CHAPITRE III

La responsabilité civile des Corporations publiques locales et de leurs Agents.

C’est cette matière de la responsabilité civile des corporations publiques locales qui offre la différence pratiquement la plus importante entre les systèmes anglais et américains. On va voir, en effet, qu’aux Etats-Unis les corporations sont encore plus soustraites à l’application des règles du droit commun qu’en Angleterre : elles sont, dans bien des cas, irresponsables comme l’Etat et au même titre.

Toutefois, la jurisprudence américaine a actuellement une tendance très nette à restreindre cette irresponsabilité. Sans doute, on est encore loin des solutions anglaises. Des progrès considérables ont cependant été réalisés. Ce phénomène mérite de retenir l’attention à un double titre. Il est, d’abord, en somme une manifestation de la tendance des droits publics modernes vers la responsabilité civile des personnes publiques. En outre, il ne peut qu’être favorable à l’introduction aux Etats-Unis de la responsabilité de l’Etat, parce que l’irresponsabilité des corporations publiques locales procède le plus souvent de celle de l’Etat.

Ces restrictions à la responsabilité des corporations publiques locales paraissent avoir eu aux Etats-Unis une origine d’ordre financier. Quand on peut craindre que des

dommages se produisent trop fréquemment du fait de l’administration, on hésite généralement à reconnaître la responsabilité des personnes publiques à cause des lourdes charges qu’il peut en résulter pour les finances publiques. Or c’est ce qui paraît précisément s’être produit aux Etats- Unis. Et voici pourquoi.

Fonctionnant dans un pays neuf et qui a été pendant tout le cours du XIXe siècle en croissance extrêmement rapide, les institutions locales étaient à peine créées ou améliorées qu’elles se trouvaient presque immédiatement au-dessous des besoins à satisfaire 1. Cette insuffisance entraînait un mauvais fonctionnement des services. Bref, l’activité administrative causait fréquemment des dommages aux particuliers. Dans ces conditions, une responsabilité intégrale risquait d’imposer aux corporations publiques locales de trop lourdes charges financières. Il est certain que c’est une des raisons pour lesquelles cette responsabilité a été limitée. D’ailleurs certaines décisions de la jurisprudence portent des traces très nettes de cette préoccupation des conséquences financières de la responsabilité.

Mais si maintenant les tribunaux sont portés à élargir cette responsabilité, c’est que ce danger financier tend à disparaître. Car les institutions locales américaines s’améliorent. De plus en plus elles sont aptes à faire face aux besoins. Les risques de dommage sont ainsi moins fréquents.

1. Voici (d’après d’ESTOURNELLES de Constant, Les Etats-Unis d'Amérique, Paris, 1913) quelques chiffres sur la croissance prodigieusement rapide de certaines villes américaines :

— Chicago : en 1823, 60 habit. ; en 1840, 4.470 ; en 1900, 1.698.000 ; en 1910, 2.185.000.

— Millwaukee n’existait pas en 1835 ; en 1910, 400.000 habit.

— Seattle ; en 1870, 1.000 hab. ; en 1910, 300.000.

— Kansas : en 1900, 150.000 habit. ; en 1910, 250.000.

SECTION I

Les Principes de responsabilité.

La responsabilité civile des corporations publiques locales à raison des torts commis par leurs agents a le même fondement que la responsabilité des corporations privées. Les corporations publiques sont ainsi assimilées, en principe, aux corporations privées au point de vue de la responsabilité 2.

En effet, comme dans la corporation privée, il existe entre la corporation publique et ses agents, rapport de principal à agent ou de master à servant. Or ce rapport juridique étant, pour la corporation privée, le fondement de sa responsabilité indirecte et déterminant en même temps les limites de cette responsabilité, une responsabilité identique devra incomber à la corporation publique locale. Celle-ci sera donc responsable des fautes de ses agents, mais dans la mesure seulement où ceux-ci auront agi en qualité d'agent ou de servant de la corporation. En d’autres termes, le droit commun s’applique aux corporations publiques locales pour, d’une part, décider si une responsabilité civile est engagée et pour, d’autre part, distribuer cette responsabilité entre la corporation et son agent.

