CHAPITRE PREMIER

L’Irresponsabilité civile de l’État.

I. — Le principe d'irresponsabilité. — Les Etats-Unis, après avoir conquis leur indépendance, ne rejetèrent pas en bloc les règles et systèmes juridiques de leur ancienne métropole. Le common law anglais continua à rester en vigueur, et actuellement encore les tribunaux américains invoquent souvent des précédents jurisprudentiels anglais. Mais il s’établit entre les institutions constitutionnelles des deux pays des différences telles que les règles du droit public devaient forcément en être influencées. La plupart devaient, sinon être modifiées, tout au moins prendre un autre esprit et recevoir des fondements nouveaux. Or, ces conséquences se sont précisément produites pour Irresponsabilité civile de l’Etat. Le principe anglais traditionnel a été maintenu. Aux Etats-Unis comme en Angleterre jamais, en principe, pour un tort commis par un agent de l’Etat vis-à-vis d’un particulier, celui-ci n’a un droit à être indemnisé par l’Etat. Jamais une responsabilité délictuelle ne peut incomber ni à l’Etat fédéral, ni à un Etat particulier, sauf exception formellement prévue par une loi 1.

1. Goodnow, Droit Administrât., p. 432 et s. — Id., Comparât. Administr. Law, II, p. 159. — Willoughby, Constitutional Law, II, p. 1105. — Mechem, Public Offices and Officers, nos g/*g et g49. — Story, Commentâmes on the Law of Agency, no 319 (9e édit., Boston, 1882).

Mais le fondement anglais du principe a dû être modifié. Les institutions constitutionnelles des Etats-Unis n’ont pas permis de le conserver.

II. — Le fondement du principe. — En Angleterre, ce qui correspond à l’irresponsabilité de l’Etat, c’est-à-dire le fait qu’un particulier ne peut avoir contre la Couronne une créance d’indemnité à raison d’un tort dont il a été victime de la part d’un agent du pouvoir central, procède des deux idées suivantes. D’une part, on admet que le pouvoir central est constitué par cette corporation sole qui est formée par la personne du roi et qui se complète avec les agents incorporés rattachés à elle. D’autre part, on a posé cet axiome que « the King can do no wrong ».

Or, aux Etats-Unis, le pivot de cette construction juridique, c’est-à-dire le roi, faisant défaut, force fut d’en imaginer une autre. En effet, l’infaillibilité royale ne pouvait plus être invoquée et cette conception juridique de l’Etat, basée sur la Couronne-corporation, ne pouvait davantage trouver place dans leur organisation constitutionnelle.

C’est pourquoi, abandonnant la conception anglaise pour ces raisons d’ordre constitutionnel, on a adopté aux Etats- Unis la conception de l’Etat admise dans l’Europe continentale. L’Etat est considéré comme une entité formant une personne morale. Mais, en outre, on donne comme substratum humain de cette personne, non pas tel organe de l’Etat, mais le peuple. La collectivité nationale se présente comme formant un groupe incorporé, une corporation.

Dans ces conditions, comment a-t-on alors fondé la règle de l’irresponsabilité civile de l’Etat ?

On eût pu, puisqu’en somme le peuple prenait la place du Roi dans cette conception de l’Etat, invoquer une fiction d’infaillibilité populaire et dire : « the people can do

no wrong ». Mais, outre que le peuple souverain ne pouvait inspirer ce respect traditionnel que les Anglais ont pour leur monarque et qui a fait établir et maintenir l’axiome anglais d’infaillibilité, la fiction eût été par trop forte avec le régime représentatif, admis à la base de la plupart des Constitutions américaines.

