CHAPITRE PREMIER

La conception juridique de l’État, des Administrations publiques locales

et de la situation des Agents publics.

Un trait essentiel caractérise cette conception L En Angleterre, l’Etat n’est pas une entité formant une personne morale unique. Il n’est pas une corporation. Le pouvoir central est constitué par une sérié de corporations juxtaposées. Puis, à ces corporations viennent s’ajouter celles qui existent dans les administrations locales. Ainsi, à la différence de la conception continentale qui connaît elle aussi des personnes publiques locales et ces services d’Etat personnalisés que sont les établissements publics, mais place au-dessus d’eux une personne morale supérieure qui est l’Etat, la conception anglaise n’admet pas cette personnalité une de l’Etat, distincte des autres personnes publiques et les dominant.

En Angleterre, on ne connaît pas la conception de l’Etatpersonne que les juristes allemands, et Gerber1 2, un des premiers, ont fait pénétrer dans la plupart des droits publics modernes. Enfin, le mot ce Etat » n’a pas, dans ce pays, un sens proprement juridique; il ne correspond pas à une entité juridique déterminée; il sert uniquement à

1. Sur cette conception, que les auteurs anglais ne semblent guère avoir systématisée, v. Hatschek, Englisches Staatsrecht, I, p. 75 et s.

2. V. Gerber, Grundzüge des Deutschen Staatsrechts, 3e édit., 1880, p. 225. — Sur ces théories, v. Duguit, L’Etat, I, p. 229 et s. — Id., Droit constitut., I, p. 43 et s.

désigner cet ensemble d’institutions juridiques, de corporations publiques, qui constituent le mécanisme du pouvoir central 3. Quant aux administrations locales, on les met à part sous le nom de gouvernement local. Telle est la technique du droit anglais pour réaliser la construction juridique de l’Etat 4.

Mais alors on peut se demander comment la conception anglaise a pu, tout en maintenant la notion de personnalité morale comme procédé de technique juridique, se passer de la personnalité de l’Etat. N’y a-t-il pas là quelque chose de logiquement impossible dans certains cas ? Cette difficulté a cependant été résolue grâce à certains types spéciaux de corporations. En les exposant nous allons être ainsi amenés à de nouvelles précisions sur le système anglais des corporations publiques.

Dans la conception française de la personnalité morale, l’élément humain qui constitue cette personnalité est formé par les bénéficiaires de l’activité de la personne morale, par le groupe d’individus, par la collectivité au

3. Le droit anglais n’admet pas davantage la théorie française de la nationpersonne titulaire de la souveraineté (pour son exposé, v. Duguit, L’Etat, II, p. 57). On pourrait cependant considérer que l’élargissement du droit électoral a réalisé en Angleterre ce que nous appelons, en France, la souveraineté nationale. Mais la construction juridique de ce fait à l’aide de l’idée de nation-personne juridique n’a pas été faite.

Dans ces conditions, à défaut de personnalité de l’Etat ou de la nation, pour constituer juridiquement le titulaire de la souveraineté, la théorie anglaise considère que ce titulaire est le Parlement. On entend par Parlement le groupe formé par le roi et les deux Chambres et l’expression de la souveraineté résulte de l’accord de ces trois organes. (Sur ces points, v. Dicey, Introduction à l’étude du droit constitutionnel, édit, franç., p. 35.)

4. Cette conception anglaise de l’Etat rappelle beaucoup par certains côtés celle qui a été présentée comme pouvant s’appliquer au droit public français, par Marquès di Braga et Camille Lyon ( Comptabilité de Fait, no 172). Ils conçoivent la personnalité de l’Etat comme fractionnée entre les différents services : cette personnalité disparaîtrait pour se démembrer au profit des services publics. Il n’y aurait plus ainsi une personnalité unique, mais autant de personnalités qu’il y aurait de services distincts. Mais cette opinion est reste isolée et la plupart des juristes français l’ont repoussée. (V. notamment, Michoud, Personnalité morale, I, p. 276.)

profit de qui cette activité est exercée. Mais, quand les bénéficiaires n’ont pas d’existence juridique ou forment une collectivité trop vague et trop imprécise pour apparaître comme une entité distincte, on estime généralement que cette collectivité ne peut constituer le substratum d’une personne morale et, dans l’opinion dominante, c’est le but poursuivi qui, à la place d’un élément humain, fournit ce substratum. On a, alors, dans le premier cas, une corporation, et, dans le second, une fondation5.

