Virginia, 579 (Goodnow, Droit administrât., p

à celle-ci le devoir de maintenir les rues en bon état et d’y assurer la sécurité de la circulation. Or un règlement municipal avait permis aux personnes faisant des constructions en bordure des rues, d’y déposer des matériaux à condition de ne pas dépasser la moitié de la largeur de la rue. Un individu se blessa en tombant sur un tas de sable laissé sur la rue et qui cependant était dans les conditions prévues par le règlement. La cité fut déclarée responsable à raison de la faute qu’elle avait commise en donnant cette autorisation de dépôts de matériaux : elle avait violé un devoir qui lui était imposé par sa charte; elle avait permis ' la création d’un nuisance que la charte lui interdisait d’autoriser.

IV. — Fonctionnement des services publics spéciaux de police . — La jurisprudence décide qu’en principe tout ce qui est relatif au fonctionnement de ces services constitue pour une corporation locale l’exercice de fonctions gouvernementales. Cette solution est fondée sur ce que ces services sont considérés comme fonctionnant dans l’intérêt de tous les citoyens de l’Etat indistinctement. Toutefois lorsque le service est payant et que le profit pécuniaire que retire la corporation semble être un des buts essentiels quelle poursuit, la fonction est déclarée ne plus être gouvernementale, mais corporative. C’est la poursuite de ce profit pécuniaire qui lui fait attribuer ce caractère corporatif.

Donc encore ici, la corporation publique locale est civilement irresponsable, sauf à propos du fonctionnement des services de police payants. Mais là aussi il y a tendance de la part de la jurisprudence à étendre la responsabilité, et cela se manifeste pour les services payants. Comme il n’apparaît pas toujours très nettement si le profit pécuniaire est réellement le but essentiel du service, les tribu-

naux profitent de cette incertitude pour décider qu’il y a fonction corporative. L’extension de la responsabilité s’obtient donc ici en transformant la nature de la fonction.

Nous allons examiner l’application de ces principes et les tendances nouvelles de la jurisprudence pour quelques-uns de ces services de police.

1° Services d'hygiène publique. — Ils sont considérés comme constituant l’exercice d’une fonction gouvernementale : d’où irresponsabilité au cas de dommages causés à l’occasion de leur fonctionnement. Mais lorsqu’une redevance est perçue, il n’y a pas unanimité pour décider si la fonction devient ou non alors corporative. Voici quelques arrêts à ce sujet :

— Gilboy v. City o| Detroit 34. — Un bureau sanitaire avait négligé de retenir et d’isoler un individu atteint d’une maladie contagieuse. Cet individu apporta ainsi la contagion dans un hôtel et causa un grave dommage à l’hôtelier. La cité fut déclarée irresponsable pour la négligence commise par le bureau sanitaire, parce que ce bureau doit être considéré comme exerçant ses fonctions dans un but public et non privé. Il agit plutôt dans l’intérêt général que dans l’intérêt des habitants de la cité. Ainsi, il représente l’Etat; il exerce des fonctions gouvernementales.

— Wyatt v. City o\ Rome 35. — La cité avait prescrit que la vaccination serait obligatoire pour tous les habitants. Un individu ayant été opéré avec du mauvais vaccin, subit ainsi un grave préjudice. La cité n’est pas responsable de l’accident, dit l’arrêt, parce que le fait de préserver ainsi la santé publique est une fonction gouvernementale. Elle a ce caractère parce qu’il y a là un pouvoir délégué par

34. Suprême Court of Michigan, 1897 (Beale, Cases on Municip. corporat., p. 582).

35. (1898). 105, Ga., 312, Beale, Cases on Municip. Corporat., p. 585.

l’Etat et que ce pouvoir est exercé dans l’intérêt non seulement des habitants, mais aussi du public en général 36.

— Love v. City of Atlanta31. — Cette affaire est analogue à la précédente : il y est encore décidé qu’une cité n’est pas responsable des fautes commises par son bureau sanitaire, et les mêmes raisons sont données à l’appui de l’irresponsabilité 38.

— Bryant v. City o| Saint-Paul 39 . — Il s’agit encore ici d’une faute commise par un bureau sanitaire. Les employés de ce bureau avaient laissé ouverte une fosse après l’avoir nettoyée. Un individu y tomba dedans et se blessa. L’arrêt décide qu’il y a eu dans cette opération, cause de l’accident, exercice de fonctions gouvernementales et que par suite la cité est irresponsable.

— Kippes v. City o| Louisville 40 . — Un accident avait été causé à un particulier par le fonctionnement défectueux

36. « Le droit de prescrire des réglementations tendant à préserver la santé publique est un des pouvoirs souverains qui appartiennent à l’Etat. Ce pouvoir peut être délégué par l’Etat à ses subdivisions gouvernementales telles qu’une municipalité ou un comté, et, dans l’exercice de ces pouvoirs, ces subdivisions se trouvent exercer une fonction gouvernementale. En principe, une branche subordonnée du Gouvernement n’est pas responsable des dommages résultant de négligences, irrégularités et omissions des fonctionnaires ou agents chargés de l’obligation de mettre à exécution des lois et règlements faits en vue du bien public dans l’exercice d’une fonction gouvernementale et pas dans l’exercice

d’une franchise privée La cité dans cette affaire était dans l’exercice d’une

très importante fonction de Gouvernement dans laquelle étaient intéressés non seulement les habitants de la cité, mais aussi le public en général » (Beale, ibid., p. 586).