Aussi, s’est-on contenté aux Etats-Unis de déclarer purement et simplement que l’Etat n’est pas responsable des torts commis par ses agents, parce que ceux-ci, lorsqu’ils commettent des torts n’ont plus la qualité juridique d'agents ou servants de l’Etat. Ils ne peuvent donc engager que leur propre responsabilité personnelle. On se borne ainsi à affirmer l’absence de ce rapport d'agent ou de servant sans en donner aucune raison juridique comme le fait le droit anglais quand il invoque l’infaillibilité de la Couronne 2.

D’ailleurs, à défaut de raisons juridiques, c’est sur des raisons de fait que s’appuie la jurisprudence américaine pour justifier l’irresponsabilité de l’Etat. Les juges insistent beaucoup plus sur le fondement de fait de la règle que sur son fondement de droit.

2. Goodnow ( Droit administrât., p. 432 et Comparât. Administr. Law, II, p 149) donne comme fondement à l’irresponsabilité civile de l’Etat l’idée que l’Etat n’est plus une personne juridique au point de vue des torts commis par ses agents. Il en résulte que l’action en justice du particulier lésé n’est plus possible contre lui, faute d’une personne juridique pouvant être citée. Donc l’Etat est irresponsable.

Ce point de vue nous paraît critiquable, parce que d’abord il confond deux choses que distingue très nettement le droit moderne : l’action en justice et le droit à faire valoir au moyen de cette action. Sans action, le droit n’est pas pratiquement réalisable, sans pour cela disparaître. Or, Goodnow déduit l’inexistence de l’obligation de l’Etat de ce qu’il a pas d’action, à raison de l’absence de personnalité juridique.

En outre, cette idée que l’entité qu’est l’Etat serait personnalisée pour certaines manifestations de son activité et ne le serait pas pour d’autres, paraît difficilement admissible. Il semble beaucoup plus logique de dire que si parfois l’Etat n’est pas obligé, l’absence d’obligation de l’Etat vient non pas de ce qu’il n’est plus personne morale, mais, de ce que, dans ces cas, cette personne morale n'a plus la capacité de s’obliger. Ce défaut de capacité découlerait alors de ce qu’entre elle et son fonctionnaire, il n’y a plus situation d 'agentou de servant.

Comme raison de fait on invoque généralement que l’Etat ne peut pas se porter, vis-à-vis des particuliers, garant des fautes et négligences de ses agents. Sans doute, il est obligé de faire des lois et d’assurer leur application de façon à ce que les particuliers ne soient pas lésés. Mais cette obligation n’entraîne pas pour lui celle de réparer les dommages causés. S’il en était autrement, le gouvernement de l’Etat serait amené à exercer une surveillance et à se livrer à des interventions de nature à nuire gravement au fonctionnement des services publics 3.

Ainsi, la règle de l’irresponsabilité civile de l’Etat a un fondement certainement moins solide aux Etats-Unis qu’en Angleterre.

On ne trouve plus à sa base cet axiome dont le traditionnalisme et le loyalisme monarchiques de l’opinion publique anglaise ont fait un dogme intangible. La règle reste assise sur de simples raisons de fait, contingentes comme toutes les raisons de fait. Elle s’est cependant maintenue presque aussi intacte qu’en Angleterre. Or, ce maintien s’explique par ce fait qu’à défaut d’un fondement plus solide, certaines institutions constitutionnelles lui ont prêté leur appui. Elles créaient, en effet, une impossibilité absolue — plus absolue même qu’en Angleterre — à l’introduc-

3. Mechem, Public Offices and Officers, no 848. — Story, Law of Agency, p. 390, n° 319. — Dans l’arrêt Levy v. the May or, etc., of City of New-York (1848, 1, Sandford, 465). — (V. Beale, Cases on Municip. Corporat., p. 569. — Freund, Cases on administr. Law, p. 346), la raison de fait essentielle de l’irresponsabilité de l’Etat est exposée dans les termes suivants : « Il est du devoir du Gouvernement de protéger et de sauvegarder les droits des citoyens de l’Etat à la fois dans leur personne et leur propriété. Pour cela, il doit faire de bonnes lois et les appliquer. Mais il peut se produire des dommages atteignant les personnes et les propriétés qu’aucune législation ne peut prévenir et dont aucun système législatif ne peut assurer la réparation. Le Gouvernement ne garantit pas ses citoyens contre tous les accidents inhérents à l’humanité et à la société civile. Nous croyons qu’il n’a jamais été appelé à réparer par le moyen de dommages et intérêts son incapacité de protéger contre de tels accidents ».

