La question de savoir si elle peut être imputée

FAUTE DE L'ÉTAT ET DOMMAGE QUI EN RÉSULTE dl

à une entité juridique telle que l'État a donné naissance à de nombreuses controverses et est résolue différemment par les auteurs suivant la façon dont ils conçoivent sa personnalité (1).

D'après une théorie brillamment exposée par Savigny (2), l'État est un être purement fictif. Il n’a luimême aucune volonté, aussi est-il impuissant à commettre une faute. Ses représentants n’ont pas reçu de lui mandat de faire des actes illicites, car de tels actes sont nécessairement étrangers à sa destination ; s'ils se rendent coupables d’une faute, les conséquences qui en résultent doivent leur rester personnelles comme a été personnel l'acte de volonté qui a engendré cette faute. L'État ne répondra de leurs délits que dans les cas exceptionnels où pour des motifs d'utilité pratique le législateur en aura mis la réparation à sa charge.

Une autre doctrine magistralement développée par Gierke (3) considère l'être juridique comme un être réel doué de la faculté de vouloir et d’agir. D’après cette conception, la volonté de l'État n’est autre que la volonté collective de ses membres. Les personnes chargées de l’exprimer constituent ses organes ; c’est sa

(1) Voy. sur toutes ces questions les explications de M. Saleilles op. cit., n° 320 et suiv. et celles de M. Michoud, op. cit., n°® 6 et

suiv.

(2) Système de droit romain. Trad. Guénoux, n° 94, 95. Cf. Za-

chariæ, op. cit., p. 607 et suiv.

(3) Op. cit., p. 5. Cf. Beseler, Volksrecht und Juristenrecht, 1843,

p. 158 et suiv.

volonté elle-même qui se traduit par la leur. Lorsqu’elles agissent en vue de l’accomplissement de leur fonction, leurs délits deviennent délits de la personne morale dontelles ne sont que les instruments. Ainsi se trouve affirmé par les partisans de ce système le principe d’une culpabilité collective.

Nous rejetons l’une et l’autre de ces théories qui nous semblent trop absolues. L'État ne nous apparaît ni comme un être purement fictif, ni comme une personne réelle douée par la nature de la faculté de vouloir et d'agir. [l a sans doute une volonté, puisque, en sa qualité de sujet juridique, il possède des droits, un droit n'étant au sens subjectif du mot qu’une volonté protégée par la loi. Mais comme dans la réalité des choses cette faculté n’appartient qu'aux personnes physiques, sa volonté ne pourra jamais être que celle de ses repré- sentants ; en la lui attribuant lorsqu'elle se meut dans un certain cercle d'action, on fait une opération plus ou moins arlificielle. Il a, selon nous, non une volonté naturelle, mais une volonté légale.

Si l’on admet cette conception de la personnalité de l'État, on est tout naturellement conduit à reconnaître sa capacité délictuelle. Sans doute sa destination est de pourvoir à la satisfaction des besoins collectifs, et non de commettre des actes illégaux ; mais il ne s'ensuit pas que de tels actes sortent de son cercle d'action. Les moyens qu’il emploiera pour remplir sa mission seront bons ou mauvais, il est libre de les choisir. Sa volonté

pourra se mouvoir entre le bien et le mal tout en poursuivant le but pour la recherche duquel elle lui est reconnue par la loi. Qu'ils soient licites ou illicites les actes de ses représentants devront lui être attribués pourvu que leurs auteurs soient restés fidèles à l'esprit de leurs fonctions, qu'ils aient agi en vue de l'accomplissement de leurs missions : à cette condition c’est par leur volonté que s’exprimera celle de l'État, leur faute sera la sienne.

La plupart des auteurs, tout en admettant que les actes de gestion ne perdent pas leur caractère d’actes de l'État par cela seul qu'ils sont illégaux prétendent, en se basant sur des motifs variés qui procèdent cependant de l’idée d'une certaine infaillibilité de la puissance publique, que tout vice dont est entaché un acte d'autorité lui fait perdre son caractère d'acte de l'État (1).

Cette doctrine de l’infaillibilité de l'État n’est plus de notre temps. Quelle plus éloquente réfutation peut-on en trouver que cette riche variété de recours ouverts à l'individu pour Le cas où l’un de ses droits vient à être violé par l'administration ! Et à quel moment l’invoque-t-on ? Au moment où la théorie des actes de gouvernement qui en est le dernier vestige battue en brèche de tous les côtés est sur le point de succomber !