37. 95, Ga., 129 (Beale, Cases on Municïp. Corporat., p. 586 (cité dans Wyatt v. Rome).

38. « Si l’Etat délègue ce pouvoir à une corporation municipale au moyen soit d’une loi générale, soit d’un slatule particulier et lui impose dans ses limites telles mesures nécessaires pour préserver la santé publique, la corpo ration municipale, dans l’exécution de ce devoir, est dans l’exécution d’une fonction purement gouvernementale qui tend au bien-être non seulement des citoyens qui font partie de la corporation, mais aussi des citoyens de l’Etat en général. Tous ceux-ci ont intérêt à ce qu’à tout endroit de l’Etat, les maladies infectieuses et contagieuses soient arrêtées. Dans l’exercice de ces pouvoirs, la corporation municipale est investie de la même immunité contre des poursuites que celle dont jouit l’Etat >» (Beale, ibid., p. 586).

39. 33, Minn., 289 (Beale, Cases on Municip. Corporat., p. 543. — Goodnow, Droit administr., p. 543).

40. (1910). 140, Ry., 423 (Beale, Cases on Municip. Corporat., p. 591).

du service public d’arrosage des rues et provoqué par la faute d’un employé du service.

La question qui se pose, dit l’arrêt, est celle de savoir <( si l’arrosage des rues de la cité est un devoir public assuré par la cité dans l’exercice de ses fonctions gouvernementales pour le bénéfice de ses habitants et du public en général, ou bien un service rempli par la municipalité dans un but privé et corporatif et distinct de son devoir envers le public en général ». L’arrêt décide que ce service rentre dans les devoirs publics et gouvernementaux de la cité parce que « l’arrosage des rues est essentiel pour la santé, le bien-être et la sécurité aussi bien des habitants que du public qui use des rues... » D’où irresponsabilité de la cité.

— Halley v. City o| Boston 41 . — Cet arrêt pose le principe que lorsqu’un service public d’hygiène est payant et présente alors le caractère d’une entreprise commerciale, la fonction cesse d’être gouvernementale pour devenir corporative.

La cité avait organisé un service qui était chargé à la fois de l’enlèvement des ordures ménagères et des cendres des machines à vapeur dans les usines. L’enlèvement des cendres s’effectuait moyennant une redevance; mais celui des ordures ménagères était gratuit. Un tombereau, affecté à ce service blessa, par la faute de son conducteur, un particulier au cours d’enlèvement d’ordures ménagères. La cité devait-elle être responsable de cet accident pour la raison que, malgré le but sanitaire du service, la fonction devenait corporative à raison du revenu pécuniaire retiré par la cité? Le demandeur soutenait que celle-ci touchant une redevance pour l’enlèvement des cendres, il fallait considérer que l’ensemble du service se présentait comme fonction corporative, quoique l’enlèvement des ordures ménagères fût gratuit.

41. (1906). 191, Massach., 291 (Beale, Cases on Municip. Corporat., p. 587).

L’arrêt distingue. Il décide d’abord qu’un service public payant entrepris dans un but nettement commercial constitue l’exercice de fonctions corporatives. La cité est alors responsable des dommages causés 43. Mais, ce principe posé, il déclare qu’il n’est pas4 applicable dans l’espèce. La cité n’est pas responsable ici parce que l’accident a été causé par l’exercice d’une fonction gouvernementale. Il s’est produit en effet au cours de l’enlèvement des ordures ménagères. Or cet enlèvement étant gratuit, il n’y a pas là exercice d’une fonction corporative. En outre le fait que certaines opérations du service étaient payantes et avaient un but commercial n’entraîne pas pour l’ensemble du service le caractère corporatif. Chaque opération conserve son caractère propre suivant quelle est payante ou gratuite.

2° Services généraux d'assistance publique. — La responsabilité des corporations publiques locales ne peut jamais naître à l’occasion du fonctionnement de ces services parce qu’on les considère comme constituant toujours l’exercice de fonctions gouvernementales.

L’arrêt le plus fréquemment invoqué en cette matière est Maxmilian v. Mayor etc., ol the City ol New-York 43. Une voiture d’ambulance, passant dans une rue, renversa et tua un individu par la faute de son conducteur. La cité ne fut pas reconnue responsable de l’accident. L’arrêt déclare que les services d’assistance ont le caractère gouvernemental parce que la cité n’en retire aucun avantage propre

42. Il est nettement établi en règle générale dans cet Etat que quand une cité ou un town entreprend volontairement un travail d’un caractère commercial dont elle cherche à tirer un revenu ou un autre avantage spécial, elle e&t responsable comme un employeur privé pour la négligence des agents ou servants engagés dans ce but » (Beale, ibid., p. 588).

43. 62, N. Y., 160 (Beale, Cases on Municip. Corporat., pp. 583, 593, 627. — Goodnow, Droit administrât., p. 545).

et les fait fonctionner dans l’intérêt de tous les citoyens de l'Etat indistinctement 44.

