Enfin il arrive parfois que les dommages cau

(1) Laferrière, op. cit., t. Il, p. 66.

(2) Cass., 29 mars 1852, Préfet d’Alger (D. 521.91).

sés par les travaux publics atteignent une propriété soumise à l’expropriation. Il s’agit de savoir si le Jury aura compétence pour évaluer toute l'indemnité due à l'exproprié, aussi bien celle qui a pour objet la réparation du dommage causé par l’expropriation que celle qui représente les dommages provenant des travaux publics, ou s’il faut réserver cette dernière appréciation au Conseil de préfecture.

Le Conseil d'État admet que le jury peut prendre en considération, pour fixer le montant de l'indemnité, les dommages futurs qu'il a pu prévoir au moment de l’'expropriation aussi bien que les dommages antérieurs à cette expropriation (1). D'après la Cour de cassation ilne peut connaître que des dommages postérieurs à l'expropriation (2).

(1) Trib. confl., #4 mars 1894, Redor, Journal la Loi du 10 mai 1894 = Cons. d'Ét., 18 juillet 1880, Gallien (D. 81.3.80) ; 6 juillet 1888, Chamboredon (D. 89.3.106).

(2) Cass., 23 juin 1862, Préfet de la Corse (D. 62.1.379) ; 44 avril 1870, Lamblin (D. 70.1.427).

SOMMAIRE. — 83. A). De la responsabilité pour faute. 1°) Principe. Elle doit être admise en principe. — 84. 2) Étendue. Elle ne doit être engagée que par des fautes de service. — 85. Et seulement quand l'acte qui en est entaché est un acte de gestion. — 86. B) De la responsabilité pour dommage extraordinaire. Nécessité de maintenir son principe dans notre droit, et d’en tirer toutes les conséquences qui en découlent. — 87, C) De la compétence. La règle que l’autorité administrative est seule compétente pour déclarer l'État débiteur doit être maintenue. Le législateur ne devrait y apporter d’exceptions qu'en s'inspirant du principe de la séparation des autorités administrative et judiciaire. — 88. Conclusion.

83. — Dans la plupart des pays étrangers (1), l'État peut être déclaré responsable des fautes de ses représentants. Son irresponsabilité ne se trouve consacrée qu'en Angleterre et aux États-Unis où la responsabilité des fonctionnaires est seule admise (2).

Il nous paraît utile de maintenir dans notre droit le principe de la responsabilité civile de l'État pour faute. Lorsqu'un dommage a été injustement causé par un

(1) Notamment en Allemagne, en Belgique, en Italie, en Suisse.

(2) Telle est la doctrine des auteurs : Gneist, Droit public et administratif de l'Angleterre, p. 316 ; Stephen's, Commantaries on the laws of England, 9° édit. 1883, vol. III, p. 666.

Telle est aussi la jurisprudence (V. Laferrière, op. cit., t. 1, p.113 et suiv., 418 et suiv.). C’est ainsi que l’État n’a pu être déclaré responsable du naufrage du paquebot français la Ville de Victoria, occasionné par un cuirassé anglais, le Sultan, en décembre 1886.

fonctionnaire, ce n’est pas, dans la majorité des cas, le fonctionnaire qui doit en être déclaré l’auteur responsable, mais c’est l’État lui-même, ce sont ses institutions ; la réparation en doit incomber à la/société tout entière. L'organisation des services ne dépend pas de ceux qui sont chargés d'en assurer la marche: beaucoup de fautes doivent être considérées comme des fautes sociales.

D'ailleurs la responsabilité des fonctionnaires, admise sans restrictions, nuirait aux intérêts de l’administration elle-même. Craignant d’être condamnés à des réparations pour la moindre erreur, les représentants de l'État s’abstiendraient souvent d'agir, les affaires publiques en souffriraient et la perspective d’être à la merci de tous ceux qui veulent les attaquer risquerait d’éloigner les gens intelligents et honnêtes des fonctions publiques, de celles surtout qui ne sont pas rétribuées.

