V. Addison, The Law of Torts, p

19. V. Chaster, public Officers, p. 636. — Addison, op. cit., p. 992. — Sibert, op. cit., Revue du Droit public, 1911, p. 229.

20 V. The Law of England, V° Public Authority and Public Officers, t. 23, p. 323 et s.

21. Le pouvoir du juge est considéré comme si essentiellement discrétionnaire qu’on employé quelquefois l’expression judlcial power comme synonyme de discretionary power. C’est surtout aux Etats-Unis, comme on le verra plus loin, que ses deux expressions sont indifféremment employées l’une pour l’autre.

On a d’abord tenu compte de ce que le juge est exposé plus qu’aucun autre fonctionnaire à des poursuites civiles de la part des particuliers. Ses délicates fonctions lui font courir des risques fréquents d’erreurs. En outre, elles sont susceptibles, par leur nature même, de provoquer facilement le ressentiment du justiciable. Dans ces conditions, soumettre le juge à une responsabilité civile de droit commun, ce serait créer une situation inadmissible pour sa fonction et pour lui-même. Les menaces de poursuite, la crainte de lourdes responsabilités l’eussent paralysé, empêché de remplir correctement sa fonction. De plus, exposé à créer en toute bonne foi de très graves dommages, il pouvait être exposé à payer des indemnités ruineuses pour lui. Aussi, peu d’individus eussent voulu accepter de telles fonctions. Le recrutement du corps judiciaire s’en serait ressenti.

C’est pour ces raisons que le juge anglais jouit d’une irresponsabilité extrêmement large. En effet, il est irresponsable, non seulement quand il s’est trompé de bonne foi ou qu’il est coupable de simple négligence, mais même lorsqu'il y a eu de sa part mauvaise foi, dol, corruption, intention de nuire ou tout autre motif irnproper. Enfin, de crainte qu’il ne soit l’objet de poursuites de mauvaise foi, le droit anglais couvre le juge, même dans des cas où pour d’autres fonctionnaires le caractère discrétionnaire de leurs pouvoirs ne les rend pas irresponsables.

Cependant, quelqu ’étendue que soit cette irresponsabilité, elle a des limites et des restrictions.

D’abord, les juges ne jouissent de cette irresponsabilité que dans l’exercice de fonctions juridictionnelles proprement dites. Ceux qui, accessoirement, possèdent des fonctions n’ayant pas ce caractère, comme cela a lieu notamment pour les juges de paix, n’en jouissent plus quand ils

ont à les exercer. Ils sont alors soumis aux règles générales : c’est-à-dire que s’il s’agit de pouvoirs ministerial , ils sont entièrement responsables, et s’il s’agit de pouvoirs discrétionnaires, ils ne sont responsables qu’au cas d’intention de nuire ou de motifs improper. Enfin, l’irresponsabilité absolue du juge anglais n’est pas attachée à sa personne, quelle que soit la nature de ses actes, mais à sa fonction essentielle. Elle ne va pas au delà. Cela est logique puisque cette irresponsabilité procède de la nature de la fonction juridictionnelle.

Mais, même dans l’exercice des fonctions juridictionnelles, cette irresponsabilité subit certaines restrictions.

Elle ne s’applique plus aux décisions rendues en application de YHabeas Corpus Act 1640, qui fixe les règles relatives à la protection de la liberté individuelle. Le juge agit bien là cependant dans l’exercice de sa fonction juridictionnelle. Mais le droit anglais a toujours été si soucieux de protéger la liberté individuelle, qu’il n’a pas voulu que les atteintes abusives à cette liberté soient couvertes d’une irresponsabilité absolue. Cependant, comme il s’agit ici de pouvoirs discrétionnaires, la règle générale s’applique : le juge ne sera responsable qu’au cas d’intention de nuire ou de motifs improper.

L’irresponsabilité absolue du juge cesse encore lorsque, faisant cependant un acte juridictionnel, il est sorti des limites de sa compétence. C’est ainsi qu’il peut être responsable quand il a agi sans aucune compétence ou en dépassant sa compétence. En d’autres termes, il encourt une responsabilité pour malleasance, lorsque f illégalité consiste dans une incompétence.

