Suivant la règle que nous avons formulée au
chapitre précédent, les dommages causés par les lois ne donnent naissance à un droit à indemnité que si ces lois reconnaissent ce droit aux personnes qu’elles lèsent. En proclamant dans certains cas la responsabilité pécuniaire du Trésor, le législateur à obéi à des mobiles très divers ; aussi est-il impossible d’édifier ici une théorie générale, et doit-on se contenter de citer des exemples.
C'est ainsi qu’en principe l'établissement des servitudes d'utilité publique ne donne droit à aucune indemnité ; l'article 544 du Code civil admet en effet que le droit de propriété peut être limité par les lois et les règlements, sans ajouter que cette limitation implique l'obligation d'indemniser le propriétaire à qui elle est imposée (1).
De nombreuses atténuations ont été apportées à cette règle par des lois particulières : il découle notamment de la législation des servitudes militaires que leur élablissement engage la responsabilité pécuniaire de l’État s’ilse trouve, au moment où elles sont établies, dans la zone qui en est grevée, des constructions qu'il faille démolir ou des plantations qu'il faille arracher (2).
La loi du 15 avril 1873 sur la conservation des sépultures des soldats morts pendant la guerre de 1870 décide que l'établissement des servitudes légales résultant du
(4) Cons. d'Ét., 3 février 1837 (D. 57.2.778). (2) Lois des 10 juillet 4791, 17 juillet 1819 et 23 juin 1854; Décret du 10 août 1853.
voisinage de ces cimetières donne lieu à une indemnité (1).
Enfin le décret du 8 janvier 1808 et la Loi du 8 avril 1898 ouvrent un droit à indemnité au profit des propriétaires dont les fonds sont grevés de la servitude de halage, toutes les fois que celle-ci est établie sur des terrains qui n’en étaient pas encore grevés.
Les mêmes principes ont été appliqués par la jurisprudence aux dommages causés par des mesures législatives dans des cas très divers. C'est ainsi qu'aucune indemnité n’a été obtenue ni par les fabricants de tabac factice dont l’industrie à été interdite par la loi du 12 février 1835, cette loi ayant gardé le silence sur la question d’indemnité (2); ni par les exploitants des lignes télégraphiques dont la loi du 2 mai 1837 a eu pour effet de supprimer l’industrie sans leur réserver d'indemnité (3).
Par application des mêmes principes, un arrêt a rejeté une demande d’indemnité à raison du remboursement anticipé d’avances faites à l’État par la Compagnie algérienne, remboursement qu’avaitordonné l’artiele 15 de la loi des finances du 26 décembre 1892 (4).
D’autres mesures législatives proclament la respon-
(4) Quant à l'établissement des servitudes qu’entraine le voisinage des cimetières ordinaires, il ne donne droit à aucune indemnité (Décrets du 23 prairial an XII et du 7 mars 1808).
(2) Cons. d'Et., 11 janvier 1838, Duchâtelier (D. 38.3.58).
(3) Cons. d’Et., 10 août 1852, Ferrier.
(4) Cons. d'Ét., 7 décembre 1894, Compagnie algérienne (Leb., p. 660).
sabilité du Trésor notamment au profit des propriétaires d'esclaves lors de l'abolition de l'esclavage dans les colonies (1), ainsi qu'au profit des fabricants d’allumettes dépossédés par la loi du 2 août 1872 qui a attribué à l'Etat le monopole de la fabrication et de la vente des allumettes chimiques (2).
67. — L'article 17 de la déclaration du 26 août 1789 el l’article 545 du Code eivil sont conçus en termes assez généraux pour obliger l’État à réparer le dommage qu'il cause loutes les fois qu’il use de son droit d’expropriation. De nombreuses lois particulières ont réglementé l'application de ce principe, et la jurisprudence s’en est souvent inspirée.
Dans l’état actuel de notre législation, il y a expropriation non seulement lorsque l’administration poursuit la cession forcée d’un immeuble dans les formes indiquées par la loi générale du 3 mai 1841 ou par les lois relatives à certains objets particuliers (3), mais encore lorsque l’incorporation d’une propriété privée à la voie publique résulte de l’applicalion d’un plan d’alignement (4).
(1) Décrets des 27 avril, 3 mai 1848 ; Lois des 30 avril, 3 mai 1849 et des 24 novembre, 8 décembre 1849.