Mais, à cette assimilation avec les corporations privées, il a été apporté des exceptions qui réduisent considérablement la responsabilité des corporations publiques locales.

2. V. Story, Law of Agency, p. 376, no 308. — Dillon, Municipal Corporations, 4® édit., I, p. 45. — Goodnow, Droit administr., p. 435. — Id., Comparât. Admin. Law, II, p. 152. — Parmi les arrêts où le principe est affirmé on peut citer : Anthony v. Town of Adams (1840), 1, Massach., 284 (Beale, Cases on Municipal Corporations, p. 532).

La jurisprudence décide, en effet, que dans l’exercice de certaines fonctions, et à raison de la nature de ces fonctions, il n’y a plus, pour la responsabilité tout au moins, rapport de principal à agent ou de master à servant entre la corporation et son agent. Dès lors, ce rapport juridique étant le fondement de la responsabilité indirecte de la corporation, puisqu’il n’existe plus, cette responsabilité ne se forme pas. La corporation publique locale se trouve alors dans la même situation d’irresponsabilité que l’Etat. Il en résulte en outre que le fonctionnaire local est soumis dans ce cas au même régime de responsabilité civile que le fonctionnaire d’Etat 3.

Cette assimilation entre les corporations publiques locales et l’Etat a été établie pour les fonctions dites gouvernementales ou publiques et elle se déduit de la nature même de ces fonctions.

Les fonctions attribuées aux administrations locales ont été en effet divisées en deux catégories. On distingue, d’une part, les fonctions gouvernementales ou publiques et, d’autre part, les fonctions corporatives ou privées.

Les premières ne sont constituées que par des pouvoirs propres de l'Etat qui ont été délégués par lui aux autorités locales. Aussi, dans l’exercice de ces fonctions, la ville ou le comté ne sont plus envisagés comme étant des personnes morales autonomes, des corporations distinctes de l’Etat. Elles se présentent comme de simples circonscriptions territoriales de l’Etat dans lesquelles certains agents compétents exercent des fonctions de l’Etat. C’est pourquoi le rapport juridique qui crée la responsabilité indirecte de la corporation, n’existe pas. Peu importe d’ailleurs que

3. C’est à raison de cette situation qu’à propos de la responsabilité personnelle des agents de l’Etat, nous avons été amenés à parler de celle des agents locaux.

l’agent qui exerce ces fonctions, soit nommé, surveillé et payé par l’administration locale. Il ne peut faire naître une responsabilité indirecte à la charge de celle-ci parce qu’il n’est ni son agent ni son servant.

Les fonctions corporatives ou privées sont au contraire constituées par des pouvoirs propres à l’administration locale. Ce sont des pouvoirs quelle possède originairement comme découlant de sa nature propre et du but en vue duquel elle existe. L’Etat a pu intervenir pour en réglementer l’exercice, mais pas pour les déléguer. Dans ces conditions, l’administration locale sera considérée comme une corporalion autonome et ses fonctionnaires comme ses agents ou servants. La responsabilité indirecte pourra alors exister. C’est ainsi que pour ces fonctions corporatives et pour celles-là seulement, seront appliquées les règles de droit commun en matière de responsabilité corporative.

Quant à la gestion des biens que détiennent les administrations locales, on décide en principe, que cette fonction n’a par elle-même ni le caractère gouvernemental ni le caractère corporatif. Le caractère qui lui est attribué dépend de l’affectation du bien. Si le bien est affecté à une fonction gouvernementale, la gestion est elle-même fonction gouvernementale. La gestion devient fonction corporative si le bien est affecté à une fonction corporative. Ainsi en matière de dommages causés à l’occasion de la gestion de biens, la corporation locale est tantôt irresponsable, tantôt responsable : cela dépend de l’affectation du bien et du caractère que reçoit ainsi sa gestion 4.

