résulter pour lui de l'opération effectuée par l’administration.

Le seul fait à établir en Justice sera ici le préjudice éprouvé. Îl n’y aura à invoquer ni la faute de l’État ni l'enrichissement qu’a pu lui procurer l’acte domma-

geable.