Mais l’individu ou le groupe d’individus qui administre au profit de la collectivité bénéficiaire ou au profit du but, ne sont, en aucun cas, considérés comme l’élément humain constitutif de la personne morale. Ils ne sont jamais que les représentants ou organes de la corporation, les administrateurs de la fondation.

Dès lors, avec cette conception, voici l’objection que soulève le systèmé anglais avec son exclusion de la personnalité de l’Etat.

Elle n’existe pas lorsque le bénéficiaire de l’activité de la personne morale est la collectivité des habitants d’une circonscription territoriale. En effet, dans ce cas, si on prend cette collectivité comme élément humain de cette personne, on est amené à reconnaître dans la circonscription territoriale une personnalité morale unique. Or, une telle solution ne serait pas en contradiction avec les principes du droit anglais. Si celui-ci rejette, en effet, la personnalité une de l’Etat, il admet que les administrations locales forment chacune une personne morale.

5. Sur la distinction de la corporation et de la fondation, y. Michoud, Personnalité morale, I, p. 182 et s. — M. Michoud n’admet pas de distinction entre la corporation et la fondation au point de vue du substratum de leur personnalité. Il estime que « la fondation, comme la corporation, a pour substratum réel un groupement humain » qui est formé par les destinataires (Ibid., p. 185).

Mais si, par contre, le bénéficiaire est, non plus une fraction de la nation, mais la nation entière, si tous les individus qui la constituent peuvent indistinctement profiter de l’activité de la personne morale, l’élément humain de cette personne devra être la nation. Alors, on retombe forcément dans la conception de la nation -personne ou de l’Etat-personne. Et cependant le droit anglais la rejette. Comment alors, dans cette hypothèse, la difficulté est-elle résolue ?

On eût pu trouver la solution avec l’idée française de fondation et en la concevant d’une certaine manière. Négligeant les bénéficiaires, on eût pris comme substratum de la personne morale le but qu’elle poursuit, c’est-à-dire les fonctions dont elle est investie.

Mais ce n’est pas dans ce sens que le droit anglais s’est orienté. Il a voulu maintenir l’idée de corporation. Mais alors, pour ne pas en venir à la personnalité de l’Etat, il a admis que l’élément humain constitutif d’une corporation pouvait être ce que nous appelons ses organes ou représentants. Ainsi, parmi les corporations publiques anglaises, on en trouve beaucoup qui sont constituées par les agents publics chargés de la gestion du service. Cette conception a été même étendue à certaines personnes publiques locales pour lesquelles cependant on eût pu s’en passer 6.

6. Cette conception de la corporation en Angleterre paraît venir de ce que le procédé de technique juridique qui historiquement a précédé dans le droit anglais la notion de personnalité morale, a été celle du trust. En effet, les administrateurs du trust, les trustées, étaient des organes de la collectivité bénéficiaire qui agissaient juridiquement pour son compte et détenaient des biens à son profit. Aussi lorsqu’à la conception du trust se substitua celle de personnalité morale, les trustées devinrent les éléments humains de la corporation (v. Maitland, Trust und Korporation, Grunhut’s Zeitschrift, 1904, p. 1 et s.). D’ailleurs en ce qui concerne les fondations proprement dites (charities) , la technique anglaise en est encore à l’idée de trust. La fondation n’est pas constituée en personne morale, mais en trust. Les biens affectés au

Mais, avec cette conception anglaise de la corporation, une autre difficulté surgit. On peut facilement concevoir que la corporation soit constituée non par les bénéficiaires, mais par ceux qui exercent son activité, quand ceux-ci constituent un groupe de plusieurs personnes, tel une assemblée, une commission, un conseil. Il est normal qu’une collectivité d’individus constitue l’élément humain d’une personne morale. Mais, lorsque l’activité de la personne morale est exercée par un seul individu, non plus par un conseil ou une assemblée, mais par un agent public unique, où trouver alors 1 élément humain constitutif de la personnalité morale, puisque par ailleurs on a exclu à ce titre les bénéficiaires ?