La jurisprudence décide qu’il y a absence ou dépassement de compétence de la part d’un juge dans les cas suivants :

1° Quand un tribunal a été irrégulièrement formé ou exerce en vertu d’une prétendue délégation des pouvoirs qui ne lui ont pas été délégués en réalité.

2° Quand un tribunal statue hors de sa compétence territoriale.

3° Quand il statue hors de sa compétence ratione materiæ , par exemple pour une affaire dont il n’a pas à connaître à raison, soit de sa nature, soit de la valeur de l’objet en litige, lorsque sa compétence est limitée en valeur.

4° Quand, statuant dans les limites de sa compétence, un tribunal commet cependant une illégalité en violant le principe de la légalité de la peine et de l’infraction et la règle « non bis in idem », c’est-à-dire lorsqu’il prononce une condamnation pour un fait qui n’est pas qualifié infraction, lorsqu’il applique une peine non prévue par la loi, lorsqu’il punit de nouveau un fait qui a été déjà l’objet d’une condamnation antérieure.

5° Quand, enfin, l’illégalité consiste dans une omission des formes prescrites : par exemple au cas de jugement sans instruction préalable ou de warrant délivré sans qu’un jugement ait été rendu.

Il faut noter enfin que, pour les poursuites qui sont intentées dans ces hypothèses, une situation différente est faite aux juges suivant qu’ils appartiennent à un tribunal supérieur ou à un tribunal inférieur. Les premiers sont avantagés par rapport aux seconds. En effet, on décide que lorsqu’un tribunal supérieur agit, il est toujours présumé avoir agi dans les limites de sa compétence. De sorte que c’est au particulier demandeur qu’il incombe de faire la preuve qu’il y a eu incompétence. Au contraire, pour les tribunaux inférieurs, cette présomption n’existe pas. C’est donc au juge poursuivi à prouver qu’il n’est pas sorti de sa compétence s’il veut échapper à la responsabilité.

III. — La distribution de responsabilité entre supérieur et inlérieur. — L’existence de certains rapports de subordination entre le fonctionnaire supérieur et son inférieur soulève la question de savoir si une incidence de responsabilité ne se produit pas sur le supérieur à raison des fautes de l’inférieur. Ainsi, un agent ayant commis un tort qui entraîne responsabilité et étant subordonné à un autre agent, la responsabilité va-t-elle l’atteindre lui seul, ou bien n’atteindre que l’agent supérieur, ou encore les atteindre tous deux à la fois ? 22

On résout cette question en partant de cette idée que, parmi les agents de la Couronne, il n’y a jamais entre supérieur et inférieur rapport de principal à agent ou de master à servant. Un agent de la Couronne peut, dans une certaine mesure, comme on l’a vu, être agent ou servant de la Couronne ou d’une des autres corporations publiques du pouvoir central. Mais jamais, à aucun égard, il ne peut l’être par rapport à un autre agent, son supérieur, pris individuellement. Par suite, il ne peut être question d’une responsabilité indirecte du supérieur pour faute de son subordonné : celui-ci reste donc en principe seul responsable des torts qu’il a commis. Cependant, il peut se former à la charge du supérieur une responsabilité directe. Cela aura lieu si le supérieur est considéré comme auteur principal ou coauteur du tort matériellement réalisé par l’inférieur. Quand cette hypothèse se présente -t-elle ? L’agent subordonné va-t-il alors être, lui aussi, déclaré responsable ?

A ce point de vue, on distingue les agents qui agissent en vertu de pouvoirs propres (inhérent power) et ceux qui

22. Sur cette question, v. The Law of England. V<> Public Authority and Public Officers, t. 23, pp. 316, 319 et 321. — Chaster, Public Officers, p. 617. — Roberston, Civil Proceedings..., p. 638 et s.

ü. OF ill y B.

agissent en vertu d’ordres préalables ( under warrants and orders) de leur supérieur ou dont les actes sont ratifiés par eux. Dans le premier cas, l’agent tient ses pouvoirs du common law ou d’un statute qui en fixe les règles et conditions d’exercice. Il exerce alors spontanément ses pouvoirs sans être conditionné par l'ordre, l’autorisation ou la ratification du supérieur. Dans le second cas, au contraire, l’agent n’exerce sa compétence que sur ordre exprès ou ratification de son supérieur.