(2) Cons. d’Et., 5 février 1875, Moroge (S. 76.2.309). Cet arrêt décide que l'indemnité n’est due que dans les limites et sous les conditions prévues par la loi qui accorde.
(3) Lois du 3 mai 1841 et du 21 mai 1836 ; Loi du 28 juillet 1885, article 13 (Dépossession définitive résultant de l'établissement de lignes télégraphiques et téléphoniques) ; Loi du 22 décembre 1892, article 9 (Dépossession résultant d’une occupation temporaire prolongée pendant 5 ans).
(4) Lois du 16 septembre 1807, article 50 ; Avis du Cons. d'Et. des 7-20 août 1839, du 1° avril 1841.
Comme la dépossession des immeubles, celle des meubles engage la responsabilité civile de l’administration au profit de laquelle elle a eu lieu : le législateur à maintes fois consacré cette règle (1).
Quant à la jurisprudence, appliquant l’article 545 du Code civil, elle a reconnu le caractère d’une expropriation à l'emprise résultant de la construction d’un ouvrage publie sur une propriété privée (2), à celle qui provient de l'interdiction permanente d'exploiter une mine située sous une voie ferrée dont la solidité aurait pu être compromise, ou de relever le niveau d'une maison afin de faciliter la manœuvre d’un pont tournant (3).
Enfin de nombreuses décisions ont appliqué la théorie de l’expropriation à toute emprise d'une propriété privée résultant d’un acte de délimitation du domaine public naturel (4).
(1) Arrêté des consuls du 13 nivôse an X (Droit de préemption de l'autorité mililaire sur les papiers, cartes, etc. trouvés dans la succession des officiers généraux) ; Loi du 3 juillet 1877 (Réquisition militaire).
(2) Trib. Conf., 26 mai 1894, de Gasté (S. 96.3.33) ; Trib. Seine, 16 juillet 1896, Cauwain.
(3) Trib. Confl., 5 mai 1877, Houillères de Saint-Etienne (S, 77. 2.224) ; Cons. d'Ét., 27 décembre 1860, Compagnie de la Penfeld S.61.2.521). Dans ces deux hypothèses il y avait en effet dépossession définitive du propriétaire et acquisition par l’administration du sous-sol de la voie ou de l’espace qui se trouve au-dessus de la maison.
(4) Trib. Confl., 11 janvier 1873, de Paris Labrosse (S. 73.2.25) ; Cass., 2 mai 1884, Min. de la marine (S. 86.3.13). Cette jurisprudence si souvent critiquée (Brémond, op. cit., n°5 104 et suiv. ; Hauriou, 0p.
68. — L'équité n’exige pas seulement que l'État soit obligé de fournir une indemnité lorsqu'il s'approprie les biens des particuliers, elle l'exige aussi lorsqu'il cause un dommage exceptionnel à la propriété privée, en exécutant des travaux publics: ces travaux sont en effet accomplis dans l'intérêt de la collectivité, avec les deniers publics ; ils doivent donc profiter à tous également et n imposer à personne de charge extraordinaire. Tel est le principe qui a servi de base à la théorie édifiée par la loi et la jurisprudence.
69. — L'application de ce principe nous conduit à admettre que l'administration n'a pas à réparer le préjudice qu'elle cause lorsque ce préjudice est de minime importance.
Exécute-t-elle des travaux qui sont dans les usages courants de la propriété ? Il est juste, dans ce cas, qu'elle ne soit pas mise en dehors du droit commun dont elle-même ne franchit pas les limites, et qu’elle soit traitée au point de vue des dommages qu'elle cause comme le serait tout propriétaire mettant son fonds en valeur ; c’est ainsi que sa responsabilité pécuniaire ne saurait être engagée lorsqu'elle tarit une source en creusant un puits.
De même le préjudice résultant pour les riverains des réparations faites à la voie publique ne peut servir de base à une réclamation d’indemnité, quand il ne cons-
cit., p. 651 et suiv.) a été consacrée, en ce qui concerne la délimitation des fleuves, par l’article 36 de la loi du 8 avril 1898.
titue qu'une gène temporaire et momentanée peu 1mportante ; d'ailleurs, ce préjudice doit être considéré comme la contre-partie des avantages de la riveraineté, et se trouve compensé le plus souvent par la plus-value résultant des travaux.