Le droit anglais est arrivé à résoudre la difficulté grâce à une idée qui n’est pas nouvelle, qui est au contraire très ancienne. Elle vient du droit canonique. Mais elle ne figure plus parmi les procédés techniques actuels. Elle consiste à considérer qu’une personne morale peut être constituée, non seulement par une collectivité d’individus,, mais aussi par un individu unique.

On admet, en effet, en Angleterre, deux espèces de corporations : les corporations aggregate et les corporations sole 7.

Les corporations aggregale sont celles dont l’élément humain constitutif est une collectivité d’individus. Ce sera une association, un groupe d’habitants, une assemblée ou un conseil administratif lorsqu’ils seront incorporés, c’est-à-

but de la fondation sont remis à des trustées qui les administrent au profit des bénéficiaires. Il y a constitution d'une propriété et d’une administration fidéicommissaires (v. sur ce point, Saleilles, Rapport sur la question des Fondations, Bullet. de la Soc. d’Et. Législat., 1906, p. 487. — Jean Escarra, Les fondations en Angleterre, thèse Paris, 1907).

7. Sur cette distinction, v. Halsbury, The Law of England, v° Corporation, p. 301 et 305. — W. Renton and Roberston, Encyclopedia, yo Corporation, IV,

dire constitués en personne morale. La corporation aggregate peut ainsi être constituée soit par les bénéficiaires de son activité, soit par l’organe qui exerce ses fonctions lorsque cet organe est une collectivité ou un groupe d’individus.

Les corporations sole sont celles constituées par un seul individu. Ce sera l’organe chargé d’exercer ses fonctions quand cet organe sera un agent unique. Il y aura ainsi dans cet individu deux personnalités juridiques distinctes. On trouvera d’abord sa personnalité juridique propre qui disparaît avec lui et, en outre, sa personnalité corporative qui ne disparaît pas avec lui, mais qui se transmet intacte en substance et en contenu à l’individu qui lui succède.

C’est ainsi, grâce à cette notion de la corporation, en admettant qu’elle peut être conslituée autrement que par les bénéficiaires, que si elle est aggregate , elle peut aussi être sole , que le droit anglais a pu se passer de l’idée de personnalité de l’Etat, tout en ne recourant pas à l’idée de fondation. Il a pris certains organes de gouvernement et d’administration comme éléments constitutifs des différentes personnes morales publiques; ces organes, tant les organes collectifs que les organes individuels, ont été ainsi incorporés. Tel est le procédé de technique à l’aide duquel a été opérée la construction juridique de l’Etat anglais.

SECTION I

Les Corporations publiques dans le pouvoir central.

L’organisme qui, en Angleterre, forme le pouvoir central, est composé d’abord par une corporation supérieure qui est la Couronne ( Crown ), puis par toute une série

d’autres corporations constituées par certains agents de la Couronne qui ont été incorporés.

La Couronne, corporation suprême de l’Etat anglais, est constituée par la personne du roi. C’est donc une corporation sole. La Couronne a des agents ( servants of the Crown) qui agissent sous ses ordres et pour son compte comme les agents de toute corporation.

Toute l’activité juridique du roi et des agents de la Couronne exercée en leur qualité officielle est donc rapportée à la Couronne. C’est en son nom et pour son compte que sont laits les actes juridiques. Cette corporation est rendue titulaire de tous les droits et obligations qui se rattachent à cette activité juridique. Ainsi, les revenus publics, produits par les impôts ou autres sources de recettes, sont dits revenus de la Couronne. D’autre part, les droits sur les propriétés publiques (ce que nous appelons le domaine de l’Etat) ont pour titulaire la Couronne. Mais sur ce point, à part certains biens qui sont considérés comme possédés en pleine propriété par la Couronne, la plupart de ces biens ne sont détenus par la corporation qu’en qualité de trustée pour le public 8.

A prime abord, cette personnalité morale de la Couronne semblerait se présenter comme jouant le même rôle juridique que la personnalité de l’Etat. Mais ce n’est là qu’une analogie d’apparence. D’ailleurs, il s’est produit, au cours du XIXe siècle, dans la construction juridique de l’Etat anglais, une transformation qui ne permet plus d’établir cette assimilation entre la Couronne-corporation et l'Etatpersonne.

Cette transformation a consisté dans la création audessous de la Couronne d’une série de corporations qui