4. Cette distinction des deux fonctions gouvernementale et corporative est couramment admise par les juristes. Voici dans quels termes elle est précisée par Dillon (Municipal Corporations, n<> 66, 4® édit.) : « Une corporation municipale possède un double caractère : l’un gouvernemental, législatif ou public; l’autre, dans un certain sens, de propriétaire et privé. La distinction entre ces caractères, quoique parfois difficile à tracer, est très importante et utilisée fré-

Mais alors étant donné cette distinction des deux fono tions gouvernementales et corporatives, quels sont les traits qui caractérisent chacune d’elle, qui permettent de reconnaître si on se trouve en présence d’une fonction propre de la corporation ou d’une fonction de l’Etat délégué par lui à la corporation ? Quel est enfin le critérium de cette distinction ?

La jurisprudence s’est toujours efforcée d’en dégager un qui fut clair, précis et d’une application facile. Mais elle n’y est qu’imparfaitement arrivée. On chercherait en vain dans les nombreux arrêts sur ce point, une unique formule

quemment, surtout dans les cas relatifs à la responsabilité implicite ou de common-law des corporations municipales pour les négligences de leurs agents, employés ou fonctionnaires dans l’exécution des devoirs et pouvoirs de la corporation. C’est sur cette distinction qu’est certainement basée cette responsabilité implicite : avec le caractère gouvernemental ou public l’Etat fait de la corporation un de ses instruments où le détenteur local de certains pouvoirs limités et obligatoires destinés à être exercés en vue du bien public pour le compte de l’Etat, plutôt que pour son propre compte. A ce point de vue, la corporation municipale est assimilée pour sa nature et ses fonctions à une corporation de comté, car celle-ci est uniquement une partie de l’organisme gouvernemental souverain qui l’a créée. Sur tous ses pouvoirs civils, politiques ou gouvernementaux, l’autorité de la législature est, par nature, suprême et sans limitation, à moins d’une limitation établie par la Constitution de chaque Etat. Mais dans son caractère de propriétaire ou privé, la théorie est que les pouvoirs sont présumés lui être attribués, d’abord et avant tout, non pas pour des raisons intéressant l’Etat en général, mais pour l’avantage particulier de la communauté constituée qui est incorporée en qualité de personnalité légale distincte ou d’individualité personnalisée. Pour les pouvoirs, pour la propriété qui peut être ainsi acquise et pour les contrats qui sont ainsi passés, la corporation est considérée comme une corporation privée ou en définitive non publique et le pouvoir de la législature sur elle et les droits qu’elle représente, n’est pas absolu ».

Voir aussi sur cette distinction : Goodnow, Droit administrât., p. 435 et surtout p. 525 et s.— In., Comparât. Admin. Law, II, p. 152. — Mechem, Public Offioes and Officers, p. 572, nos 850 et s. — Story, Law of Agency, p. 379. — On la trouve également affirmée, comme on le verra dans la suite, par de nombreuses décisions de jurisprudence.

Cette distinction est inconnue du droit anglais. En Angleterre, toutes les fonctions des corporations publiques locales sont considérées comme fonctions corporatives, pourvu que les agents locaux qui les exercent soient soumis pour cet exercice à la surveillance et au contrôle des organes supérieurs de la corporation. Le fait que l’agent est nommé par l’autorité locale n’est pas suffisant; il faut en outre que celle-ci surveille et contrôle l’agent. En d’autres termes, la fonction est corporative dès que la corporation locale l’exerce vraiment ellemême, directement ou indirectement. Aux Etats-Unis, cet élément ne suffit pas.

générale vraiment satisfaisante et pouvant s’appliquer à tous les cas. La distinction reste ainsi flottante. Elle manque de netteté. Cela s’explique d’ailleurs, d’abord par la difficulté même de la question, comme on le verra plus loin. En outre, ces matières étant souvent de la compétence des tribunaux d’Etat, la Cour Suprême Fédérale n’a pas pu intervenir pour établir l’unité de jurisprudence. Les Cours Suprêmes d'Etat ont maintenu leurs divergences de points de vue et ne se sont pas ralliées à un système unique. Enfin, un dernier élément est venu compliquer la question. Pour élargir la responsabilité des corporations publiques locales, les tribunaux essayent de restreindre la notion de fonction

Il faut, en outre, pour que la fonction soit corporative qu’elle présente certains caractères internes. Comme toutes les fonctions des corporations locales n’ont pas ces caractères, il s’en suit que la responsabilité civile de ces corporations est moins étendue aux Etats-Unis qu’en Angleterre.