L'équité n’exige pas non plus qu’une indemnité soit accordée lorsqu'un travail public porte atteinte à l'oceupalion par un particulier d’une dépendance du domaine public, car ce particulier ne peut pas se plaindre de ce que l’administration trouble indirectement une possession précaire qu'elle aurait le droit de révoquer directement, puisque le domaine public est inaliénable etimprescriptible. Ainsi, le riverain d’une route n’a pas droit à une indemnité à la suite de la suppression d’un fossé qui amenait sur son terrain les eaux pluviales provenant de la route.
10. — Mais, par ses travaux publics, l'État, tout en restant dans la limite de ses droits, causera souvent aux propriétés privées des dommages très importants dont l’équité exige la réparation.
La loi lui reconnaît, il est vrai, des prérogatives exceptionnelles, mais il ne peut exercer son droit d’exproprialion ou son droit d'occupation temporaire et d'extraction de matériaux sans engager sa responsabilité pécuniaire (1).
(1) Voy. sur l’expropriation le paragraphe précédent. La loi du 29 décembre 1892 sur l'occupation temporaire est très protectrice de la propriété privée. Les responsabilités qu’elle fait encourir à
l'administration rendent désormais peu pratique ce droit qui a tant servi,
En outre, les travaux qu'il exécute causent en général, à raison de leur importance, et des forces exceptionnelles qu'ils mettent en jeu pour modifier le relief du sol, des perturbations beaucoup plus grandes aux propriétés qu'ils atteignent de près ou de loin que ne le font d'ordinaire les travaux des particuliers ; et pour procurer aux travaux publics toute l'utilité dont ils sont susceptibles par leur destination, il doit les modifier successivement et indéfiniment sans se laisser arrêler par des considérations tirées de l'intérêt privé. Mais dans {ous ces cas il faut, pour être Juste, ne pas sacrifier ce dernier sans lui accorder une compensation.
Ainsi, lorsque l'administration creuse un tunnel et tarit la source d’une propriété voisine, ce travail ne rentre pas dans les prévisions de l’article 552 du Code civil, mais est de ceux que la loi du 28 pluviôse an VIII a en vue lorsqu'elle ouvre aux particuliers une action en indemnité devant l'autorité administrative (1).
Et nous ne pouvons qu'approuver la jurisprudence qui reconnaît aux riverains des voies publiques le droit d'exiger la réparation des dommages dont ils souffrent lorsque l'administration supprime ou diminue leur droit d'accès ; car l'accès ne constitue pas un avantage dont, à la rigueur, on puisse se passer, il est de nécessité absolue et constitue une dépendance essentielle de la pro-
(1) Cons. d’Et., 4 décembre 1885, Min. des trav. publics (Leb., p. 935) ; 23 juillet 1897, Min. destrav. publics (Leb., p. 582).
126 DEUXIÈME PARTIE. — CHAPITRE lil
priété. Le supprimer ou le rendre plus difficile, c’est détériorer la propriété elle-même dans une de ses parties intégrantes, c'est par conséquent causer un dommage extraordinaire dont il est dû réparation (1).
71. — Mais pour que la responsabilité civile de l’administration soit engagée, il faut que le dommage lui soit imputable, que le travail public en soit la cause directe, immédiate, sans qu'il y ait à invoquer aucun fait intermédiaire (2). Comme exemple de dommage indirect ne justifiant pas l'indemnité, on peut citer le cas de travaux de voirie exécutés dans le quartier d’une ville, appelant dans ce quartier le mouvement et le commerce el faisant par contre-coup baisser les loyers dans les autres quartiers : il y aura alors un dommage indirect ne pouvant donner lieu à aucune indemnité.
12. — Enfin, il est juste que l'État ne s’enrichisse pas au détriment des particuliers, et n’acquiert pas un ouvrage public sans que les propriétaires lésés aient été payés. Aussi est-il toujours responsable vis-à-vis de ces
(1) Cons. d'Ét., 17 décembre 1886, Ville de Chaumont (D. 88.3. Si
(2) Pendant longtemps la jurisprudence avait admis que les dommages pour pouvoir donner lieu à indemnité devaient être non seulement directs, mais encore matériels. Cette formule d'ailleurs arbitraire conduisait à une interprétation trop restrictive du droit des tiers. Aussi après avoir été vivement critiquée par la doctrine (Christophe et Auger, Trailé des travaux publics, t. IT, n°5 2294 à 2296, p. 384 à 387), elle est en fait abandonnée. Le Conseil d'État ne emploie plus beaucoup et se borne dans la plupart des cas à dire que le dommage est ou n’est pas de nature à donner droit à indemnité.