3° Services d'assistance aux aliénés. — Les cités, towns et comtés chargés de gérer des asiles publics d’aliénés ne sont pas responsables des dommages causés à l’occasion de cette gestion. On estime en effet qu’il y a là fonction gouvernementale, et cela même si l’asile reçoit des internés payants. Dans cette matière, on paraît, en effet, envisager uniquement le but d’intérêt général et tenir pour tout à fait accessoire le profit pécuniaire retiré. Cela est donc un exemple que la jurisprudence ne considère pas comme corporatif tout service payant.

En ce sens, on peut citer l’arrêt Hughes v. Monroe County 45. Un individu employé dans un asile d’aliénés géré par le comté de Monroe, avait été blessé par une machine tandis qu’il était dans l’exercice de ses fonctions. Le comté

44. Cet arrêt contient une argumentation d’une très grande netteté sur la distinction des fonctions gouvernementales et corporatives : « Deux sortes de devoirs sont imposés à une corporation municipale : les uns découlent de l’octroi d’un pouvoir spécial dans l’exercice duquel la municipalité est une personne juridique; les autres découlent explicitement ou implicitement de l’exercice de droits politiques en vertu de la loi générale et dans cet exercice, la municipalité est comme un souverain. Le premier pouvoir est privé et employé dans des buts privés; le second est public et employé dans des buts publics. Le premier n’est pas possédé par la municipalité en qualité de division politique de l’Etat. Pour le second, il en est ainsi. Dans l’exercice du premier et pour le devoir vis-àvis du public qui est impliqué par l’acceptation et l’exercice de ce pouvoir, une municipalité est dans la même situation qu’une corporation privée. Elle est responsable pour les manquements dans l’exercice du pouvoir et pour les dommages causés par son exercice défectueux. Mais quand le pouvoir est confié à la municipalité en qualité de division politique de l’Etat et attribué non pas en vue du bénéfice immédiat de la municipalité, mais comme moyen d’exercer le pouvoir souverain au profit de tous les citoyens, la corporation n’est pas responsable pour les omissions ou actes irréguliers des agents publics » (Beale, op. cit., p. 583).

45. (1895). 147, N. Y., 49 (Beale, Cases on Municip. Corporat., p. 592).

46. « Quand un aliéné est privé de sa liberté et de la gestion de ses biens, placé dans une réclusion rigoureuse, séparé de sa famille et de ses amis, il y a là un exercice supérieur du pouvoir de police de l’Etat ou de quelques-unes de ses divisions politiques, fait en vue de la protection de la société et au mieux des intérêts de la malheureuse victime de l’aliénation mentale » (Beale, Ibid., p. 593).

est déclaré irresponsable de l’accident parce que d’abord il s’agit de l'exercice d’une fonction gouvernementale : l’assistance aux aliénés intéresse autant tous les citoyens de l’Etat que les habitants du comté 46. En outre on ne peut pas arguer de la rétribution payée par certains internés ou de la vente du surplus inutilisé des récoltes agricoles de l’asile, pour dire qu’il y a entreprise commerciale. Le comté se procure bien là un revenu. Mais ce but pécuniaire est tout à fait secondaire.

4° Services pénitentiaires. — Les corporations publiques locales n’encourent aucune responsabilité dans la gestion des établissements pénitentiaires dont elles sont chargées : cette fonction est toujours gouvernementale. Cette solution est donnée dans Currau v. City of Boston 47. Le pensionnaire d’un workhouse de Boston avait été blessé dans un travail commandé. L’accident, quoique provoqué par la négligence des fonctionnaires de l’établissement, n’a pu engager la responsabilité de la cité parce que la gestion d’un workhouse constitue une fonction qui intéresse le public en général et pas seulement les habitants de la cité.

5° Services d'inspection des chaudières à vapeur. — Il a été décidé dans Mead v. City o$ New-Haven 48 que des négligences commises à l’occasion du fonctionnement de ce service n’entraînent pas la responsabilité de la cité qui en est chargé : il s’agit encore là de l’exercice d’une fonction gouvernementale 49. Dans l’espèce, il s’agissait d’un inspecteur des chaudières à vapeur qui avait fait éclater une chaudière en la soumettant pour essai à une pression exagérée et avait ainsi causé un grave accident.

47. 151, Massach., 505 (Goodnow, Droit administrât., p. 545).

48. 40, Connect., 42 (Goodnow, Droit administrât., p. 543. — Beale, Cases on Municip. Corporat., p. 544).

49. « Nous pensons que la cité doit être considérée comme un agent du Gouvernement, qu elle agit pour l’Etat et non pour elle-même lorsqu’elle nomme ces inspecteurs. Par suite elle n’est pas responsable de leurs négligences » (Beale, ibid., p. 544).