La distinction américaine parait être d’ailleurs une conséquence très logique et presque forcée de certains points essentiels de l’organisation administrative des Etats-Unis. En effet, on n’y trouve pas pour assurer l’activité locale de l’administration centrale, des agents nommés par le pouvoir central. Ces fonctions sont confiées à des agents élus par les électeurs de la circonscription administrative et aux agents nommés par ces derniers, c’est-à-dire aux organes et agents des corporations publiques locales. Ainsi, par exemple, les opérations d’assiette et de recouvrement des impôts d’Etat sont effectués par les agents des cités et des towns. Il est donc naturel de distinguer dans l’activité des administrations locales, d’une part les actes faits en tant qu 'agent de l’Etat et de les considérer comme s’ils émanaient d’agents nommés par l’Etat, et d’autre part, ceux qui sont la réalisation de l’activité propre de la corporation locale (v. Goodnow, Droit administrât., p. 181 et s. et notamment, p. 232).

Il faut ajouter que la catégorie des fonctions gouvernementales a reçu aux Etats-Unis une extension considérable à cause de la conception que l’on a dans ce pays du self-government. La décentralisation se caractérise ordinaire ment par deux traits. Elle implique élection des agents locaux par les habitants de la circonscription et, en outre, pouvoirs propres et étendus accordés à ces agents. Or, aux Etats-Unis, la décentralisation s’est borné au recrutement des agents par l’élection. De larges pouvoirs locaux n’ont pas été reconnus « Notre Self -Government local, dit Goodnow (Droit administrât., p. 188), a consisté plutôt dans le droit, pour le peuple des localités, de choisir les fonctionnaires qui exécuteront les lois générales et locales, que dans le droit pour ce peuple de déterminer quelles branches d’activité administrative seront assumées ». C’est ainsi, que certaines fonctions qui eussent pu être des fonctions corporatives, sont restées fonctions gouvernementales à cause de cette incomplète décentralisation. Le maintien d’une certaine centralisation a ainsi déterminé cette irresponsabilité des corporations publiques locales, parce que d’ailleurs il y avait au delà l’irresponsabilité de l’Etat.

gouvernementale. Pour cela, ils tiraillent en tous sens ce critérium de distinction, augmentant ainsi les difficultés.

Cependant, en prenant les décisions les mieux rédigées, on peut dégager le critérium suivant comme étant celui auquel semble être ralliée la majorité de la jurisprudence 5.

D’abord serait fonction corporative ou privée : 1° toute fonction qui tend principalement à procurer à la corporation elle-même un profit pécuniaire, un revenu en argent qui tombe dans ses caisses, ou tout autre avantage direct, par exemple en moins dépensant ; — 2° ou bien toute fonction qui est exercée dans l’intérêt sinon exclusif, au moins direct et principal des habitants de la circonscription territoriale sur laquelle s’étendent les pouvoirs de la corporation, c’est-à-dire dans l’intérêt de ces personnes dont le groupement est un des éléments constitutifs de la corporation 6.

Quant à la fonction gouvernementale ou publique, elle aurait pour caractéristiques les traits opposés. Serait donc fonction gouvernementale toute fonction qui ne procure pas un profit pécuniaire ou autre à la corporation elle-même et qui, en outre, est exercée dans l’intérêt de tous les citoyens de l'Etat indistinctement. Les membres de la collectivité

5. Il faut noter que nombre d’arrêts s’abstiennent d’invoquer aucun crité rium lorsqu’il est question d’une fonction qui est visiblement une fonction d’Etat. Ils se bornent à affirmer la chose sans ajouter aucune justification. Ainsi en est-il souvent pour le pouvoir réglementaire des autorités locales. On le déclare fonction d’Etat parce qu’il serait un simple démembrement du pouvoir législatif de l’Etat au profit des autorités locales et l’on s’en tient à cette affirmation.