tion du principe de responsabilité. Mais, précisément, ces institutions se sont transformées de telle sorte qu’actuellement elles offrent un terrain très favorable à la responsabilité de l’Etat. Constitution nouvelle qui est d’une importance capitale à ce point de vue est celle des Courts o| Claims.

III. — L'immunité judiciaire de l'Etat. — Ce fut surtout une question d’ordre juridictionnel qui contribua à maintenir aux Etats-Unis le principe anglais d’irresponsabilité de l’Etat : la règle de l’immunité judiciaire de l’Etat amena ce résultat 4.

L’immunité judiciaire de la Couronne fut, en effet, un des principes anglais qui passèrent dans le droit des Etats- Unis pour s’y transformer d’ailleurs, comme l’irresponsabilité, en immunité judiciaire de l’Etat. 11 fut et il est encore reconnu qu’un particulier ne peut actionner l’Etat fédéral devant ni les tribunaux fédéraux ni, à plus forte raison, devant les tribunaux d’Etat. Il en est de même pour les Etats particuliers qui ne sont même pas justiciables des tribunaux fédéraux, même lorsque l’action émane d’un particulier qui n’est pas ressortissant de l’Etat attaqué 5.

4. Sur l’immunité Judiciaire de l’Etat, v. Willoughby, The Constitutional Law of the United States , II, p. 1060. — Goodnow, Droit Administr., p. 436. — ID., Comparât. Admin. Law, II, p. 156. — Fretjnd, Private Claims against State, loc. cit., p. 626. — Nerincx, L'organisation judiciaire aux Etats-Ünis (Paris, 1909), p. 91. — V. surtout une étude très complète de la question, contenant un exposé abondant de la jurisprudence : Singerwald, The doctrine of non suaMlity of the States in the United States (Johns Hopkins University Sudies in historical and political Science, séries 28, n° 3, 1910).

5. Le XIe amendement de la Constitution fédérale a formulé cette règle de l’immunité en ce qui concerne les actions des citoyens d’un Etat contre un autre Etat. Mais ce texte n’est qu’une confirmation sur un point spécial de la règle générale. Son vote fut provoqué par le fameux arrêt Chislholm v. Georgia (1793) dans lequel la Cour suprême des Etats-Unis avait admis que l’immunité ne s’appliquait pas dans cette hypothèse. Un fort mouvement d’opinion déterminée par la crainte qu’il y ait là une menace pour l’autonomie des Etats, obligea le Congrès fédéral à cette addition constitutionnelle pour

Mais les tribunaux américains donnent à cette règle d’immunité un autre fondement que les tribunaux anglais. Ils mettent d’abord en avant, comme raison théorique, qu’il serait inadmissible que l’Etat détenteur du pouvoir souverain et créateur, à ce titre, des tribunaux, lut soumis aux décisions de ces organes qu’il a créés 6. A cette raison théorique on ajoute une double raison d’ordre pratique. L’activité de l’Etat pourrait risquer d’être troublée et entravée par les particuliers. En outre, il serait dangereux d’accorder aux tribunaux un contrôle sur tous les moyens dont l’Etat dispose pour assurer cette activité 7 et 8.