84. — Si nous examinons la doctrine et la jurisprudence étrangères qui admettent le principe de la responsabilité civile de l'État nousnous apercevons qu’elles étendent l'application du droit privé plus que ne le fait notre jurisprudence. C’est ainsi qu'en Allemagne, en Italie, en Suisse, en Belgique, les tribunaux soumettent l'État à la même responsabilité que les particuliers, toutes les fois qu'il accomplit des actes de gestion (1).

(1) Pour l'Allemagne : Lüning, op. cit., p. 17 etsuiv., 99 et suiv., 114 et suiv.; Saleilles, op. cit., p. 364. — Pour l'Italie : Bertolini,

La plupart des auteurs approuvent ces décisions (1); et ceux mêmes, qui refusent d'admettre la responsabilité de l’État d'après Le droit privé, apportent au principe qu'ils proclament des exceptions beaucoup plus nombreuses que celles qui sont consacrées par notre jurisprudence (2).

Nous ne voudrions pas voir appliquer à l’État les règles du droit commun. Si on le soumettait aux dispositions des articles 1382 et suivants du Code civil, il serait obligé de réparer même les dommages causés par les dols et les fautes lourdes dont ses représentants se rendent coupables dans l’exercice de leurs fonctions. Il importe de ne pas donner une pareille étendue à sa responsabilité. Les fonctionnaires doivent être déclarés responsables des délits qu'ils commettent ; car l’expérience montre tous les jours que la perspective d'en faire payer les conséquences par une caisse publique n'est pas de nature à les retenir. Leur responsabilité n’a pas seulement pour objet la réparation du préjudice

Della garanzia della legalita in ordine alle funzione ammistrativa Rome, 1890, p. 365, note 4, et les arrêts rapportés dans le Sirey, (1884.4.6 et 7). — Pour la Suisse : Michoud, op. cit., n° 33. — Pour la Belgique : Laferrière, op. cit., t. 4, p. 94 et suiv., ainsi qu'un arrêt rapporté dans le Dalloz (1892. 2.514).

(1) Gierke, op. cit., p. 743 et suiv.; Zachariæ, op. cit., p. 720 et suiv. ; Meucci, op. cit., p. 341 et suiv.; Bonasi, op. cit., p. 330, 346, 349 ; Giorgi, op. cit., p. 161; Ziegler, op. cit., p. 1 et suiv., Primker, op. cit., t. IL, p. 28 ; Lôning, op. cit., p. 93; Piloty, op.; cit., p. 263.

(2) Bluntschli, op. cit., p. 45 ; Gabba, op. cit., p. 126 et 150.

causé, elle a aussi un effet préventif et constitue une garantie efficace pour les droits des citoyens. Ainsi limitée aux fautes lourdes qu'ils commettent, il n'est pas à craindre qu’elle nuise aux intérêts d’une bonne administration, ear il ne saurait être question de laisser de l'initiative au fonctionnaire que dans les cas où ils agissent conformément à l’esprit de leurs fonctions.

Aussi certains auteurs ont-ils proposé de n’admettre qu’une responsabilité subsidiaire de l'État pour les dols et les fautes lourdes de ses représentants: ceux-ci répondraient en première ligne du dommage qu'ils causent ; le trésor public en garantirait la réparation intégrale. Nous nesaurions préconiser un pareil système (1). Nous ne croyons pas que la solidarité sociale puisse s'étendre jusque là et que l'on doive faire supporter à la société tout entière la faute personnelle de l’un de ses membres : la solidarité poussée aussi loin nous paraît excessive, il n'y a aucun rapport entre la société et un pareil acte, car celui qui l’a fait n’a pas agi en vue de l'intérêt général.

85. — En outre l'État doit échapper à toute responsabilité lorsque le préjudice qu’on lui reproche provient d'un acte d'autorité. Le premier intérêt de la personne lésée est d'obtenir l'annulation ou la réformation de cet acte. Il serait dans tous les cas dangereux d’introduire cette responsabilité dans notre droit : le Conseil

(1) Ge système a été proposé par M. Michoud pour les actes de puissance publique, op. cit., n° 52.

d'État hésiterait à prononcer des annulations qui entraîneraient une pareille conséquence : sa jurisprudence qui à progressé par équité pour les citoyens reculerait afin de ne pas grever le Trésor de charges trop lourdes. D'ailleurs, ilimporte de laisser à ceux qui exercent la puissance publique une certaine indépendance et une certaine liberté d'action, l'administration ne doit pas être intéressée à diminuer chez eux l'esprit d'initiative. A ce principe de l’irresponsabilité de l'État, nous n’admettrions d’atténuations que dans les cas où le préjudice causé est très grave, notamment en cas d’erreur judiciaire, d’arrestation illégale, de saisie mal fondée ; et encore, croyons-nous, qu’il ne serait pas utile de multiplier outre mesure ces exceptions.