Or, au cas d’exercice d 'inhérent power , le subordonné seul est responsable et sa faute n’engage jamais la responsabilité du supérieur. Il ne peut pas y avoir alors, en effet, une responsabilité directe. Le subordonné a agi en dehors de l’intervention directe de son supérieur : celui-ci ne peut être considéré comme coauteur du tort. Il ne pourrait y avoir qu’une responsabilité indirecte et cette responsabilité est impossible. Donc, irresponsabilité complète du supérieur.

Mais, lorsque l’agent agit under warrant and order , il n’en est plus de même. Dans ce cas, lous deux sont responsables : le supérieur qui a émis le warrant ou donné l’ordre et le subordonné qui l’a exécuté. C’est qu’en effet, alors, à raison de l’ordre d’agir qui a été donné, le supérieur est considéré comme l’auteur principal ou au moins le coauteur du tort réalisé par son subordonné. Quant à l’inférieur, il est également responsable, parce que nul n’est obligé de commettre un tort. L’ordre qui lui a été donné ne le couvre pas, car il devait examiner s’il était régulier ou non.

Cependant, à cette règle de double responsabilité, il y a une exception. Certains subordonnés sont couverts par l’ordre de leur supérieur. Ce sont les agents qui, en vertu d’une compélence dont l’exercice est obligatoire (ministe-

rial powers ), sont chargés d’exécuter les décisions de justice : ils ne sont pas responsables de l’exécution des décisions illégales ou irrégulières, pourvu toutefois qu’elles soient légales et régulières en apparence et extérieurement. Quand l’illégalité ou l’irrégularité est manifeste, ils ne sont plus couverts par l’ordre du tribunal. Celte exception est d’ailleurs logique avec le fondement de la règle. Comme il est interdit aux agents d’exécution judiciaire d’examiner la légalité et la régularité des décisions de justice, ils ne peuvent pas savoir si leur responsabilité va être ou non engagée. Il serait donc injuste de les charger d’une responsabilité à raison d’une irrégularité dont ils doivent ignorer l’existence. Par contre, la raison n’existe plus quand l’illégalité ou l’irrégularité est manifeste.

IV. — Le paiement de /’ indemnité par la Couronne. — Ce système anglais de responsabilité des agents de la Couronne reste en somme assez onéreux pour les fonctionnaires, malgré les restrictions admises pour les juges et dans le cas d’exercice de pouvoirs discrétionnaires. Il semble cependant assez facilement accepté en Angleterre. Nous croyons savoir qu’il ne soulève pas de très vives protestations, tant de la part des fonctionnaires que de la part des particuliers, à raison des risques d’insolvabilité que peuvent courir ces derniers.

Or, cela vient de ce qu’on a su remédier en fait pratiquement à ce que le droit pouvait avoir parfois de trop rigoureux. L’esprit traditionnaliste de la jurisprudence anglaise n’a pas voulu modifier le droit. Mais des pratiques gouvernementales sont venues en atténuer les conséquences.

Il arrive parfois, en effet, que lorsqu’un fonctionnaire a été déclaré responsable et condamné à des dommages et intérêts, la Couronne paie volontairement l’indemnité à la

place du fonctionnaire. Cela a lieu lorsqu’on estime équitable soit pour l’agent, soit pour le particulier que l’indemnité ne soit pas payée par le fonctionnaire lui-même. Il en est ainsi notamment si la faute de l’agent paraît excusable, en équité, sinon en droit, s’il a été donné à l’agent un ordre auquel il ne pouvait, sinon juridiquement, au moins moralement se soustraire, si l’indemnité est d’un chiffre trop élevé, enfin, si l’agent condamné est insolvable. On arrive ainsi pratiquement au même résultat que si l’Etat était responsable. Mais il faut bien remarquer qu’on est encore loin de la responsabilité de l’Etat. Car, ce mode de paiement ne constitue pas un droit pour la partie lésée; c’est seulement une concession gracieuse qui lui est faite, dépendant uniquement du bon vouloir de ceux qui ont à l’accorder. En d’autres termes, cette pratique n’implique pas reconnaissance de la responsabilité civile de la Couronne. Cela a une importance aussi bien pratique que théorique.