Enfin — et c’est là surtout ce qui nous intéresse ici — la règle de l’immunité judiciaire prit aux Etats-Unis, et cela grâce à certaines institutions constitutionnelles de ce pays, un caractère qu’elle n’a pas en Angleterre. L’immunité y est absolue en ce sens que toute action en justice du

empêcher la Cour suprême de persister dans cette jurisprudence et pour supprimer toute controverse à l’avenir sur cette question, v. Singerwald, op. cit., p. 15 et s. — Bryce, La République américaine, 2® édit, française, I, p. 347. — Willoughby, Constitutional Law, II, p. 1063 et s.

6. Opinion du juge Miller dans United States v. Lee (106, U. S., 196) (cité par Singerwald, op. cit., p. 10) : « Il semble très probable que ce principe a été adopté par nos tribunaux comme élément de cette théorie général© des publicistes, d’après laquelle le pouvoir souverain dans tout Etat, où qu’il réside, ne sera pas contraint par procédure des tribunaux de sa création à se défendre lui-même devant ces tribunaux ».

7. Opinion du juge Gray dans Briggs v. Light-Boat (11, Allen, 157, 162) (cité par Singerwald, op. cit., p. 10) : « La raison la plus sérieuse est qu’il serait incompatible avec la véritable idée du pouvoir exécutif suprême et dommageable pour l’accomplissement des devoirs publics du souverain de soumettre celui-ci à des poursuites fréquentes pour des questions de droit ( rnatters of right) à la volonté de tout citoyen et de remettre aux tribunaux judiciaires le contrôle et la disposition de la propriété publique, des voies et moyens qu’utilise le Gouvernement en temps de guerre et de paix et de l’argent de son trésor ».

8. Goodnow ( Droit Administra, p. 432) invoque encore comme fondement Juridique de cette règle de l’immunité judiciaire de l’Etat, l’idée que l’Etat n’est pas considéré comme étant une personne morale au point de vue de la défense en justice. Dès lors quand le particulier veut agir devant les tribunaux, il ne se trouve en présence que de la personne du fonctionnaire. Il y a lieu ici de faire au sujet de cette idée les mêmes réserves pour son utilisation en vue de fonder juridiquement l’irresponsabilité de l’Etat.

particulier contre l’Etat y est radicalement impossible devant les tribunaux judiciaires.

En Angleterre, la Couronne n’est pas, en principe, justiciable des tribunaux. Mais elle peut être citée devant eux si elle y consent et ce consentement s’obtient au moyen du Pétition o| Right. Or, le système constitutionnel des Etats- Unis rendait cette procédure impossible, aussi bien d’ailleurs que tout autre procédé permettant de faire lever l’immunité 9.

En effet, le Pétition o$ Right ne pouvait être admis. Deux raisons s’opposaient à ce que l’exécutif levât l’immunité en donnant son consentement à la comparution de l’Etat devant les tribunaux judiciaires.

D’abord, le bénéficiaire de l’immunité n’est pas l’exécutif, mais l’Etat. Or, l’exécutif n’est pas l’Etat tout entier. Il ne constitue pas le « Souverain » comme la Couronne anglaise. L’Etat américain est essentiellement constitué par la collectivité personnifiée et c’est cela qui forme le Souverain. L’exécutif n’v est qu’un représentant du Souverain investi de certaines fonctions. Donc, l’immunité ne visant pas l’exécutif, adresser un Pétition oj Right à ce dernier, ç’eùt été le saisir d’une demande n’intéressant pas ses propres droits et prérogatives. A ce titre, une telle procédure était impossible.

Mais, de plus, l’exécutif ne pouvait pas lever cette immunité pour le compte de l’Etat. Car l’exécutif américain n'est, d’après les principes constitutionnels, qu’un, représentant à compétence limitée. Il ne possède que les pouvoirs qui lui sont formellement attribués par la Constitution. Or, jamais le pouvoir de lever l’immunité judiciaire

9. Sur l’impossibilité du Pétition of Right aux Etats-Unis : v. Goodnow, Droit administrât., p. 436 — Freund, private Claims against State, loc. cit., p. 626. — SlNGERWALD, OR. Cit., p. 29. — WlLLOUGHBY, ConStitUtional LüW, TI, p. 1062.

de l’Etat ne lui a été reconnu ni explicitement ni implicitement.