Cette irresponsabilité de l’État en matière d’actes de puissance publique est d’ailleurs admise dans la plupart des législations étrangères, notamment en Italie, en Belgique, en Prusse et dans la législation fédérale suisse (1) ; le principe inverse n’est consacré que dans quelques États de l'Allemagne et dans certains cantons suisses (2).

(1) Telle est la jurisprudence de ces pays. Cour de Palerme, 12 mars 1883 (S. 84.47) ; Tribunal fédéral suisse, 25 mars 1882 (S. 83.4.8); Cass. belge, 12 janvier 1893 (D. 94.2.270) el les arrêts cités par Lüning, op. cit., p. 113 et suiv.

Néanmoins la doctrine étrangère admet en général la responsabilité de l'État en matière d'actes de puissance publique : les uns en la fondant sur le droit privé comme Gierke, p. 794, Meucci, p. 368 ; d’autres la justifient par des considérations propres au droit public comme Zachariæ (Zeitschrift für Staatswissenschaft, 1863, p. 582

et suiv.) ou Ziegler, op. cit., p. 64 et suiv.

(2) Dans le grand-duché de Saxe-Cobourg-Gotha la loi du 3 mai R. — 10

D'autre part, rien ne s'oppose au maintien dans notre législation de la responsabilité civile de l'État pour les fautes qu'il commet dans la gestion de ses services. Dans ce cas, on doit exiger l’accomplissement de ses obligations avec d'autant plus de rigueur qu'il s'agit le plus souvent d’un service monopolisé et que les particuliers ne peuvent, par conséquent, recourir à un autre intermédiaire. Les actes de gestion ne sont d’ailleurs, pour la plupart, que de simples faits ; le particulier lésé par eux n’aura alors à sa disposition qu’une aclion en indemnité : les tirs auxquels s’exercent les soldats, les manipulations des employés dans les manufactures n’ont en effet aucun caractère juridique.

Le législateur ne devrait mettre à la charge de l’État la réparation des préjudices causés par les fautes graves de ses représentants, que lorsque la situation de la victime de cette faute lui paraît digne d'intérêt : notamment lorsqu'il s’agit d'un ouvrier; mais dans ces cas l'État devrait toujours avoir un recours contre le véri-

1852, art. 68 admet la responsabilité subsidiaire de l'État en cas de dol et de faute lourde. Dans le duché de Saxe-Altembourg (édit du 18 avril 1831) l'État est responsable des fautes de ses fonctionnaires supérieurs.

Dans le canton de Berne la responsabilité de l’État est directe. Dans celui de Soleure et d’Uri elle est subsidiaire. A Fribourg elle n’est admise qu’en cas de faute lourde du fonctionnaire. Dans le canton d’Uri elle est limitée à une somme double du cautionnement du fonctionnaire.

Pour toutes ces législations, voy. Michoud, n° 51 et les nombreux auteurs auxquels il renvoie.

table auteur du dommage pour se faire indemniser par lui.

86. — Si nous ne sommes pas partisan de l'extension de la responsabilité civile de l'État pour faute, nous voudrions voir introduire dans notre droit positif le principe de sa responsabilité toutes les fois qu’en exerçant dans l'intérêt général les prérogatives que la loilui reconnail, 1l cause des dommages spéciaux d’une certaine gravité.

On a pu se rendre compte au cours de cette étude du défaut d'harmonie et d'unité de notre législation sur ce point. Quoi d'étonnant qu'il en soit ainsi ? C’est là une théorie qui est encore en voie de développement et de formation, elle n’existe vraiment que d'hier. L’expropriation, par exemple, confère un droil à indemnité ; les servitudes d'utilité publique n’en confèrent en principe aucun,bien que le préjudice qui résulte de leur établissement soit souvent très considérable. C’est démembrer la propriété que la grever d’une servitude, et il y a même raison d’indemniser un propriétaire quand on démembre sa propriété que quand on l'en prive.