SECTION IV

La Responsabilité civile des Corporations publiques locales et de leurs Agents 23.

Le système des responsabilités civiles qui peuvent être engagées par l’activité des administrations locales anglaises, se rapproche beaucoup des systèmes continentaux. On ne trouve plus là ce régime particulier établi pour le pouvoir central. Les solutions, si elles ne sont pas en tous points identiques à celles admises en France, par exemple, s’inspirent au moins du même esprit et des mêmes tendances.

23. V. sur cette question, en outre des auteurs cités plus loin : Hatschek, Englisches Staatsrecht, II, p. 545 et s.

En effet, en Angleterre, les corporations publiques locales ne bénéficient ni de cette immunité judiciaire dont jouit la Couronne, ni même de cette irresponsabilité civile absolue reconnue à toutes les corporations publiques qui constituent le pouvoir central. Elles sont, en principe, soumises au droit commun qui régit les corporations. Elles peuvent, notamment, encourir des responsabilités civiles comme les corporations privées. Il y a cependant quelques restrictions.

Cette assimilation avec les corporations privées au point de vue de la responsabilité civile implique donc qu’entre les corporations publiques locales et les agents qui les constituent ou agissent pour leur compte, il y a intégralement rapport de principal à agent ou de master à servant. On n’y admet pas cette restriction admise pour la Couronne, et d’après laquelle l’agent n’est plus agent ou servant en matière d’obligations délictuelles ou quasi-délictuelles. Les règles du droit commun s’appliquent donc ici : Les corporations publiques locales peuvent être engagées par les torts de leurs agents. Elles deviennent responsables civilement comme tout principal ou master le devient du fait de son agent ou son servant

Mais alors, étant donné ce fondement, la corporation ne sera pas responsable de toutes les fautes de ses agents. Car, d’après le droit commun en cette matière, toute faute de Yagent ou du servant n’engage pas la responsabilité du principal ou master. Enfin, pour que cette responsabilité indirecte de la corporation existe, il faut que le tort de l’agent ait été accompli dans certaines conditions, faute de quoi la responsabilité reste à la charge de l’agent.

Ainsi, les questions suivantes sont ici a examiner :

1° En admettant que l’agent se trouve dans les conditions voulues pour engager la corporation, quand la corporation sera-t-elle civilement responsable ?

2° Quelles conditions doivent exister pour que l’agent puisse engager la corporation par ses torts ?

3° Dans cette hypothèse, l’agent cesse-t-il d’être responsable ?

I. — La responsabilité de la corporation. — Les règles qui déterminent la portée et l’étendue de la responsabilité civile des corporations publiques locales sont à peu près les mêmes que celles qui sont admises pour la responsabilité personnelle des agents de la Couronne 24 . On distingue de même les trois catégories de torts : les non\casances , les malleasances et les misleasances. D’autre part, la responsabilité est limitée d’une façon analogue quand il y a exercice de pouvoirs discrétionnaires. Ce n’est donc pas l’application intégrale de la' responsabilité de droit commun.

Mais il y a lieu d’apporter ici certaines précisions de détail, de façon à mieux faire saisir la portée de cette responsabilité.

a) Au cas de nonleasance , il y a irresponsabilité de la corporation publique locale, quand l’exercice de la compétence dont elle est investie est discrétionnaire; c’est-à-dire lorsqu’il y a libre pouvoir d’appréciation de la part des autorités locales pour décider si tel acte doit être fait ou non. Mais naturellement, si, dans ce cas, l’acte est accompli avec malleasance ou misleasance , la responsabilité de la corporation pourra être engagée. Or, lorsque cette hypothèse se rencontre, la jurisprudence a une tendance à restreindre la notion de nonfeasance pour élargir d’autant celles de malleasance ou de misleasance. Autrement dit, on qualifie malleasance ou misleasance des faits