V. sur ce point, Goodnow, Droit administrai., p

persista à les considérer comme n étant investies que de fonctions d’Etat ou gouvernementales. La personne quelles constituaient n’était qu’un simple agent de l’Etat.

Or cette irresponsabilité absolue des corporations quasimunicipales finit par paraître exagérée, surtout à mesure que leur incorporation tendit de plus en plus à leur donner figure d’organismes locaux. Aussi la jurisprudence fut portée à mettre à leur charge une certaine responsabilité civile.

Mais, en même temps et par voie de conséquence logique, la responsabilité des corporations municipales fut aussi élargie. Car on fut forcément amené à reconnaître leur responsabilité dans les matières où la responsabilité des corporations quasi-municipales venait d’être admises. C’est ainsi que beaucoup d’arrêts relatifs à des corporations municipales invoquent des précédents jurisprudentiels visant des corporations quasi-municipales 11 .

La jurisprudence décide donc maintenant, tant pour les corporations municipales que pour les corporations quasimunicipales, quelles peuvent être responsables dans des cas où auparavant on les déclarait irresponsables parce quelles y étaient considérées comme exerçant des fonctions gouvernementales. Ce développement des responsabilités est encore hésitant. Il est surtout loin d’être fixé. Cependant un résultat définitif paraît acquis sur les deux points suivants.

D’abord la responsabilité est reconnue, pour les corporations municipales, en matière de police de la circulation dans les rues quand l’autorité municipale donne à un individu autorisation expresse et individuelle de faire un acte qui constitue un nuisance et cause ainsi un dommage à un

11. V. notamment : Mil v. Boston (1877), 122, Massach., 334 (Beale, Cases on Municipal Corporat., p. 534).

autre individu. Or la fonction de police est une fonction gouvernementale. Pour toutes les corporations publiques locales, la responsabilité est également parfois reconnue en matière de travaux publics, lorsqu’il s’agit de construction, aménagement et entretien d’immeubles ou d’installations affectés à un service qui se rattache à une fonction gouvernementale .

Pour ces nouvelles solutions, les juges et, à leur suite, les juristes, ont essayé de dégager un fondement juridique de façon à créer ainsi une nouvelle théorie générale de la responsabilité. Mais ils ne semblent pas encore être arrivés à un résultat satisfaisant, comme en témoigne la diversité des opinions émises. Le défaut de la plupart de ces justifications est de n’être valable que pour le cas particulier visé et de devenir insuffisantes quand on veut en généraliser l’application.

Le fondement de cette responsabilité élargie a été cherché dans deux directions différentes.

On a essayé d’abord d’attribuer le caractère corporatif à certaines fonctions considérées jusque-là comme gouvernementales. Comme premier procédé pour atteindre ce résultat, on a proposé d’utiliser un autre critérium de distinction des deux fonctions. D’après ce critérium, la caractéristique essentielle de la fonction corporative consisterait en ce que la corporation a la faculté de l’exercer ou non. Ainsi si l’Etat lui confère certaines attributions en la laissant libre de les exercer ou non, il y a encore fonction corporative, malgré cette délégation de l’Etat. La fonction ne serait gouvernementale que lorsque l’Etat ne se borne pas à une autorisation, mais impose à la corporation l’obligation d’exercer les fonctions qu’il lui attribue.

Toujours en utilisant ce procédé de la transformation du caractère de la fonction, et spécialement pour la gestion

des biens, on a soutenu que cette gestion devait toujours être considérée comme une fonction corporative ; et cela quel que soit le service auquel les biens sont affectés, même si ce service constitue une fonction gouvernementale. Certains ont affirmé purement et simplement ce caractère corporatif de la gestion des biens. Mais d’autres ont voulu l'expliquer en disant que la corporation est réellement propriétaire de tous les biens quelle administre, même de ceux qui sont affectés à une fonction gouvernementale. En gérant les biens, la corporation remplit donc toujours des fonctions de propriétaire. Or des fonctions de ce genre sont essentiellement des fonctions corporatives.