Donc l'État est, selon nous, capable de commettre une faute non seulement lorsqu'il fait un acte de ges-

(4) Bluntschli, op. cit., p.45 et suiv.; Lôning, eod., p. 107 ; Bertolini, eod., p. 380 ; Michoud, eod., n° 47 ; Hauriou, eod., p. 183.

tion, mais encore lorsqu'il agit par voie d'autorité. Il n’y à aucune raison de distinguer (1).

1. — Les personnes physiques par le fait desquelles sa responsabilité civile pourra être engagée sont d’abord celles qui sont investies du droit de prendre des décisions en son nom. Les Chambres législatives, les autorités judiciaires ainsi que les aulorités administratives telles que le chef de l'État, les ministres, les préfets constituent ses organes, suivant l'expression consacrée. Mais tandis que dans les personnes physiques c’est la personne qui veut, l'organe n’est qu'un instrument; dans les personnes morales au contraire, d’après notre conception, ce n’est pas la personne elle-même, mais c'est l'organe qui est doué de volonté et cet organe est une personne physique.

L'État a aussi comme représentants de simples auxiliaires analogues aux préposés du droit privé, des agents de préparation ou d'exécution de tous ordres qu’il emploie dans la gestion de ses divers services. Tels sont ses tâcherons, les ouvriers de ses manufactures,les employés de ses bureaux, les agents des postes et télégraphes.

Tels sont également ses entrepreneurs (ce que nous disons d’eux s'applique aussi aux concessionnaires qui ne sont que des entrepreneurs rémunérés d’une façon spéciale). Si les entrepreneurs des particuliers ne sont

(1) CF. Laferrière, op. cit., t.[, p. 478.

pas en général considérés comme leurs préposés, c’est parce que les particuliers ne conservent pas d'ordinaire sur eux le droit de leur donner des ordres et instructions sur la manière de remplir les fonctions auxquelles ils les emploient, droit sans lequel l’article 1384 ne saurait être appliqué. Au contraire, l'administration non seulement choisit ses entrepreneurs, mais encore conserve la direction etla surveillance des travaux qu’elle leur donne à exécuter, de sorte qu'il s'établit entre elle et eux des rapports analogues à ceux qui existent entre les commettants et leurs préposés. Aussi approuvonsnous la jurisprudence qui rend l'État responsable à l’égard des tiers des actes de ses entrepreneurs (1).

Une difficulté est soulevée par la siluation mixte de certains de ses représentants qui sont en même temps emplovés ou fonctionnaires des autres personnes administratives : les préfets et les maires par exemple sont les agents les uns des départements, les autres des communes en même temps que les délégués du pouvoir central. De même les commissaires de police, les agents de police, les gardes champêtres ont à la fois des attributions de police générale et des attributions de

(1) Cons. d'Ét., 11 mai 1894, min. de la guerre (D. 95.3.45). Mais l’État n’a pas à répondre des fautes de ses entrepreneurs vis-àvis des ouvriers qu'ils emploient, ces ouvriers ayant accepté en toute connaissance de cause les liens qui les rattachent à eux. Cons. d'Ét., 20 novembre 4874 (D. 75.3.160). Quant aux rapports entre l'État et ses entrepreneurs, ils sont réglés par les clauses des cahiers des charges.

police locale. Enfin, pour ne pas multiplier outre mesure les exemples, les employés de l'octroi sont en même temps des agents des contributions indirectes.

L'Élat ne pourra être responsable que des actes accomplis en son nom ; si les autres engagent une responsabilité, ce ne sera pas la sienne. Cette distinction assez aisée à faire en pratique est reproduite dans un grand nombre de décisions.

C'est ainsi que la jurisprudence considère le maire comme représentant de l'État lorsque, sous l’autorité de l'administration supérieure, il fait les actes indiqués dans l’article 92 de la loi du 5 avril 1884, lorsqu'il exerce les fonctions d’organe du ministère public près les tribunaux de police, celles d’officier de police judiciaire ou bien encore celles d’officier d'état civil.

Elle reconnaît au contraire le caractère d'acte communal à l’acte que le maire accomplit en vertu de l’article 91 de la loi précitée dans l'exercice de ses pouvoirs de police municipale et rurale, car un tel acte lui paraît fait principalement dans l'intérêt de la commune (1).

Enfin un arrêt de la Cour de cassation du 30 janvier 1833 déclare l'administration des contributions indirectes et celle de l'octroi de Clermont-Ferrand solidairement responsables de l'homicide commis par un employé de ces deux administrations sur une personne qu'il soupçonnait de fraude. Cet arrêt constate que dans

(1) Req., 10 juin 1884 (D. 84.1.365). — Cass., 127 juin 1888 (D. 89. 1.166).