Mais le législateur ne devrait jamais intervenir dans la construction de cette théorie que pour indiquer les cas dans lesquels la responsabilité civile de l'État peut être admise. Il appartiendrait ainsi à la jurisprudence d'appliquer, en s'inspirant des principes du droit et de l'équité, les règles générales qu'il se serait contenté de

tracer, comme elle l’a fait dans sa belle théorie des dommages causés par les travaux publics.

87. — Quant à la solution donnée dans notre droit positif à la question de compétence, elle nous paraît beaucoup trop compliquée. Cependant il n’est pas de matière juridique où la subtilité soit plus nuisible : les règles quilarégissent doivent être facilement comprises, car elles sont destinées à guider les justiciables. En nous inspirant de ces réflexions, voici les principes que nous voudrions voir adopter. On devrait pousser l’œuvre de simplification jusqu'à abroger la plupart des lois spéciales qui indiquent pour certains litiges des règles de compétence d’une utilité souvent contestable. Mais il faudrait maintenir la compétence de l'autorité administrative pour connaître desactions tendant à faire déclarer l'État débiteur, et le législateur ne devrail apporter de dérogations à cette règle qu’en s'inspirant du principe de la séparation des autorités administrative et judiclaire.

Ainsi c'est au contentieux administratif qu'appartiendraient toutes les questions de responsabilité pour faute ; il en serait de même des questions de responsabilité pour dommage dans tous les cas où le législateur se serait contenté,comme en matière de travaux publics, de poser le principe de l'indemnité, laissant au juge le pouvoir non seulement d'évaluer le préjudice causé, mais encore de déterminer si ce préjudice est spécial, c'est-à-dire s'il est de nature à obliger son auteur à le

réparer. La juridiction administrative est en effet le seule qui puisse apprécier les divers éléments qui constituent la faute de l’État ou le dommage spécial qu'il occasionne, et dans ces matières, c’est la seule qui puisse s'exercer sans partage, sans conflit, sans question pré- Judicielle.

D'autre part le législateur devrait attribuer aux tribunaux judiciaires les affaires que le principe de la séparation des autorités conduirait à leur laisser connaitre. Ils auraient ainsi à résoudre les litiges à propos desquels il suffit d'évaluer le montant du préjudice causé. Leur compétence s'étendrait aux questions de responsabilité auxquelles donnent naissance les expropriations pour cause d'utilité publique, les erreurs judiciaires, les pertes ou les avaries des objets confiés à la poste, les accidents dont les ouvriers sont victimes dans les travaux visés par la loi du 9 avril 1898.

88. — Donc nous voudrions voir maintenir,au moins dans ses grandes lignes, le régime actuel de la responsabilité civile de l'État. La jurisprudence nous paraît avoir donné au problème qu'elle avait à résoudre une solution qui concilie d’une façon satisfaisante les intérêts nombreux et contradictoires, mais également respectables qui se trouvent en conflit. Elle a su remédier au silence, à l'obscurité, à l'insuffisance des lois en s'inspirant des principes généraux, de l'esprit de justice et d'équité dont notre droit est pénétré. Grâce à sa souplesse, elle a pu s'adapter à la vie sociale si active

et si complexe. Il ne nous paraît pas désirable que la théorie qu’elle a si savamment élaborée soit consacrée par le législateur, car elle ne pourrait plus la développer parallèlement au progrès des idées et des mœurs. Fixé dans une loi écrite, le droit s’attarde ; au lieu de marcher avec le progrès, il le ralentit au contraire et le fait parfois dévier. Et l’histoire ne le montre que lrop: une législation surannée n’est pas le moindre

fléau d’une société.

Vie Le Président de la thèse, BRÉMOND.

Vu:

Le Doyen, VIGIÉ,

Vu et permis d'imprimer :

Montpellier, le 6 mars 1900.

Le Recteur, À M. BENOIST.

bn: LD