L’auire système pour fonder cette responsabilité élargie est moins hardi que le précédent. Il respecte en effet la conception traditionnelle des deux fonctions. Mais il admet, dans certains cas, la responsabilité de la corporation à l’occasion de l’exercice de fonctions gouvernementales. Le caractère gouvernemental de la fonction n’est pas rejeté. La responsabilité existerait malgré cela parce qu’il y aurait des raisons spéciales pour la faire admettre. La responsabilité serait alors fondée sur l’une des idées suivantes.

D’abord il y aurait responsabilité même au cas d’exercice de fonctions gouvernementales, lorsque par un acte positif la corporation crée un nuisance ou accomplit un trespass. On semble considérer ici qu’en commettant ces torts la corporation serait sortie de sa compétence, aurait agi sans pouvoir. Elle ne pourrait plus invoquer qu’elle est encore le délégué de l’Etat, qu’elle remplit une fonction gouvernementale.

On invoque aussi — mais plus rarement il semble — une autre idée. On distinguerait parmi les fonctions gouvernementales suivant qu’elles ont le caractère ministerial ou discrétionnaire. La responsabilité de la corporation en

matière gouvernementale se réglerait alors comme la responsabilité personnelle des agents de l’Etat. En d’autres termes, la corporation publique locale serait considérée dans l’exercice des fonctions gouvernementales comme un véritable agent de l’Etat et assimilée pour la responsabilité civile aux individus, fonctionnaires de l’Etat 12.

SECTION II

La Responsabilité civile des Corporations publiques locales en matière de police et de gestion des biens.

Nous ne ferons pas ici une étude complète et détaillée de la responsabilité civile des corporations publiques locales dans tous les cas où elle peut être engagée. Nous nous bornerons à examiner l’application des principes de responsabilité à propos des fonctions de police et de la gestion des biens. Nous nous sommes arrêtés au choix de ces deux matières parce qu’elles paraissent présenter un intérêt particulier au point de vue de la responsabilité.

D’abord c’est à ce sujet que se sont élevées le plus de difficultés pour la distinction des deux fonctions gouvernementale et corporative. L’examen de ces discussions permettra donc de mieux pénétrer le sens et la portée de cette distinction.

En outre, on va trouver là le domaine où la tendance vers l’élargissement de la responsabilité s’est manifestée le plus nettement. On pourra saisir ainsi par le détail les procédés employés et les résultats obtenus.

12. Goodnow ( Droit administrai., p. 545) estime que cette distinction des fonctions gouvernementales en ministerial et discrétionnaires est en voie d’être abandonnée. Cependant des arrêts la reconnaissent encore en matière de fonctions de police, comme on le verra plus loin. D’ailleurs, elle paraît de nature à apporter une certaine cohésion dans cette jurisprudence qui tend à élargir la responsabilité des corporations publiques locales.

A. — Fonctions de police. — On comprendra ici comme constituant l'exercice des fonctions de police tous les actes tendant à assurer la tranquillité, la, sécurité et la salubrité publiques et consistant dans des mesures par voie générale, par voie individuelle ou dans des opérations matérielles; et cela, soit que ces actes contribuent à assurer le fonctionnement d’un service public spécial à but de police, soit qu’ils soient accomplis en dehors de tout service de ce genre. En d'autres termes, on envisagera ici le fonctionnement des services publics de police — abstraction faite de la gestion des biens affectés à ces services qui sera examinée plus loin — et l’exercice du pouvoir général de police au moyen des règlements, des actes individuels et des opérations matérielles.

Le principe général qui a longtemps dominé dans Ta jurisprudence, mais qui commence à être battu en brèche, est que ces fonctions de police, ainsi largement comprises* sont essentiellement des fonctions gouvernementales. La corporation publique locale est donc irresponsable des dommages causés à l’occasion de leur exercice.