FAUTE DE L'ÉTAT ET DOMMAGE QÙi EN RÉSULTE 17 l'espèce l'employé avait agi « tant dans l'intérêt de la mairie que dans celui de la régie » (1).

8. — Pour déterminer l'étendue de la capacité délictuelle de l'État, il est nécessaire de rechercher quelles sont parmi les fautes de ses représentants celles qui doivent lui être attribuées. Comme la loi ne lui reconnaît une volonté que pour lui permettre de jouer son rôle dans la société, ce sont seulement les actes illicites ayant pour but l'accomplissement de sa mission qui pourront lui être imputés. Pour que la faute de ses fonctionnaires soit faute de l'État, il ne suffit pas qu'ils l’aient commise tout en étant matériellement dans l'exercice de leurs fonctions, il faut encore qu'ils y soient juridiquement, il faut que cette faute ait non seulement en fait mais encore en droit une certaine corrélation avec la mission dont ils sont chargés, qu’en la commettant ils soient restés fidèles à l'esprit de leurs fonctions. Les seules fautes dont l’État doive répondre sont les fautes de service qu'on appelle aussi fautes légères ou fautes administratives.Elles résultent d'un service mal fait, d’un ordre mal donné, mal compris, imprudemment exéculé mais n'ayant cependant en vue que le fonctionnement du service. Elles sont inséparables de l’acte à l'occasion duquel elles ont été commises et peuvent être imputées aussi bien à la mauvaise organisation du service, à une insuffisance des moyens

(1) Dalloz, Répertoire, Ve Responsabilité, n° 639. se

d'action ou de surveillance qu'à l’imprudence ou à la négligence de l’agent chargé d’en assurer la marche. On les oppose aux fautes personnelles, et l’on comprend sous cette dernière dénomination non seulement les fautes commises en dehors de la fonction, mais aussi les fautes lourdes, les dols, les délits proprement dits qui, quoique accomplis dans l'exercice de la fonction, en sont entièrement séparables. La fonction ne les comporte pas, mais elles se produisent à son occasion et ont non en droit mais en fait une corrélation avec elle. Leur auteur fait l’acte sien, au sens où les Romains disaient du juge prévaricateur « Lilem suam fecit ». Tels sont les caractères distinctifs de la faute de service et de la faute personnelle. Il serait téméraire de donner de cette distinction une formule mathématique générale et absolue : ce serait courir le risque d’en donner une définition trop restreinte ou trop large, assurément inexacte. La variété infinie des espèces déjoue les prévovances, échappe à l’inflexibilité des règles tracées à l'avance. Le même fait qui, dans un cas donné, constitue une faute administrative devra être considéré comme une faute personnelle dans d'autres hypothèses. Pour déterminer le caractère de la faute, il faut tenir compte des nécessités et des besoins du service dans lequel elle a été commise, du but de son auteur, des ordres et des instructions qui lui ont été donnés, de l'indépendance plus ou moins grande de ses fonctions, des moyens d'action dont il dispose, des difficul-

tés qu'il rencontre à remplir la mission qui lui est dévolue, de l’organisation plus ou moins parfaite du service dont il est chargé d'assurer le fonctionnement ; en un mot la nature de la faute dépendra d'une infinité de circons{ances que l’on ne peut définir à l'avance. De là les formules qui se trouvent dans de nombreuses décisions, d’après lesquelles la responsabilité civile de l'Élat n’est ni générale ni absolue, mais varie avec les nécessités et les besoins du service. Cette responsabilité en effet ne peut que varier avec le fait qui lui donne naissance.

Cette doctrine, tout à fait conforme à la nature des choses, n’est d’ailleurs pas nouvelle: c’est celle de la jurisprudence. De nombreuses décisions ont distingué Ja faute de service de la faute personnelle pour considérer la première comme une faute de l'État lui-même et pour laisser la seconde à la charge exclusive de son auteur, pour reconnaître la compétence de l'autorité administrative ou celle de l'autorité judiciaire suivant qu’il s’agit d'apprécier la responsabilité de l'État ou celle de son représentant.