6. La conception de la personnalité morale de l’Etat qui a été exposée plus haut est également admise aux Etats-Unis pour les personnes publiques locales. C’est toujours la collectivité des habitants qui constitue le substratum humain de la personne morale. Cette personne n’est jamais formée, comme en Angleterre, par l’incorporation d’organes ou de groupe d’organe. Elle résulte de l’incorporation de la collectivité de ses ressortissants (v. Goodnow, Droit administrât., p. 232).

incorporée profitent bien de l’exercice de la fonction, mais au même titre et de la même façon que tous les autres citoyens de l'Etat7.

Ce critérium de distinction semble net et précis. Cependant il n’est pas sans soulever parfois de grosses difficultés d’application. La jurisprudence s’est surtout heurtée aux deux suivantes.

Une première difficulté a apparu dans l’application de l’idée qu’il y a fonction corporative quand la fonction a pour but de procurer un profit pécuniaire ou un autre avantage à la corporation elle-même.

Aucun doute ne peut s’élever lorsqu’il s’agit de l’exploitation d’un bien que la corporation possède à titre de propriété privée, et dont elle tire un revenu comme peut le faire un simple particulier. Ainsi l’exploitation d’un domaine agricole, la construction et l’entretien d’un immeuble loué aux particuliers constituent certainement l’exercice de fonctions corporatives.

Mais, la difficulté surgit à l’occasion des services publics payants. Ce sont les services que la corporation publique locale fait fonctionner dans l’intérêt de tous les citoyens de l’Etat et dont l’exploitation lui procure un profit pécuniaire. La corporation réalise ce profit en faisant payer aux usagers une taxe, un péage ou loyer, un prix de vente. Les services d’éclairage, de distribution d’eau sont les types de ce genre. Ces services se présentent donc comme constituant à la fois l’exercice des fonctions gouvernementales et de fonctions corporatives. Or il y a difficulté pour savoir à laquelle de ces deux fonctions il convient finalement de

7. Cette opposition tirée du bénéficiaire de la fonction rappelle assez celle qui est faite en France entre les services d intérêt général et d’intérêt local. Mais en fait la distinction française ne coïncide pas avec la distinction américaine. Certains de nos services d’intérêt local correspondent aux Etats-Unis à des fonctions gouvernementales.

les rattacher. Alors, pour la résoudre, on recherche quel est le but essentiel du service. On examine si la réalisation du bénéfice pécuniaire est le principal ou seulement l’accessoire. En d’autres termes, on tâche de dégager s’il y a entreprise industrielle ou commerciale, ou service public proprement dit. Mais il est évident qu’une telle détermination prête bien à l’arbitraire et ne peut que soulever contestation. On verra d’ailleurs que les tribunaux, pour arriver à élargir la responsabilité des corporations publiques locales, ont profité de cette incertitude pour considérer ces services comme d’ordre corporatif. Il leur était facile, en effet, d’attribuer la prédominance au but pécuniaire du service.

L’application de l’idée que la fonction est corporative quand elle a pour but direct et principal de donner satisfaction aux intérêts de la collectivité qui forme la corporation, soulève encore une difficulté du même genre que la précédente.

Pour certaines fonctions, telle que la fonction réglementaire, pour certains services, la délégation faite par l’Etat paraît si évidente, qu’il n’est pas douteux que la fonction intéresse indistinctement tous les citoyens de l’Etat, autrement celui-ci ne s’en serait pas occupé. Mais dans certains cas, cette délégation est moins apparente et, d’autre part, il se trouve que des citoyens qui forment la collectivité incorporée ne profitent pas de la fonction à l’exclusion des autres citoyens de l’Etat. Ainsi une installation d’égouts, d’éclairage public, d’entretien des rues profitera aux individus de passage comme aux habitants de la localité. Cependant on ne doute pas qu’il y a fonction gouvernementale dès que les habitants ne sont plus les seuls à en bénéficier. On détermine alors le caractère de la fonction suivant que son but direct et principal est de satisfaire à

l’un ou à l’autre de ces intérêts, suivant que les habitants en sont les bénéficiaires principaux ou accessoires. Mais, cela, encore, n’est pas très facile à établir et est de nature à soulever des contestations 8.