6° Services d'incendie. — Il y a unanimité dans la jurisprudence pour rejeter la responsabilité des cités à l’occasion des dommages causés par fonctionnement défectueux et fautif des services d’incendie. On déclare qu’il y a là exercice de fonctions purement gouvernementales, n’ayant aucun caractère corporatif. Il semble cependant qu’il s’agit d’un service dont les bénéficiaires directs et principaux sont les habitants de la cité. Aussi les arrêts laissent généralement cette idée de côté. Ils mettent en avant que le caractère gouvernemental de la fonction vient de ce que le service étant gratuit, la cité n’en retire aucun bénéfice pécuniaire ni avantage spécial. Tel est le point de vue ordinairement adopté pour fonder en cette matière l’irresponsabilité des cités 50. Il n’est peut-être pas très logique ni en harmonie avec la manière dont la jurisprudence comprend ailleurs l’application des principes de responsabilité. Mais cette solution a été visiblement imposée par des raisons de [ait On a craint que l’adoption de la solution contraire mît à la charge des cités une responsabilité financièrement trop lourde. Au surplus cette raison est formellement exprimée dans l’arrêt Wilcox v. City of Chicago 51 .

50. Ce point de vue est ainsi précisé par Dillon (Municipal Corporations, n® 774) : « Cette exemption de responsabilité a pour fondement que le service est rempli par la corporation pour se conformer à une décision de la législature; — qu’il est un de ceux dans lesquels la corporation n’a pas d’intérêt particulier et dont elle ne retire aucun avantage spécial en sa capacité corporative; — que les membres du service d’incendie, quoique nommés par la cité, ne sont pas agents de la cité de la conduite desquels la cité serait responsable, mais qu’ils agissent plutôt comme fonctionnaires de la cité chargés d’un service public. Pour leurs négligences dans l’exercice de ce devoir officiel aucune action ne peut être intentée contre la cité à moins d’autorisation expresse el, par suite, la règle respondeat superior ne s’applique pas ».

51. (1883). 107, Illinois, 334 (Goodnow, Droit administrât., p. 544. — Goodnow, Cases on Government and Administrât., p. 151). — « Permettre de réclamer des dommages et intérêts pour ces actes et d’autres, ce serait faire virtuellement de la cité l’assureur de tous les biens des particuliers dans les limites de sa compétence. Cela deviendrait certainement trop onéreux pour pouvoir être supporté par le public d’une grande cité où les pertes d’incendie se chiffrent annuellement par centaines de mille sinon par millions » (Goodnow, Cases..., p. 153).

Toutefois quelque certaine que soit la solution d’irresponsabilité, elle ne paraît pas avoir été admise sans protestation. Le grand nombre de décisions que l’on trouve sur ce point, montre qu’il a été fait de sérieux efforts pour faire admettre la responsabilité. Mais les tribunaux sont restés inflexibles 53 .

La responsabilité des cités a cependant été admise en cette matière sur un point spécial : c’est lorsqu’il s’agit d’un service maritime ou fluvial d’incendie : quand un bateauincendie cause une avarie à un autre navire, la cité est responsable du dommage causé. Cette exception à l’irresponsabilité vient de ce qu’il a dû être fait ici application de certaines règles du droit maritime.

On trouve, avec longue explication des motifs, une solution de ce genre dans Thompson Navigation C° v. City of Chicago 53. Un navire avait subi des avaries à la suite d’un abordage avec un bateau-incendie dont la cité était propriétaire et qu’elle employait à son service d’incendie.

52. Voici quelques-unes des espèces dans lesquelles la jurisprudence a été amenée à se prononcer et à décider l'irresponsabilité de la cité :

— Une maison détruite par un incendie parce que le service était insuffisant ou mal organisé : Wheeler v. City of Cincinnati (1869). 19, Ohio St., 19 (Beale, Cases on Municip. Corporat., p. 618). — Hayes v. City of Oshkosh (1873). 33, Wiscons., 314 (Beale, op. cit., p. 619).

— Insuffisance d’eau pour éteindre un incendie par le fait que les prises d’eau étaient mal entretenues : Springfield Fire etc., Inasurance c<> v. Village of Keeseville (1895). 148, N. Y., 46 (Beale, op. cit., p. 622) — Tainter v. City of Worcester, 123, Massach., 311 (Beale, op. cit., p. 627).

— Le conducteur d’une pompe à incendie blesse par sa faute avec son véhicule une personne en se rendant sur les lieux du sinistre : Wilcox v. City of Chicago (cité supra).

— Accident causé à un pompier par suite du mauvais état d’une pompe à incendie : Wild v. City of Paterson, 1885, 47, New-Jersey Law, 406 (Beale, op. cit., p. 620. — Goodnow, Droit administrât., p. 573, n. 1). Ce dernier arrêt précise qu’il n’y a pas lieu de distinguer au point de vue de la responsabilité de la cité suivant que l’accident est arrivé à un particulier ou à un employé du service car, dans ce cas, le caractère gouvernemental de la fonction fait que cet employé n’est ni V agent, ni le servant de la cité.

53. (1897). 79, Fed, 984 (Beale, Cases on Municip. Corporat., p. 566). Cet arrêt, remarquablement rédigé, contient un parfait modèle de dissertation juridique.

L’accident était dû à la faute de l’équipage du bateauincendie.

L’arrêt déclare la cité responsable, non pas en qualité d’employeur et pour la faute de son employé, mais en qualité de propriétaire du bateau.