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propriétaires, non seulement du dommage qu'il leur a lui-même causé, mais encore du dommage qui provient du fait de son entrepreneur ou de son concessionnaire (1).
13. — Assurément, il est conforme au principe de la solidarité sociale qu’une guerre soutenue par la nation soit aussi supportée par elle dans toutes ses conséquences, mais il ne s'ensuit pas que les démolitions, les occupations de terrain, les préjudices de toute nature qu'elle occasionne donnent toujours naissance à une action en indemuité contre l'Etat (2).
Pour que de tels dommages puissent engager sa responsabilité, 1l est nécessaire qu'ils soient le résultat d'actes libres et volontaires de sa part. Lorsqu'ils ne dépendent pas de lui, mais proviennent d’un cas fortuit ou de l'ennemi, ils constituent des faits de guerre : ce sont des événements qu’on ne peut imputer à personne, chacun doit supporter ceux que le sort lui inflige. Aussi
(4) La responsabilité de l’administration n’est que subsidiaire en matière d'occupation temporaire. Elle peut être actionnée directement dans les autres cas. Ses rapports avec ses entrepreneurs ou ses concessionnaires, sont régis par le cahier des charges. — Cons. d'Ét., 12 mars 1880, Vacher (D. 81.3.25).
(2) Il arive parfois que l'État, bien qu’il n'y soit pas astreint, intervient pour atténuer par des dons généreux les fâcheuses conséquences de la guerre : il ne s’acquitte pas alors d’une dette, mais accomplit un acte de bienfaisance et de générosité nationales, Certaines lois inspirées par des considérations d’humanité et de soli= darité sociales ont ainsi accordé des secours à ceux que la guerre avait le plus cruellement éprouvés notamment après l'invasion de
1815 (L. 29 mai 4815 et 8 mai 1816) et après celle de 1870-71 (L. 6 septembre 1871, 7 avril 14873 et28 juillet 1874).
importe-t-il de distinguer les faits qui excluent toute responsabilité de l'État, de ceux qui, étant des actes volontaires de sa part, engagent sa responsabilité (1).
74. — Ilest évident que les destructions, les ravages, les réquisitions provenant de l'ennemi ne sauraient obliger l'État dont fait partie la personne lésée, car cet État n’en est pas l’auteur.
Quant aux dommages causés pendant le combat en rase campagne ou pendant le siège effectif d'une place forte, ce sont aussi des faits de guerre, même lorsqu'ils proviennent de l’armée nationale. Ils ont lieu là où l'assaut est donné, là où passe le boulet de canon. Ils s'imposent comme le résultat de la force majeure, au même titre qu'une inondation ou une épidémie à ceux qui en sont les victimes.
D'autre part, les opérations préparatoires, telles que les approvisionnements, la mobilisation, la concentration des troupes ou de leurs équipages, les marches et les manœuvres en vue de se rendre sur le théâtre des hostilités, donnent naissance à un droil à indemnité au
(1) On fait parfois reposer cette distinction sur la théorie des actes de gouvernement (Laferrière, op. cit., t. Il, p. 53 et suiv.) Elle est alors incompréhensible : « Si les mesures prises pour défendre l'Etat contre ses ennemis sont des mesures gouvernementales, cela doit être vrai pour les mesures préparatoires du combat aussi bien que pour le combat lui-même. N'est-ce pas d’ailleurs forcer le sens des mots que d'attribuer la qualification d'actes de gouvernement aux dommages résultant par exemple du tir de l'artillerie ? » (Brémond, op. cit., n° 731). Le Conseil d'État, lorsqu'il a eu à statuer
sur cette question, ne s’est d’ailleurs jamais servi de l'expression « acte de gouvernement ».
profit de celui à qui elles ont causé un dommage. Il en est de même des réquisilions militaires faites sur le territoire français pour les besoins de l’armée nationale (1).
