CHAPITRE PREMIER

La Responsabilité civile personnelle des Fonctionnaires.

Le principe de responsabilité a été formulé dans une loi fédérale. Il s’applique à tous les fonctionnaires allemands indistinctement, aussi bien aux fonctionnaires d’Empire qu’aux fonctionnaires d’Etat. Mais, pour la mise en jeu de la responsabilité des fonctionnaires d'Etat, la matière ayant été abandonnée aux différents législateurs d’Etat, la réglementation n’est pas partout la même. Toutefois, on s’inspire généralement de l’idée que la poursuite ne peut avoir lieu qu’après une sorte d’autorisation préalable.

I. — Le principe de responsabilité. — Le texte de loi fédérale qui établit la responsabilité des fonctionnaires est l’article 839 du Code civil allemand L II décide que tout fonctionnaire est responsable vis-à-vis du particulier lésé des dommages qu’il lui a causés soit intentionnellement, soit par négligence en violant un devoir de sa fonction. C’est en somme l’application à la faute commise par le fonctionnaire dans l’exercice de ses fonctions, du droit commun en matière de responsabilité civile. Le fonctionnaire y est

1. Pour le commentaire de cet article, v. Saleilles, Les personnes juridiques dans le Code civil allemand, Rev. du Droit public, 1901, II, p. 246. — Code civil allemand (traduct. franç.), II, p. 246.

responsable de ses délits et quasi-délits comme un particulier qui manque aux devoirs de droit privé 2.

Mais à cette règle générale de responsabilité, ce même article 839 apporte des exceptions.

La première, établie dans l'intérêt même de la fonction, vise les juges. Leur responsabilité civile est limitée. Elle n’existe que lorsque la faute commise dans l’exercice de leurs fonctions constitue une infraction pénale. Toutefois, pour les dénis de justice et les retards dans la décision provenant d’une violation dé la loi, la restriction n’existe plus : les juges sont alors responsables comme les autres fonctionnaires. Ainsi, à part cette exception, le domaine de la responsabilité civile pour les juges coïncide avec celui de leur responsabilité pénale 3.

L’art. 839 prévoit encore deux autres exceptions qui, celles-là, procèdent visiblement de cette tendance de la législation allemande de se préoccuper des intérêts du particulier lésé et de la réparation qu’il doit obtenir.

D’abord, quelle que soit la faute du fonctionnaire, la responsabilité de ce dernier n’existera pas vis-à-vis du particulier lésé si celui-ci, ayant à sa disposition un moyen légal pour empêcher le dommage de se produire, a omis de s’en servir soit intentionnellement, soit même par négligence 4.

2. « Si un fonctionnaire viole intentionnellement ou par négligence le devoir de fonction qui lui incombe vis-à-vis d’un tiers, il doit réparer envers celui-ci le dommage qui a été ainsi causé ».

3. « Si un fonctionnaire, dans le jugement d’un procès, viole son devoir de fonction, il n’est responsable du dommage qui en résulte que si la violation du devoir est passible d’une peine publique applicable par la voie de procédure judiciaire criminelle. Cette disposition ne s’applique pas au cas où en violation du devoir il y a eu refus ou retard dans l’exercice de la fonction ».

Les principaux cas de responsabilité pénale des juges sont prévus aux art. 334 et 336 du Code pénal allemand.

4. « L’obligation de réparer n’existe plus lorsque la partie lésée a omis intentionnellement ou par négligence de prévenir le dommage en employant un moyen de droit ».

En outre, mais seulement dans le cas où la faute du fonctionnaire résulte d’une négligence, une action en indemnité contre le fonctionnaire ne sera pas recevable si le particulier peut obtenir réparation d’une autre manière5. On vise ici notamment le cas où, soit l’Etat, soit une personne administrative, est civilement responsable pour la faute de son agent ou à la place de son agent. Cette disposition est caractéristique de la tendance du droit allemand de faire jouer vis-à-vis des particuliers un rôle secondaire à la responsabilité personnelle du fonctionnaire.

II. — La mise en jeu de la responsabilité. — Les tribunaux judiciaires sont compétents pour statuer sur la réparation qui doit être accordée au particulier. Pour les fonctionnaires d’Empire, les tribunaux peuvent être saisis directement de la demande en indemnité et sont pleinement compétents pour décider sur tous les points. Mais dans certains Etats il n’en est pas de même. Leurs tribunaux ne peuvent être saisis qu’après l’accomplissement de formalités qui constituent une sorte d’autorisation préalable. C’est la procédure dite du conflit 6. Et encore l’organisation de cette procédure n’est-elle pas la même partout. Ces différences viennent de ce que si la législation d’Empire a fixé certaines règles à ce sujet, elle a laissé la législation d’Etat en fixer d’autres notamment pour l’organisation de la procédure du conflit.

5. « S’il n’y a à la charge du fonctionnaire qu’une négligence, il ne peut être l’objet d’une poursuite que si la partie lésée ne peut obtenir réparation par aucun autre moyen ».