La fonction étant gouvernementale, il ne pouvait pas être question là d’une responsabilité d’employeur puisque pour ces fonctions et, en matière de responsabilité, le fonctionnaire municipal n’est pas agent ou servant de la cité. Mais une responsabilité de propriétaire peut être mise à la charge de la cité parce qu’il y a lieu d’appliquer ici les règles suivantes du droit maritime.

Dans le droit commun en matière d’abordage, on fait abstraction de la faute de l’équipage, car ce n’est pas lui qui est considéré comme l’auteur du dommage. 'Cet auteur, c’est le navire lui-même. Ainsi l’armateur est atteint d’une responsabilité non pas en qualité d’employeur de l’équipage, mais en qualité de propriétaire du navire. C’est une sorte de responsabilité par le fait des choses inanimées. On en déduit, au surplus, que cette responsabilité est limitée à la valeur du navire abordeur. Alors la partie lésée a le choix entre deux actions. Elle peut agir in rem en vue d’obtenir la saisie du navire abordeur et de s’indemniser sur le prix. Elle peut aussi agir in personam, c’est-à-dire adresser une demande de dommages et intérêts à l’armateur.

Voici comment ces règles s’appliquent à notre hypothèse et conduisent à la solution qui a été admise.

L’action in rem n’est pas recevable ici parce qu’elle doit aboutir à une saisie. La saisie en effet n’est pas possible parce que le bateau-incendie est un objet destiné à assurer le fonctionnement d’un service public. Ces objets sont insaisissables. L’utilité publique exige que le service n’en soit

pas privé : cela risquerait de compromettre son fonctionnement 54 .

Mais le particulier lésé conserve à sa disposition l’action • in personam. Car l’action in rem n’est impossible que parce quelle entraîne un mode spécial d’exécution de la réparation qui ne peut pas être admis. Le droit à la réparation subsiste donc. Il peut alors être exercé par l’action in personam puisqu’on use d’une procédure pour laquelle il n’y a pas d’empêchement.

B. — Gestion des Biens. — Cette matière des dommages causés aux particuliers par la gestion des biens offre un intérêt particulier parce que c’est là qu’a été réalisé l’élargissement le plus notable de la responsabilité des corporations publiques locales. La jurisprudence est arrivée à ce résultat en employant alternativement deux procédés pour établir la responsabilité.

Primitivement on attribuait toujours à la gestion des biens le même caractère qu’au fonctionnement même du service auquel les biens étaient affectés. Cette gestion était ainsi une fonction tantôt gouvernementale, tantôt corporative, suivant que le service avait lui-même le caractère gouvernemental ou corporatif. Par suite, pour les opérations d’un service déterminé, la corporation était soumise au même régime de responsabilité tant pour la gestion des biens que pour le fonctionnement du service. Enfin, il y avait assimilation complète au point de vue de la responsabilité entre ces deux catégories d’opérations.

Or la jurisprudence a réalisé ici le développement de la responsabilité tantôt en respectant cette assimilation, tantôt en l’écartant.

54. Sur la saisie des biens affectés à un service public, v. Goodnow, Droit administrât p. 758 et s.

C’est ainsi que d’abord, pour respecter le principe de l’assimilation, on a été amené à attribuer le caractère corporatif à des services considérés jusque-lâ comme constituant l’exercice d’une fonction gouvernementale. La jurisprudence, comme on l’a déjà vu, est généralement portée actuellement à réduire la notion de fonction gouvernementale. Mais ce qui l’y a surtout poussée, c’est précisément sa tendance à vouloir développer la responsabilité en matière de gestion des biens. D’ailleurs, ici encore, la transformation a surtout eu lieu pour les services publics payants parce que c’est là qu’il était le plus facile de l’opérer.

Cependant, il est arrivé parfois que le caractère corporatif ne pouvait absolument pas être attribué au service. Alors, renonçant à l’assimilation de la gestion des biens et du fonctionnement du service, on a décidé que cette gestion devait être envisagée, en elle-même, dans ses caractères propres, sans tenir compte des caractères du service auquel les biens étaient affectés. Par exemple, on a dit que la gestion des biens constituait toujours l’exercice d’une fonction corporative. Et diverses raisons ont été mises en avant pour justifier ce caractère corporatif. Ainsi la corporation devenait responsable pour la gestion des biens tout en restant irresponsable pour le fonctionnement du service.

Mais il faut noter que ce développement de responsabilité ne s’est pas produit également pour tous les dommages résultant de la gestion des biens. A raison sans doute du principe de l’intangibilité de la propriété privée, la responsabilité paraît plus largement admise pour les dommages aux biens que pour les dommages aux personnes.

Tel est l’aspect général de la responsabilité en matière de gestion des biens. On va l’examiner en distinguant les biens produisant des revenus, de ceux qui n’en produisent pas et en envisageant séparément, parmi ces derniers, les rues et les routes.

I. — Biens productifs de revenus. — La jurisprudence reconnaît en principe que toute corporation publique locale peut être civilement responsable à l'occasion de la gestion des biens dont elle tire un revenu. Si, par suite d'une installation défectueuse ou d'un travail de construction, d’aménagement ou d'entretien, un particulier subit un dommage dans sa personne ou dans ses biens, la responsabilité de la corporation pourra être engagée.