15. — Si ces principes sont unanimement admis par la doctrine et la jurisprudence, il n’en est plus de même lorsqu'il s'agit des dommages causés en dehors du siège ou du combat, mais qui ne constituent ni des opérations préparatoires, ni des réquisitions. On a quelquefois soutenu (2) qu’en dehors de la lutte aucun fait de guerre ne pouvait s'imposer aux personnes où aux propriétés ; les partisans de ce système prétendent que les dommages causés par l’autorité militaire sont alors volontairement causés par elle en dehors de toute contrainte actuelle de l'ennemi ; et ils invoquent à l'appui de leur opinion la loi de 1791 qui, en déniant tout droit à indemnité pendant l’état de siège, admet ainsi, selon eux,que ce droit existe dans les autres cas. D’après cette doctrine, le fait de guerre c’est le fait de combat, c’est celui qui se produit au cours même de l’action engagée.
Un autre système, diamétralement opposé au précé-
(1) Lois du 3 juillet 1877 et du 3 mars 1890. Ces lois consacrent le droit à indemnité pour toutes les réquisitions : celles-ci ne peuvent donc jamais avoir le caractère de faits de guerre. En outre, la loi du 3 juillet 4877 permet aussi, moyennant indemnité, l’occupation des propriétés privées pendant les manœuvres prévues par l’article 28 de la loi du 21 juillet 1873.
(2) Cette opinion a été soutenue dans plusieurs affaires portées
devant le Tribunal des Conflits ou le Conseil d'État à la suite des
événements de 1870-71. NET
dent, comprend parmi les faits de guerre les dommages causés en vue d'organiser la résistance ou l'attaque contre l'ennemi et ne les distingue pas des dommages occasionnés par la lutte, les uns el les autres étant nécessités par la guerre. Les partisans de ce système invoquent l’article 39 du décret du 10 août 1853 : en refusant tout droit àindemnité pour les dommages causés pendant l’état de siège, cet article vise, selon eux, non seulement l'état de siège effectif, mais encore l’état de siège qui est déclaré dès la première période de la guerre, conformément à la loi du 9 août 1849 (1).
Nous n'acceptons ni l'une ni l’autre de ces théories Constatons d'abord qu’en les repoussant, nous ne nous mettons pas en opposition avec les textes sur lesquels elles se fondent. En effet, de ce que les dommages subis pendant l’élat de siège constituent des faits de guerre d’après la loi de 1791, il ne s'ensuit pas que les mesures prises en dehors de cette période n'aient jamais ce caractère.
D'autre part, nous ne saurions admettre que tous les travaux faits en temps de guerre sur les territoires où l'état de siège politique de la loi de 1849 a été proclamé constituent par là même des faits de guerre : il faut en-
(1) Telle est la doctrine que voulait faire prévaloir le ministre de la guerre. L'article 39 du décret du 10 août 1853 qu’il invoquait est ainsi conçu: « Toute occupation, toute privation de jouissance, toute démolition, destruction ou autre ravage résultant d’un fait de guerre ou d’une mesure de défense prise par l’autorité militaire pendant l’état de siège n’ouvre aucun droit à indemnité. . »
tendre par ces mots « état de siège », dont parle le décret de 1853, tout siège effectif, réel, qui résulte de l’investissement de la place par l'ennemi. D'ailleurs, ce décret, rendu en exécution de l’article 8 de la Loi du 10 juillet 1851 dans le seul but de coordonner les dispositions concernant les servitudes imposées aux propriétés autour des places fortes, n'a pas pu avoir pour effet de modifier la législation antérieure qui a toujours reconnu le droit à indemnité pour les mesures préventives de défense.
Selon nous, les faits qui sont imposés par les nécessités immédiates de la lutte, par l’imminence du siège ou du combat, quoique accomplis en dehors de toute contrainte actuelle de l'ennemi, ont néanmoins un caractère de fatalité et de force majeure qui exclut toute responsabilité de la part de leur auteur. « La doctrine, quine voit le fait de la guerre que dans l’acte fatal, l'agression brutale,subdivise arbitrairement une opération unique. Elle admet le fait de guerre là où s’établit la batterie, là où porte le boulet de canon, là où passe la colonne d'assaut ; mais elle ne l’admet pas là où campent les hommes prêts à former cette colonne, là où sont les réserves de troupes, d'artillerie, de munitions qui permettent d'entretenir le feu et d'en utiliser les effets : comme si l’un était possible sans l’autre ; ce sont là des parties d'un même tout... (1). »
(4) Conclusions de M. Laferrière (D, 74.3.9).