Nous analyserons plus loin cette jurisprudence. Qu'il nous suffise d'indiquer la formule que M. Laferrière, son inteprète fidèle,a proposé de donner à la distinction qu’elle admet : « Si l'acte dommageable est impersonuel, s’il révèle un administrateur plus ou moins sujetà erreur et non l'homme avec ses faiblesses,ses passions, ses imprudences, l’acte reste administratif; si au con-

traire, la personnalité de l'agent se révèle par des fautes de droit commun, par une voie de fait, un dol, alors la faute est imputable au fonctionnaire, non à la foncion ; l'acte perd son caractère administratif (1). »

Mais un texte spécial peut, malgré la théorie que nous venons d'exposer, mettre à la charge de l'État par des considérations d'équité et d’utilité pratique les conséquences de toutes les fautes légères ou lourdes commises par ses représentants dans l'exercice de leurs fonctions. Il en sera ainsi toutes les fois que l’État sera soumis au droit commun des personnes morales et sera déclaré responsable en vertu des articles 1382 et suivants du Code civil. En effet, d'après les commentateurs de ce Code, il suffit que le représentant de la personne morale soit matériellement en fonction pour qu’elle réponde de ses actes. Leur interprétation peut être acceptée lorsque ce représentant est un préposé (à raison des termes mêmes dont se sert le législateur qui parle d'actes faits dans les fonctions auxquelles ils sont employés). Elle est au contraire très critiquable quand il s'agit d'un représentant direct. Quoi qu'il en soit, il importe de remarquer que la solution que nous avons donnée pour l'État est bien plus juridique : il est douteux que les civilistes puissent jamais se placer à un point de vue aussi philosophique que nous. Les intentions des personnes administratives ne sauraient être

(A) Oprcus tt LD. 648.

suspectées ; les instructions qu’elles donnent ne sauraient être mauvaises ; on ne peut avoir la même certitude pour les instructions que les personnes morales ordinaires donnent à leurs représentants.

Enfin certaines lois ont même mis à la charge de . l'État la réparation des préjudices résultant d'un cas fortuit ou d’un cas de force majeure dans des hypothèses déterminées (1).

9. — Pour que la question de faute puisse se poser, il ne suffit pas que l’auteur de l'acte soit doué de la faculté de vouloir et d'agir, il faut aussi que l'exercice de cette faculté subisse certaines restrictions, que ses droits soient limités ou bien encore que certaines obligations lui incombent. Dans tous les cas où l'État peut invoquer sa souveraineté, aucune faute, au sens juridique du mot, ne lui sera donc imputée, car ses droits sont alors sans limites : aucun tribunal ne peut apprécier les actes qu'il fait en cette qualité.

C’est ainsi qu'en France (2) la question de la responsabilité pour faute ne peut jamais se poser à l'égard

(1) Par exemple la loi du 29 juin 1895 sur la réparation des erreurs judiciaires ; la loi du 10 avril 1898 concernant la responsabilité des accidents dont les ouvriers sont victimes dans leur travail.

(2) La question de faute peut se poser au sujet des actes du pouvoir législatif dans les constitulions qui fixent une limite au pouvoir du législateur et placent cette limitation sous la sauvegarde des magistrats. Il en est ainsi aux États-Unis, mais dans ce pays la maxime que l'État ne peut causer aucun tort : « Stat can do no wrong » ne permet pas de le condamner à réparer le préjudice causé par la faute de ses représentants.

des actes du pouvoir législatif: notre constitution en effet ne fixe aucune limite aux droits du législateur, celui-ci ne peut done commettre aucune faute: sans doute il a le devoir d'apporter dans l’accomplissement de sa mission une certaine prudence à ne pas léser inutilement les intérêts privés ; mais c’est là une obligation morale, dépourvue de sanction, ce n’est point une obligation juridique. Quelqu’inique et quelqu’arbitraire que soit une loi, que ce soit une loi proprement dite ou même un acte d'administration fait en forme de loi(1), jamais elle ne constituera une faute de nature à pouvoir engager la responsabilité civile de l'État. Le droit à indemnité que réservent certaines lois est basé uniquement sur les dommages qu'elles causent ; ce droit ne peut d’ailleurs être reconnu aux intéressés que par le législateur lui-même.

Si tout le monde admet que les actes du pouvoir législatif ne peuvent jamais constituer des fautes, il n’en est pas de même pour certains actes du pouvoir exécutif: cette question se rattache à l’une des matières les plus controversées de notre droit et est diversement résolue suivant que l’on accepte ou que l’on rejette la théorie des actes de Gouvernement.