Il n’y a d’ailleurs là que J application des principes généraux. En effet, le fait de se procurer des revenus est pour une corporation essentiellement une fonction corporative. Le bien qu’elle utilise dans ce but est donc affecté à un service qui a le caractère corporatif. Par suite, la gestion du bien constitue elle-même une fonction corporative.

La solution ne soulève pas de difficulté quand le bien est possédé par la corporation à titre de propriété privée et que celle-ci l'exploite pour en tirer des revenus comme le ferait un simple particulier. Il n’est pas douteux qu’il y a là fonction corporative.

Mais la question est moins simple quand le bien est affecté à un service public, ce service étant d’ailleurs un service payant. Car si l’on s’en tient à la règle que la gestion des biens prend le même caractère que le fonctionnement même du service, on se heurte à une difficulté que nous avons déjà rencontrée : à savoir, le service payant a-t-il toujours le caractère de fonction corporative. Or il semble que lorsqu’il s’agit ainsi de gestion de biens, la jurisprudence est portée à attribuer le caractère corporatif au service payant toutes les fois qu’elle le peut; plus encore que lorsqu’elle est en présence d'un dommage causé par le fonctionnement du service.

Voici d'ailleurs quelques arrêts pour préciser ces solutions et les tendances, en matière, d’abord, de biens détenus

à titre de propriété privée et, ensuite, de biens affectés à un service public payant.

1® Propriétés productives de revenus. — La responsabilité dans cette hypothèse a été fréquemment reconnue par la jurisprudence. Nous citerons parmi les arrêts les plus récents Libby v. City o% Portland 55. La cité y est reconnue responsable d’un accident arrivé à une personne par suite du mauvais état des bâtiments d’une ferme dont elle est propriétaire et dont elle tire des revenus en l’exploitant. L’arrêt fonde la responsabilité sur ce que cette exploitation agricole procurant des bénéfices pécuniaires est l’exercice d’une fonction corporative. Il oppose en outre très nettement à cette situation celle d’une cité détenant des biens affectés à un service qui n’est pas productif de revenus 56.

Il y a lieu encore de mentionner les deux arrêts suivants-: Moulton v. Scarborough 57 et Rowland v. Kalamazoo C° Supts. ol the Poor58. Ces affaires sont analogues à la précédente : il s’agissait de dommages causés à l’occasion d’actes d’exploitation d’un domaine foncier. Mais elles présentent un intérêt spécial parce que les administrations locales mises en cause, étaient des corporations quasimunicipales : dans la première, un town. et, dans la

55. (1909). 105, Me., 370 (Beale, Cases on Municip. Corporat., p. 647).

56. « La municipalité en qualité de propriétaire ne doit pas être confondue avec la municipalité en qualité de législateur ou de gardien en vue de l’utilité publique. Si un bâtiment est entretenu uniquement en vue d’un but public, aucune responsabilité n’incombe à la cité pour les accidents qu’il occasionne... Mais quand une propriété est utilisée ou une exploitation dirigée par la cité principalement en vue d’un but public en vertu de la loi mais accessoirement et en partie en vue d’un profit pour la cité, celle-ci est responsable pour négligence dans son installation... La responsabilité dans ce cas est créée par le fait que l’usage public fournit l’occasion pour l’utiliser en vue d’un profit privé. Si alors une cité est responsable pour les accidents causés par un bâtiment public utilisé pour un profit privé, elle doit certainement être responsable quand le bâtiment reçoit intégralement cette utilisation » (Beale, ibid., p. 651).

57. 71, Maine, 267 (Beale, Cases on Municip. Corporat.., p. 650. — Goodnow, Droit administrât., p. 559).

58. 49, Michig., 553 (Goodnow, Droit administratif , p. 559).

seconde, un comté Or les deux décisions admettent la responsabilité en la fondant sur l’idée de fonction corporative. C’est donc reconnaître — ce qui fut d’abord contesté — que les corporations quasi-municipales peuvent posséder des fonctions de nature corporative et qu’ainsi elles ne bénéficient pas d'une irresponsabilité intégrale comme l'Etat ».

La solution de responsabilité n’est guère contestée lorsqu'il s’agit de biens qui, produisant des revenus comme une propriété privée, sont destinés intégralement et exclusivement à ce but. Mais il peut arriver que le bien n’est que partiellement affecté à un tel but. Ainsi une partie d'un bâtiment sera affecté à un service public qui ne produit pas de revenus, tandis qu'une autre partie sera louée à des particuliers. Or la jurisprudence décide que, dans cette hypothèse, la corporation, propriétaire du bien, sera responsable à l’occasion du tout, comme si le bien était entièrement consacré à lui procurer des revenus. Cette solution mérite d'être soulignée : elle est caractéristique de la tendance de la jurisprudence à se saisir de tous les prétextes pour élargir la responsabilité des corporations publiques locales. Car ici, il eût été plus logique de faire le départ entre ce qui est affecté au service public et ce qui produit des revenus.