La raison générale invoquée à l’appui de ce caractère gouvernemental est que ces fonctions sont considérées comme exercées non pas directement et principalement dans l’intérêt des habitants, membres de la corporation, mais dans l’intérêt de tous les citoyens de l’Etat indistinctement. En ce qui concerne spécialement les règlements de police et les mesures individuelles prises en exécution de ces règlements, à cette raison générale on en ajoute une seconde. On soutient qu’il y a là exercice d’un pouvoir législatif, et cela non seulement pour la décision réglementaire, mais aussi pour son exécution par voie de décisions individuelles. Les arrêts sont très nets pour étendre ainsi cette conception du pouvoir législatif, en y comprenant à

la fois rétablissement des règles générales et leur application individuelle. Or le pouvoir législatif est essentiellement un pouvoir d’Etat et si une corporation le possède ce ne peut être qu’après délégation de l’Etat. On ne peut donc jamais voir dans la réglementation de police et son application, l’exercice d’une fonction corporative. Il y a toujours fonction gouvernementale.

Mais actuellement la jurisprudence semble vouloir atté: nuer la rigueur de cette solution d’irresponsabilité absolue. D’abord pour les services spéciaux de police, on profite de ce qu’ils sont payants pour attribuer à la fonction le caractère corporatif. En effet, lorsqu’un service n’est pas exclusivement d’intérêt local et que par ailleurs la corporation qui le fait fonctionner retire un bénéfice pécuniaire en percevant une taxe ou une rétribution sur les usagers, il peut y avoir doute sur le caractère de la fonction exercée. Or la jurisprudence penche souvent pour le caractère corporatif dès qu’un profit pécuniaire assez sérieux est réalisé par la corporation; et cela même si ce profit n’est pas suffisant pour couvrir toutes les dépenses du service.

De même encore, on s’accorde généralement à reconnaître maintenant la responsabilité des corporations municipales en matière de réglementation de la police des rues quand, dans l’exercice de cette fonction, la corporation a formellement autorisé un individu à commettre un fait qui constitue un nuisance , alors qu’il était de son devoir non seulement de ne pas l’autoriser, mais même de l’interdire. Toutefois, si la solution est certaine, le fondement de la responsabilité dans cette hypothèse ne paraît pas nettement fixé. Certains arrêts invoquent à l’appui de la responsabilité 1 idée qu’il y aurait dans ce fait violation d’un devoir ministerial de la part de la corporation. Ce qui reviendrait à dire que le caractère gouvernemental ne suffit pas pour

entraîner l’irresponsabilité, qu’il faut en outre que la fonction soit discrétionnaire.

Telles sont les idées et tendances en matière de responsabilité des corporations publiques locales dans l’exercice de leurs fonctions de police. Nous voudrions en préciser la portée et l'intérêt pratique en exposant et commentant certains arrêts de jurisprudence.

I. — Mesures de police par voie générale. — La règle de l’irresponsabilité est ici admise sans exception non seulement lorsque telle disposition d’un règlement de police a été la cause d’un dommage, mais aussi lorsque l’application d’un règlement a été suspendue et qu’il s’est produit un dommage qui eût pu être prévenu si le règlement avait été appliqué; voici deux exemples de cette dernière hypothèse.

Dans Riuers v. City Council of Augusta 13, un règlement de police municipale avait été rendu pour interdire la circulation du bétail dans les rues. Il fut suspendu pour une durée indéterminée et un enfant qui passait dans la rue, y fut blessé par une vache. La cité fut déclarée irresponsable du dommage causé parce que, dit l’arrêt, il y a là l’exercice d’un pouvoir législatif et parce que ce pouvoir étant essentiellement un pouvoir d’Etat, la corporation se trouve avoir exercé des fonctions gouvernementales. L’existence de l’accident prouve bien que la suspension du règlement était une faute. Mais cette faute ne peut être imputée à la corporation à cause de la nature des fonctions exercées.

Hill v. City o| Charlotte 14 offre une espèce analogue. Un règlement municipal qui avait interdit de tirer des feux