CHAPITRE II

La Responsabilité civile des Corporations publiques anglaises et de leurs Agents.

Une conception si particulière de la structure juridique des personnes publiques ne pouvait manquer d’avoir son influence sur les règles en matière de responsabilité pour dommages causés aux particuliers par les agents publics. Elle a fait établir, en effet, des règles très différentes de celles admises dans les systèmes continentaux. L’analogie pouvait exister pour la responsabilité des corporations publiques locales. Leur constitution spéciale n’était pas une raison suffisante pour les soustraire à un régime de responsabilité du genre de celui qui est appliqué dans certains pays, comme la France, aux administrations locales personnalisées.

Mais, pour le pouvoir central, pour l’Etat proprement dit, il était impossible qu’il en fût de même. 11 ne pouvait pas être question d’une responsabilité de l’Etat puisque l’Etat anglais ne constitue pas une personne juridique.

Cependant, si en droit, cette responsabilité devait être écartée, on eût pu aboutir en fait au résultat pratique quelle entraîne. Il eût suffi pour cela de déclarer qu’une responsabilité civile incomberait à la Couronne et aux agents incorporés de la Couronne. En effet, quand l’Etat est responsable, la réparation est prélevée sur les revenus publics. La même chose se fût produite au cas où la Couronne ou ses agents incorporés eussent été responsables. Car les biens et revenus qu’ils détiennent et perçoivent en

leur qualité corporative ne sont autre chose que les biens et revenus de l’Etat. La réparation eût été fournie avec les mêmes revenus que lorsqu’il y a responsabilité de l’Etat.

Mais ce résultat pratique n’a pas pu être atteint parce que précisément la personne qu’il eût fallu rendre responsable n’était pas l’Etat, mais la Couronne ou ses agents incorporés. Or, le droit anglais, à raison même de la qualité de ces personnes publiques , comme on va le voir, n’a pas pu admettre qu’une responsabilité civile pût leur incomber. Voilà comment la structure de l'Etat anglais a empêché l’établissement de la responsabilité de l’Etat ou d’autres responsabilités la remplaçant pratiquement. Alors, à défaut de ces responsabilités, on en est resté à la responsabilité personnelle des fonctionnaires.

SECTION I

L’Irresponsabilité civile de la Couronne.

La Couronne est soustraite, en matière de responsabilité civile, au droit commun des corporations. Elle est toujours irresponsable soit de son propre fait, c’est-à-dire du fait du Roi, soit du fait des agents de la Couronne. Ainsi, la Couronne ne peut être atteinte ni par une responsabilité directe, ni par une responsabilité indirecte L

l. V. Roberston, The Law and Practice of Civil Proceedings by and against.

the crown and Departement of Government (London, 1908), p. 2. — Addison, The Law of Torts (8e édit., 1906), p. 140. — Stephen, Commentaries on the

Laws of England (4 vol., London, 15*h Edit by Jenks, 1908), II, p. 559. — Halsbury, The Law of England (27 vol., London, 1907-1914), Vis Action, I, p. 17. — Constitutional Law, VI, p. 412. — Wood Renton and Roberston, Encyclopedia of the Laws of England (15 vol., London, 2e édit.). — Vl. * * 4» Pétition of Right, XI, p. 98. — Executive Government, V, p. 548. — Lawrence Lowell, Le

Gouvernement de l’Angleterre (édit, franç., 2 vol.), I, p. 35. — Anson, Loi et pratique constitutionnelles de l’Angleterre (édit, franç., 2 vol.), II, p. 572. — Goodnow, Comparative Administrative Law, II, p. 154.

Le fondement de cette règle d’irresponsabilité réside dans le célèbre principe du droit anglais : The King can do no wrong. Le roi, dit-on, ne peut mal faire, ne peut pas commettre un délit (tort). On complète la formule en ajoutant que le Roi ne peut pas autoriser un délit 2.

La portée exacte de ce principe est la suivante.

Il ne signifie pas, comme on le croit quelquefois, que tout acte émané de la Couronne ou de ses agents ne peut être que juste, légal et non dommageable. Cela aboutirait à dire qu’il ne peut en résulter aucune responsabilité civile à la charge de qui que ce soit.

Le sens de ce principe est tout autre. Il n’élimine pas toute possibilité d’existence d’une faute dans l’activité de la Couronne et de ses agents. Il exprime seulement qu’une faute commise ne peut jamais être imputée à la Couronne. Mais, comme la faute subsiste, elle peut être imputée à l’agent de la Couronne, soit à titre d’auteur principal, s’il a accompli l’acte lui-même, soit à titre de conseiller si l’acte a été accompli par la Couronne elle-même.

Bien plus, il en est de même si l’acte fautif, le tort commis par l’agent a été formellement autorisé et même ordonné par la Couronne; et, cela, parce que celle-ci ne peut pas plus autoriser que commettre un tort. Malgré cette autorisation ou cet ordre, la faute n’est pas imputable à la Couronne, mais toujours encore à l’agent.