(1) Le Parlement fait en effet certains actes administratifs qui constituent soit des actes de puissance publique, soit des actes de gestion ; en théorie, il doit alors se borner à appliquer la législation existante ; s’il ne le fait pas, ses décisions ne peuvent être attaquées devant aucune juridiction malgré l’irrégularité dont elles sont entachées.

Si l’on reconnaît avec la jurisprudence et la majorité des auteurs le caractère gouvernemental à certains actes à raison de leur nature ou de leur but politique, caractère qui les mettrait au-dessus de l'appréciation des tribunaux, ce que nous avons dit du pouvoir législatif est vrai du pouvoir gouvernemental, la question de faute ne pourra jamais se poser pour les actes qu’il fait (1).

Nous ne pensons pas qu'au point de vue juridique, il y ait une différence à établir entre le Gouvernement et l'Administration. Selon nous, la doctrine des actes de gouvernement doit être rejetée ; il nous est impossible d'admettre une théorie aussi inutile et aussi dangereuse qui ne trouve aucune base ni dans le principe de la séparation des pouvoirs tel qu'il a été formulé par la loi des 16-24 août 1790, ni dans les articles 9 et 26 de la loi du 24 mai 1872 où l’on y chercherait vainement une allusion, comme on l’a prétendu (2).

Aussi, croyons-nous que la question de faute peut se poser à propos de tous les actes du pouvoir exécutif, que ce soient des actes gouvernementaux ou des actes administratifs, des actes de puissance publique ou à plus forte raison des actes de gestion.

(4) V. en ce sens : Laferrière, op. cit., t. Il, p. 32 et suiv. ; Hauriou, op. cit., p. 282 et suiv.

(2) V. la réfutation de la théorie des actes de gouvernement dans les articles remarquables publiés par M. Michoud (Annales de l’enseignement supérieur de Grenoble, t. 1) et par M. Brémond (Revue de droit public, 1896, t, V).

Si la question de la faute de l'État ne peut pas se poser pour certains actes du pouvoir judiciaire, c'est que le principe de l'autorité de la chose jugée s'oppose souvent à ce qu'on remette en question même indirectement sous forme d'action en responsabilité ce qu'on ne peut mettre directement en question en demandant la réformation ou l'annulation de la sentence, soit que l'on ait négligé d’exercer les voies de recours pendant les délais fixés, soit qu’on les ait exercées sans succès. C’est que dans sa sphère le pouvoir judiciaire est souverain ; il ne saurait être question de faute dans les hypothèses où cette souveraineté peut être invoquée. La possibilité d'établir une faute de l'État dans l'exercice de ce pouvoir n’existera que quand il s'agira d’une décision contre laquelle une voie de recours est encore ouverte, et comme accessoire de cette voie de recours. La faute pourra aussi consister dans une arrestation, une perquisition ou tout autre acte de police judiciaire arbitraire ou illégal.

Donc la question de faute ne se pose que lorsqu'il s’agit soit d’un acte du pouvoir exécutif (dans lequel nous comprenons l'autorité gouvernementale et l'autorité administrative), soit d’un acte du pouvoir judiciaire, à moins que pour ce dernier acte le principe de l’autorité de la chose jugée ne s’y oppose.

10. — Pour que la faute de l'État ainsi définie présente pour nous un intérêt, encore faut-il qu’elle puisse servir de base à une action civile, or cela ne se peut que

si quelque lésion en est résultée à l’égard d'autrui. Le réclamant doit avoir intérêt à la demande qu'il forme, et cette condition ne se trouve réalisée que si le fait dont il se plaint lui a causé un préjudice.

Le dommage occasionné doitse rattacher directement à la faute de l'État : la simple éventualité d'un dommage ou même un dommage trop indirect ne peut donner ouverture à aucun droit à indemnité.

Tels sont les principes qui ont servi de guides à la jurisprudence. Le seul fait du voisinage d'établissements pénitentiaires, d'établissements militaires où se fabriquent des matières dangereuses, de polygones et de champs de tir a souvent donné lieu à des demandes d’indemnité formées par des particuliers ; ces demandes ont toujours été écartées, la simple éventualité d’un dommage ne suffisant pas pour accorder une indemnité (1).

11. — Suivant la règle générale admise en matière de preuve, ce sera au demandeur à élablir la faute de Ne tat et le dommage qui en résulte (2).

(1) Cons. d’'Ét., 24 mai 1860, Bouché (D. 60.3.41) ; 10 février 1882, Smith (D. 83.3.63).

(2) Cons. d'Ét., 2 mars 1883, Vandercruyce (D. 84.3.4) ; 11 février 1887, de Lamare (D. 88.3.63).