Mais il faut se garder de donner du fait de guerre une définition trop large. Il n'y a force majeure que dans le cas où la destruction ou le fait dommageable s'impose comme une nécessité. Or il n’en est plus ainsi lorsque l'autorité militaire prend des mesures de défense en vue d’un danger futur qui peut ne pas se réaliser. L'État doit réparer les dommages ainsi causés par l'armée nationale, car ils ont été calculés, voulus, ce sont des actes de prévoyance, des mesures préventives de défense.
16. — Telle est la théorie dont s’est inspirée la Jurisprudence dans de nombreuses décisions. Le Conseil d'État s’est gardé de réduire le fait de guerre au fait de combat, et a reconnu le caractère de faits de guerre à l'occupation d’un terrain pour les opérations militaires dirigées contre une place de guerre (1), à l'enlèvement de ballots de laine un jour de bataille pour construire une barricade (2), à la destruction d’un pont situé sur le flanc d’une armée manœuvrant à une distance rapprochée de l'ennemi (3).
Ce principe a aussi été appliqué aux démolitions, destructions de récoltes, dommages de toute nature opérés aux abords des places de guerre. Il a été jugé que la responsabilité pécuniaire de l’État n'avait pu être
(1) Cons. d'Ét., 9 mai 1873, Pesty, Rémond (D. 74.3.9). (2) Cons. d'Et., 8 août 1873, Faglin (D. 74.3.11).
) (3) Cons. d'Ét., 11 décembre 1874, Compagnie du Pont de Meung (D. 75.3.84).
engagée ni par les mesures de défense prises pendant l'investissement de Paris (4), ni par celles qui ont été prises à une époque où cet investissement élait certain et imminent, c'est-à-dire après le désastre de Sedan, de tels actes s'imposant comme des nécessités immédiates de la lutte (2).
D'autre part, la jurisprudence a refusé de reconnaître le caractère de faits de guerre aux occupations de terrains et aux travaux de fortification faits en 1870 dans le département de la Manche contre une agression qui n’était pas imminente et qui ne s’est même jamais produite, estimant avec raison que c’étaient là des mesures préventives de défense pour lesquelles une indemnité était due (3). Elle s’est aussi prononcée en ce sens pour des travaux faits en temps de guerre aux abords des villes déclarées en état de siège. C’est ce qui a été décidé dans plusieurs arrêts pour les travaux exécutés à Paris avant le désastre de Sedan (4), à Lyon au moment
(1) Cons. d'Ét., 23 mai 1873, Hérouard (D. 74.3.15) ; Trib. confl., 28 juin 1873, Fritsch (D. 74,3.12).
(2) Cons. d'Ét., 23 mars 1873, de Lamotte ; 6 juin 1873, Fontaine et 4°r mai 1873, Thinet (D. 74.3.12) ; 1er mai 1874, Defresne et 13 février 1874, Batteux (D. 74,3.45).
(3) Trib. confl., 1er février 1873, de Pomereu (D. 73.3.25) ; 28 juin 4873, Dumont (D. 74.3.12). Cette jurisprudence doit être préférée à celle d’un arrêt du Conseil d’État du 26 mars 1823 (Glairet) qui a attribué le caractère de faits de guerre à des travaux exécutés, il est vrai, pendant que l’armée manœuvrait en présence de l'ennemi, mais à une trop grande distance d’elle pour que les nécessités auxquelles ils répondaient fussent immédiates.
(4) Cons. d'Ét., 3 juillet 1874, Maurice (Leb., p. 627).
où aucun siège ne menaçait cette ville (1), à Belfort, à une époque où le siège de la place était douteux et en tout cas n’était pas imminent (2), enfin à Cherbourg qui n’était menacé ni d’une attaque, ni d’un investissement (3).
(1) Cons. d'Ét., 13 mai 1872, Brac de la Perrière (D. 72.3.73).
(2) Cons. d’Ét., 145 mars 1873, Fiereck (D. 73.3.24). (3) Trib. confl., 16 mars 1874, de Riencourt (D. 75.3.39).