Ainsi, aux Etats-Unis, tout en partant de l’idée d’application du droit commun à la responsabilité civile des personnes publiques locales, on aboutit avec cette conception des fonctions gouvernementales de la corporation à restreindre leur responsabilité. On verra plus loin l’importance de ces restrictions : elles sont considérables. Aussi, la jurisprudence a compris qu’il y avait des inconvénients pratiques à une telle irresponsabilité. Actuellement, elle s’efforce d’en réduire la portée. Le point de départ de ce mouvement jurisprudentiel paraît avoir été la situation qui était faite aux corporations dites quasi-municipales au point de vue de la responsabilité.

Dans l’organisation administrative des Etats-Unis, on distingue deux catégories de corporations publiques locales : les corporations municipales et les corporations quasimunicipales 9.

Les corporations quasi-municipales sont le comté ( county ), le town et le village. C’étaient primitivement de simples circonscriptions territoriales sans personnalité morale, leurs

8. Un fait d’ordre politique a d’ailleurs contribué encore à obscurcir cette distinction des fonctions gouvernementales et corporatives. En matière de fonctions gouvernementales, la législature de l’Etat possède des pouvoirs étendus pour les attribuer, les réglementer et en surveiller l’exécution. Ces pouvoirs sont moindres pour les fonctions corporatives. Or, il est arrivé que, pour quelquesunes de ces dernières, certaines législatures ont abusé de leurs pouvoirs, les traitant comme des fonctions gouvernementales. De sorte qu’on a fini par douter du caractère corporatif de la fonction ou qu’au moins il a pu être contesté. Il y a eu là d’ailleurs parfois des empiétements tels et si nombreux que certaines Constitutions d’Etat ont dû venir interdire à la législature de s’occuper de certains objets d’administration locale (v. Goodnow, Droit admi nistrat., p. 190 et s.).

9. V. sur cette distinction : Goodnow, Droit administrât ., p. 181 et s. et p. 435. — Id., Comparai. Admin. Law, I, p. 171 et II, p. 152.

agents n’exerçant que des fonctions de l’Etat et pour son compte. Dans la suite, la personnalité leur fut reconnue; ils devinrent des corporations. Quant aux corporations municipales, ce sont des agglomérations urbaines qui, sous le nom de cité ( city ), furent constituées en corporation par charte spéciale accordée par la législature de l’Etat en vue de remplir certaines fonctions locales ou corporatives 9bis. En outre, les cités furent comme les corporations municipales chargées de certaines fonctions d’Etat.

La différence essentielle entre ces deux espèces de corporations publiques locales réside dans le mode d’incorporation et dans le but en vue duquel cette incorporation a eu lieu. Les corporations municipales ont été incorporées par charte spéciale et en vue de buts municipaux.

Pour les corporations quasi-municipales, il n’y a pas eu de charte spéciale et leur personnalité leur a été accordée en vue de l’exercice de fonctions d’Etat9 10. Ainsi elles n’ont pas un caractère proprement municipal. Mais au point de vue de la personnalité, on les traite comme si elles avaient le caractère municipal.

Alors il a résulté de là que, dans une conception qui a longtemps prévalu, tandis que les corporations municipales pouvaient être responsables à raison de leurs fonctions corporatives, l’irresponsabilité était la règle pour les corporations quasi-municipales. En effet, quoique incorporées et n’étant plus de simples circonscriptions territoriales, on

9 bis. Les cités américaines résultent de la transformation d’un town en cité, accordée par une loi de la législature, quand la population du town atteint une certain chiffre. On a procédé de deux façons. Tantôt le town tout entier était transformé en cité. Alors, il disparaissait. Tantôt, au contraire, l’agglomération urbaine du town était seule transformée en cité. La partie rurale restait à l’état de town et en conservait l’organisme administratif. De sorte que certaines cités sont comme des îlots administratifs placés au milieu d’un town, mais indépendants de lui (v. Bryce, La République américaine, traduct. franç., 2e édit., t. II, p. 274, note 2).