59. On lit dans Moulton v. Scarborough : « Le pouvoir de posséder et d’exploiter une ferme implique le pouvoir de la gérer en vue d’en retirer des bénéfices, d’une manière conforme à la gestion habituelle qui est faite de ces biens par les fermiers. Cela comprend l’élevage des bestiaux, des chevaux, des porcs et des moutons; et pour la reproduction des moutons, un town peut légalement avoir et posséder un bélier. En agissant ainsi le town ne s’acquitte pas d’un devoir public qui lui a été imposé par la loi; il accomplit un acte corporatif volontaire. C’est une partie du système qui a été adopté pour l’assistance, aux conditions les plus économiques, de ses indigents. Pour toutes les affaires qui se rattachent à la gestion de la ferme par ses agents et serviteurs, pour la bonne garde de tous les animaux domestiques qui sont placés sur cette ferme par son autorité, en vue d’en tirer un profit, le town est incontestablement soumis à la même responsabilité que les particuliers » (cité par Goodnow, Droit administrât., p. 559).

Quoi qu’il soit, la solution est certaine. Voici quelques arrêts qui la consacrent60 :

— Oliver v. City of Worcester 61 . — Un individu s’était blessé en tombant dans une excavation qui avait été creusée près d’un hôtel de ville au cours des réparations de cet immeuble. La cité fut déclarée responsable de l’accident parce que si l’hôtel de ville était principalement affecté à l’exercice de fonctions gouvernementales, une partie importante de l’immeuble était louée par la cité moyennant loyer.

— Worden v. City ol New-Bed$ord 62. — Même solution de responsabilité pour un accident arrivé à une personne dans un hôtel de ville par vice d’aménagement de l’immeuble parce qu’encore une partie de cet hôtel de ville était louée à des particuliers 63.

— Little v. Holyoke 64. — Même solution et pour les mêmes motifs à l’occasion d’un accident de personne arrivé par faute d’éclairage dans l’escalier d’un hôtel de ville.

2° Biens affectés à un service public payant. — Presque toujours, lorsqu’il est question de gestion de biens, la jurisprudence décide que la fonction est corporative dès qu’un service est payant. La corporation peut donc être responsable.

Voici quelques exemples caractéristiques de cette solution 65 :

— Bailey v. Mayor etc., of New-York66. — La cité est

60. Le principe est également admis dans l’arrêt Libby v. City of portland, déjà cité.

61. 102, Massach., 489 (Goodnow, Droit administrât ., p. 554).

62. (1881). 131, Massach., 23 (Beale, Cases on Municip. Corporat,. p. 632).

63. « Lorsqu’une cité ou un town ne consacre pas exclusivement un tel bâtiment à un usage municipal mais le loue en tout ou partie pour son propre avantage ou bénéfice constitué, par une recette de loyer ou autrement, elle est responsable tant qu’elle le loue de la même manière que le serait un propriétaire privé » (Beale, ibid-, p. 633).

64. (1900). 177, Massach., 144 (Beale, Cases on Municip. Corporat., p. 642).

65. Sur cette jurisprudence, v. Goodnow, Droit administrât., p. 554.

66. (1842). 3, H1U, 531 (Beale, Cases on Municip. Corporat., p. 13).

reconnue responsable d’un dommage causé à une propriété par les travaux d’installation d’un service d’eaux, parce que la distribution d’eaux aux particuliers procure à la cité un bénéfice pécuniaire. Cette fourniture a cependant un but d'utilité publique. Mais comme il y a aussi un but pécuniaire, on en conclut qu’il y a là fonction corporative67. Et cet arrêt généralise en posant comme principe que dès qu’une fonction a un but pécuniaire, elle devient immédiatement fonction corporative, quels que soient les autres buts quelle poursuit par ailleurs68.

— Davoust v. City ol Alameda 69. — Il s’agissait ici d’un accident causé à un individu au cours des travaux d’installation d’un éclairage électrique destiné à éclairer des rues et à fournir de la lumière aux particuliers pour leurs besoins domestiques. L’arrêt déclare que, dans ce service, la cité se présente comme exerçant une capacité de propriétaire qui fait un travail pour en tirer des revenus : elle doit donc être responsable de l’accident. Il ajoute, avec de nombreuses citations de jurisprudence à l’appui, qu’il doit en être ainsi pour tous les services municipaux qui consistent à fournir, moyennant paiement, des prestations aux particuliers.

67. « Les pouvoirs conférés par les différents actes de la législature qui autorisent ce travail ne sont pas strictement et légalement parlant conférés au profit du public. Cet octroi est un privilège spécial et privé établi aussi bien pour l’avantage et le bénéfice particulier de la cité qu’en vue de l’utilité publique. L’Etat dans son caractère souverain n’y a pas intérêt. Il n’est propriétaire d’aucune partie du travail. Toute l’investiture en vertu de la loi, le revenu et profit qui en découlent, sont une partie de la propriété privée de la cité, aussi bien que les terrains et maisons qui, situés dans les limites territoriales de ses pouvoirs corporatifs, lui appartiennent » (Beale, ibid., p. 14).

68. « Si des pouvoirs sont accordés exclusivement dans un but public, ils appartiennent à la corporation en son caractère public, politique ou municipal. Mais si l’octroi a lieu dans le but d’un avantage ou profit privé, quoique le public puisse en retirer un bénéfice commun, la corporation est considérée comme une société privée. Elle est dans la même situation qu’un individu ou un corps de personnes à qui les mêmes privilèges spéciaux ont été conférés » (Beale, ibid., p. 15).