Enfin, le judiciaire ne pouvait pas être saisi pour une raison semblable à la précédente par Pétition Right ou par procédé analogue. Le judiciaire, en effet, est, lui aussi, un représentant à compétence limitée. Il ne peut avoir d’autre compétence que celle qui lui est accordée par la Constitution. Or, celle-ci lui refuse précisément cette compétence pour les actions contre l’Etat. L’exécutif ne peut donc pas la lui conférer. Il le ferait, s’il autorisait la poursuite comme le fait la Couronne anglaise sur Pétition of Right.

Voilà comment, parce que l’immunité judiciaire de l’Etat est absolue aux Etats-Unis, la règle de l’irresponsabilité a pu s’y maintenir solidement.

Cependant, des procédés furent imaginés pour remédier à cette absence d’action contre l’Etat, pour permettre dans une certaine mesure aux citoyens de faire valoir leurs réclamations contre lui. Mais aucun d’eux ne mettait sur le chemin d’une responsabilité civile de l'Etat proprement dite.

On admet, en effet, sous certaines conditions, que le particulier peut agir en justice contre le fonctionnaire, même lorsque l’action vise en réalité l’Etat. Ainsi, pour obtenir l’exécution d’une obligation de faire résultant d’un contrat passé au nom de l’Etat, le particulier peut intenter une action contre l’agent chargé de cette exécution. Il en est même ainsi, par exemple, lorsqu’un agent détient indûment pour le compte de l’Etat le terrain d’un particulier : celui-ci peut agir contre l’agent pour obtenir la restitution du terrain 10.

10. Dans cette hypothèse, l’action contre l’agent qui détient le terrain, n’est pas recevable uniquement lorsque le Gouvernement est d’accord avec le particulier contre son agent relativement à l’irrégularité de la détention du terrain. D’ailleurs, alors, il n’y aurait pas en réalité une action contre

Mais ce procédé de l’action indirecte contre l’Etat au moyen d’une action directe contre le fonctionnaire, ne pouvait pas servir pour introduire la responsabilité de l’Etat. Car il n’est plus possible, quand il s’agit d’une réclamation pécuniaire, qui tend finalement à une sortie de deniers de la caisse publique, à un paiement par l’Etat. C’est, qu’en effet, si les tribunaux judiciaires ont plein pouvoir pour ordonner à un agent public l’exécution d’un acte n ayant pas le caractère financier, pour les actes financiers, au contraire, pour un paiement, par exemple, ils n’ont ce pouvoir que si l’acte a été préalablement autorisé par l’autorité qui possède le pouvoir financier.

Ainsi a pris naissance, spécialement pour les réclamations pécuniaires, un deuxième succédané de faction en justice contre l’Etat : la pétition à la législature.

En effet, c’est la législature qui, d’après le droit constitutionnel, est l’organe de l’Etat possédant le pouvoir financier. C’est elle, notamment, qui est compétente pour autoriser les paiements à faire pour le compte de l’Etat. Toute réclamation pécuniaire d’un particulier contre l’Etat doit donc lui être adressée puisque c’est elle seule qui peut ordonner qu’il y soit fait droit. En principe, elle peut en décider quel que soit le fondement de la réclamation : quelle soit basée sur un contrat, un quasi-contrat ou même sur un tort commis par un agent de l’Etat.

Ainsi, le particulier peut, par la voie de la pétition à la législature, obtenir de la part de l’Etat réparation des dommages qui lui ont été causés. Et, cependant, ce procédé ne

l’Etat, mais véritablement une action directe contre le fonctionnaire. L’action est encore recevable lorsque l’Etat est d’accord avec son agent pour soutenir la régularité de la détention. L’action est bien alors en fait une action contre l’Etat. — Sur ces actions indirectes contre l’Etat, v. Goodnow, Droit admlnistr., p. 442; pour le détail et l’exposé de la jurisprudence, v. Singerwald, op. cit., p. 45 et s. — Willoughby. Constitutional Law, II, p. 1074 et s.

constitue pas par lui-même une porte ouverte à l’introduction de la responsabilité de l’Etat.