6. Sur cette procédure du conflit, voir l’étude très complète au point de vue historique et du droit actuel de Gravenhorst, Der sogennante Konflikt bel gerichtlicher Verfolgung von Beamten. ( Abhandlungen aus dem Staatsund Verwaltungsrecht, 15. Heft, 1908). — Le mot conflit a ainsi dans le droit allemand deux sens différents, car il sert aussi, comme en France, à désigner la lutte de compétence entre deux tribunaux, notamment entre les juridictions Judiciaires et administratives.

Primitivement, la plupart des Etats de l’Allemagne appliquaient l’ancienne règle française de l’autorisation préalable prévue par l’art. 75 de la Constitution de l’an VIII, mais avec des modalités. Tandis que dans certains Etats — Bade et Hesse, par exemple, — l’autorisation de poursuite émanait de l’autorité administrative elle-même, dans d’autres l’autorisation était donnée par le tribunal administratif supérieur. Ce dernier système fonctionnait en Prusse en vertu de la loi du 13 février 1854. Enfin, d’une façon générale, il n’y avait aucune uniformité dans cette réglementation. V : ■■ ;■

Telle était la situation lorsqu est intervenu en cette matière le Code d’organisation judiciaire de 1877. L’art. 11 de sa loi d’introduction tend à unifier dans une certaine mesure ces différentes procédures de conflit. Il n’établit pas une organisation complète de cette procédure, obligatoire pour tous les Etats confédérés comme l’art. 839 du Code civil. Il se borne à imposer certaines conditions pour assurer des garanties aux particuliers et éviter l’arbitraire de l’ancien système français. Puis il laisse la faculté aux législateurs d’Etat de régler cette procédure dans les limites ainsi fixées.

D’abord, dans son 1er alinéa, cet article 11 pose le principe que désormais la poursuite du particulier contre le fonctionnaire pourra avoir lieu sans aucune formalité préalable : le tribunal judiciaire sera directement saisi. Il déclare en effet abrogées toutes les lois d’Etat établissant des conditions spéciales pour les poursuites contre les fonctionnaires 7.

Dans le projet primitif, cette abrogation de la procédure

7. « Sont abrogées les dispositions des lois des Etats confédérés gui subordonnent à des conditions spéciales la poursuite au civil et au criminel des fonctionnaires publics à raison d’actes accomplis dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de leurs fonctions ».

du conflit devait être absolue et obligatoire pour tous les Etats. Mais, au cours de la discussion du projet, les représentants de certains Etats déclarèrent que, pour leur Gouvernement, des intérêts politiques s’opposaient à ce que toute autorisation préalable de poursuite fut supprimée. Ils craignaient une immixtion abusive des tribunaux judiciaires dans l’administration et réclamèrent le maintien de la procédure du conflit.

Alors, pour faire droit à leur réclamation, on ajouta à cet article 11 un 2e alinéa décidant que les lois des Etats confédérés qui organisent un système d’autorisation préalable resteront en vigueur. Toutefois, les Etats ne sont pas laissés libres de maintenir un système quelconque. Il faut que ce système soit organisé de la façon suivante :

1° La décision préalable ne peut pas émaner de l’autorité administrative active. Il faut qu’elle soit donnée par un organe juridictionnel qui est en principe le tribunal suprême administratif. Au cas où l’Etat ne posséderait pas un tel tribunal, cette compétence reviendra obligatoirement au tribunal d’Empire.

2° Le pouvoir de l’organe chargé de prendre cette décision préalable devra être limité. Il se bornera à examiner s’il y a eu excès de pouvoir ou bien s’il y a eu omission d’un acte obligatoire de la fonction. Il ne pourra donc se prononcer sur l’opportunité de la poursuite. En somme, il aura simplement à dire si juridiquement il y a eu faute du fonctionnaire dans l’exercice de sa fonction.

Il résulte donc de ce 2e alinéa de l’article 11 : 1° que les Etats qui avaient une réglementation de la procédure du conflit conforme aux dispositions ci-dessus ont pu la conserver; 2° que ceux qui possédaient une procédure différente^ ont dû la modifier pour la conformer aux dispositions cidessus; 3° qu’enfin, aux Etats qui n’avaient pas en 1877 de

procédure de conflit, il est interdit d’en organiser une ultérieurement 8.

C’est ainsi que ce texte a été interprété. Actuellement le conflit est porté devant le tribunal supérieur administratif de l’Etat en Prusse, Bavière, Bade et Hesse; devant le tribunal d’Empire en Mecklembourg et Alsace-Lorraine9.

8. « Restent en vigueur les dispositions législatives locales qui subordonnent soit sur la demande du fonctionnaire supérieur, soit dans tous les cas, la poursuite des fonctionnaires à la décision préalable d’une autorité spéciale sous les réserves suivantes :

» 1° La décision préalable se bornera à établir si le fonctionnaire s’est rendu coupable d’un excès de pouvoir ou de l’omission d’un acte obligatoire de sa fonction.

» 2o La décision préalable sera rendue dans les Etats confédérés qui ont un tribunal suprême administratif, par ce tribunal; dans les autres Etats, par le tribunal d’Empire ». ,

9. Pour les détails de ces systèmes, v. Gravenhorst, op. cit.