69. (1906). 149, lal., 69 (Beale, Cases on Municip. corporat., p. 643).

— Hollman v. City of Platteville 70 . — Cet arrêt est encore plus caractéristique que les précédents des tendances de la jurisprudence à mettre au premier plan le but pécuniaire de la fonction, quand il y a service payant. Sa date récente (1898) montre qu’on avance de plus en plus dans cette voie. Le concessionnaire d’un terrain dans un cimetière municipal avait subi un dommage par la faute d’un des agents chargés de l’entretien du cimetière. Il est décidé que la cité doit être responsable de ce dommage, car tirant un revenu des concessions, elle exerce en entretenant le cimetière une fonction corporative. Or il est certain que le but essentiel de cette fonction est un but d’utilité publique et que le but pécuniaire est en réalité secondaire.

II. — Biens non productif de revenus (autres que rues et routes). — Il s’agit ici des biens affectés à un service public gratuit. Pour ces biens, si on s’en tenait uniquement au principe qui assimile, relativement à la responsabilité, la gestion des biens au fonctionnement du service, on n’aboutirait pas toujours à l’irresponsabilité de la corporation publique locale; car le service gratuit peut avoir le caractère corporatif. Il en est ainsi lorsque ses bénéficiaires sont principalement et directement les habitants de la circonscription locale. Mais le domaine de la responsabilité serait relativement assez limité.

Or c’est ici précisément que la jurisprudence a rejeté cette assimilation. Voulant élargir la responsabilité, elle ne s’est pas contentée de transformer le caractère du service. Elle a envisagé isolément la gestion des biens et a tâché d’y trouver des raisons de nature à fonder une responsabilité.

Mais aussi bien dans l’application du premier procédé

70. (1898). 101, Wiscons, 94 (Beàle, Cases on Municip. Corporat., p. 641).

que dans l’application du second, les tribunaux américains ne se sont pas unanimement orientés vers une idée commune offrant un fondement précis et d’une portée vraiment générale. Des points de vue différents ont été proposés qui, pour la plupart, ne valent que pour tel cas particulier. Il règne ainsi dans la jurisprudence une extrême confusion qui retarde certainement le développement de la responsabilité en cette matière. On essayera cependant de dégager quelques directrices en distinguant les cas où la responsabilité est encore écartée et ceux où elle est admise.

1° Cas d'irresponsabilité. — L’irresponsabilité a été surtout maintenue pour les dommages causés aux personnes. Quand elle est admise, on la fonde toujours sur ce que la gestion du bien est une fonction gouvernementale, parce que le service auquel le bien est affecté serait de nature gouvernementale.

Dans Easlmann v. Town o| Meredith 71, il est décidé qu’un iown n'est pas responsable de l’accident arrivé à une personne par vice de construction d’un immeuble qui est affecté aux assemblées du town et que le town est chargé de construire et d’entretenir. Voici le raisonnement présenté à l’appui de cette solution.

En principe, les fonctions d’un town sont toujours des fonctions gouvernementales, parce que le town n’est qu’une division territoriale de l’Etat. Toutefois s’il y a octroi spécial d’une fonction par l’Etat à un town déterminé, il peut alors y avoir fonction corporative. Or le devoir de construire et d’entretenir l’immeuble en question n’a pas été imposé spécialement à ce town et accepté par lui. Ce devoir découle implicitement de son organisation même et existe en vertu du droit applicable à tous les towns. Il

71. (1858). 36, New-Hampshire, 284 (Beale, Cases on Municip. Corporat , p. 571. — Goodnow, Droit administr., p. 556).

s’agit donc bien d’une fonction gouvernementale et le town doit être irresponsable.

Même solution pour un comté et avec les mêmes motifs dans Kinçaid v. Hardin 72. Un accident était arrivé à une personne par défaut d’éclairage de l’escalier d’un palais de justice dont l’entretien était confié au comté.

L’irresponsabilité a été également reconnue pour des cités dans les arrêts suivants :

— Benton v. the Trustée of the Boston City Hospital13. — Une cité est irresponsable des accidents arrivés aux personnes dans un hôpital dont elle a la gestion, par suite de défectuosités de l’immeuble, car cette gestion est de nature gouvernementale.

— Russell v. City of Tacoma 74. — Un individu avait été blessé au cours de travaux d’aménagement d’un parc public exécutés par la cité. Ce parc devait être laissé à l’usage de tous les citoyens, habitants et étrangers et, en outre, le gouvernement fédéral s’était réservé de l’utiliser pour des usages militaires ou autres.

Il a été décidé que cet accident n’engageait pas la responsabilité de la cité à cause de l’affectation de ce parc. N’étant destiné à procurer ni un avantage particulier aux habitants ni des revenus pécuniaires à la cité, celle-ci en l’aménageant se trouvait dans l’exercice de fonctions gouvernementales.

En matière de dommages causés aux personnes du fait de locaux scolaires, on trouve une abondante jurisprudence. Pour tous les accidents arrivés au cours de travaux de construction et d’entretien, ou provoqués par des défectuosités de construction ou des défauts d’entretien de ces