En effet, la pétition n’a pas pour but de faire valoir un droit parce que, par sa nature même, elle n’est pas une action juridictionnelle. Elle n’est qu’une demande gracieuse qui tend à l’octroi d’une faveur. Par suite, elle ne permet pas de mettre en jeu une véritable responsabilité civile; car l’idée même de responsabilité implique qu’un droit à l’indemnité appartient au sujet actif dans ce rapport de droit créé par le dommage.

Ainsi, dans cet état des institutions américaines, les moyens pour mettre en jeu la responsabilité de l’Etat faisaient complètement défaut. Cela ne pouvait que contribuer à maintenir le principe d’irresponsabilité.

IV. — Les Courts ol Claims. — Cette situation qui créait un terrain nettement défavorable à la responsabilité de l’Etat, a changé grâce à l’institution des Courts ol Claims. C’est un tribunal spécial qui a été créé pour connaître des réclamations pécuniaires contre l’Etat. Les particuliers peuvent le saisir au lieu de pétitionner à la législature. C’est d’ailleurs dans ce but qu’il a été établi. On a voulu remédier aux inconvénients que présentait le procédé de la pétition. Il est curieux de constater que de l’institution qui s’opposait à la responsabilité de l’Etat est sortie précisément celle qui lui crée actuellement un terrain favorable.

La pétition à la législature est, en effet, un procédé qui est pratiquement très défectueux11.

D’abord, étant donné que la pétition n’a pas pour objet de faire valoir un droit, mais d’obtenir une faveur, la législa-

11. Sur ces inconvénients, v. Freund, Private Claims against State, loc.

cit.. p. 627.

ture peut arbitrairement admettre ou rejeter la réclamation. Ainsi, très correctement, elle peut s'inspirer dans sa décision de motifs purement politiques.

En second lieu, la pétition n’est pas un moyen très sûr parce que le Président des Etats-Unis ou le gouverneur de l’Etat peuvent, en apposant leur veto , arrêter le bill de crédits autorisant le paiement au particulier.

De plus, à cause du caractère arbitraire de la décision et pour empêcher des abus, certaines Constitutions ont dû limiter le pouvoir des législatures de voter sur pétition des crédits en faveur de tel particulier déterminé 12. Les bills de crédits étant ainsi inconstitutionnels, les tribunaux peuvent refuser d’en assurer l’exécution.

Les limitations imposées aux législatures à ce point de vue varient suivant les Etats. D'abord, certaines Constitutions ne font que rendre plus difficile Je vote de ces crédits en imposant des formalités spéciales 13. Ainsi, plusieurs exigent que ces crédits soient votés à la majorité des deux tiers. Mais d’autres vont plus loin : elles interdisent d’une façon absolue le vote de ces crédits. Toutefois, pour que cette interdiction soit pratiquement efficace, il faut que le texte constitutionnel énumère spécialement et d’une façon très spécifique les crédits qu’il est interdit de voter. Il y a, en effet, certaines Constitutions comme la Constitution fédérale, qui distinguent parmi les dépenses de l’Etat celles d’intérêt public et celles d’intérêt privé, pour interdire le vote de crédits relatifs aux dépenses d’intérêts privé; et cela sans spécifier quelles sont les dépenses qui rentrent dans l’une ou l’autre catégorie. Or, les réclamations pécuniaires des particuliers tendent à des dépenses qui peuvent ne pas toujours être d’intérêt privé. Ces dépenses peuvent avoir le

12. V. jèze, Science des Finances, I, Le Budget, p. 539 et s.