2. Ces idées sont nettement précisées dans l’arrêt Feather v. Rex (1865, 6 Ba. S., 257) (cité par Roberston. Civil Proceedings..., p. 351) : « La maxime que le roi ne peut mal faire s’applique à ses fautes personnelles aussi bien qu’à ses fautes politiques et non seulement aux fautes commises personnellement par le souverain, — si tant est qu’une telle chose puisse être supposée possible, — mais aux dommages illégitimes causés à un particulier sous l’autorité du souverain. Car, de la maxime que le roi ne peut mal faire, il résulte, comme conséquence nécessaire, que le roi ne peut pas autoriser une faute. En effet, autoriser à commettre une faute, c’est commettre une faute, attendu que l’acte fautif quand il a été accompli devient d’après la loi l’acte de celui qui a ordonné ou autorisé qu’il fût fait ».

En d’autres termes, le principe que the King can do no wrong , aboutit à faire disparaître les rapports de principal à agent ou de master à servant entre la Couronne et son agent, lorsque celui-ci commet un tort dans l’exercice de ses fonctions. Cela résulte de ce que la Couronne ne peut être obligée par les fautes de ses agents. Mais le principe va plus loin encore. La Couronne étant incapable.de s’obliger par ses propres /or/s-, l’agent peut se trouver obligé par les torts de la Couronne.

C’est ainsi qu’en Angleterre la Couronne est toujours irresponsable civilement à raison de sa nature propre et que par ailleurs la responsabilité personnelle de l’agent de la Couronne se trouve engagée. Il y a donc là, en faveur du principe qui correspond à ce qu’on appelle ailleurs l’irresponsabilité civile de l’Etat, un fondement extrêmement solide. Car ce fondement met en jeu moins une idée rationnelle s’imposant à l’esprit, qu’un axiome s’appuyant sur le sentiment de loyalisme monarchique du peuple anglais. Une longue tradition ininterrompue de respect pour la personne royale a fait de la maxime que « the King can do no wrong » un de ces mythes politiques qui sont les plus fermes soubassements des institutions d’un pays.

Au surplus, un autre élément vient encore renforcer le principe d’irresponsabilité de la Couronne. Ce sont des raisons d’ordre juridictionnel qui constituent cet autre obstacle au principe de responsabilité. Les tribunaux, en effet, ne peuvent même pas être saisis d’une demande d’indemnité pour tort contre la Couronne. L’action est irrecevable.

Parmi les règles qui constituent le régime juridique de la Couronne, figure une certaine immunité judiciaire dont

elle bénéficie 3. Cette immunité consiste en ce que la Couronne ne peut être citée devant les tribunaux par un particulier sans qu’elle y consente. Les tribunaux ne peuvent, sur la demande d’un particulier, contraindre la Couronne à comparaître devant eux. Il faut quelle accepte de comparaître volontairement. Ainsi, cette immunité n’est pas absolue; elle est relative. Il dépend du bon vouloir de la Couronne qu’elle s’applique ou non.

L’immunité est fondée sur cette double idée : d’une part, toute justice émane du Roi et, d’autre part, les cours et tribunaux sont constitués par des agents de la Couronne, créés et institués par elle. Ainsi, il serait illogique de soumettre la Couronne à une justice qui émane d’elle sans qu’elle l’accepte. En outre, il serait contraire à la dignité royale que la Couronne reçoive ordre de comparaître de la part de ses propres agents qui siègent dans les tribunaux. Cette dignité veut que la comparution soit libre et volontaire de la part de la Couronne.

Ainsi donc, le particulier qui veut intenter une action contre la Couronne doit d’abord s’adresser à celle-ci pour lui demander d’accepter le procès. Ce consentement est demandé et obtenu en suivant une procédure spéciale appelée le Pétition ol Right 4.

Ce Pétition contient précisément la demande faite au Roi de vouloir bien comparaître. Elle est adressée au Home Secretary qui la transmet au Roi et celui-ci décide après

3. Sur cette immunité, v. Roberston, Civil Proceedings..., etc., p. 2. — The Law of Englarid. — Vis Action, I, p. 17. — Constitutional Law, VI, p. 412. — Crown Practice, VIII, p. 28. — Goodnow, Comparative Administrative Law, II, p. 154.

4. Sur le Pétition of Right, v. Clode, Law and Practice of Pétition of Right (London, 1887). — Roberston, Civil Proceedings..., etc., p. 330 et s. — La procédure du Pétition of Right est fixée par le Pétitions of Right Act, 1860, dont on trouvera le texte dans Roberston, op. cit., p. 685. Pour l’exposé des règles de cette procédure, v. Roberston, op. cit., p. 367 et s.

avoir pris l’avis de Y Attorney General. Si alors le consentement est donné, l’affaire est portée devant le tribunal compétent et jugée suivant les formes ordinaires 5.

Il semble à prime abord que cette procédure du Pétition of Right pourrait servir à mettre en jeu devant les tribunaux la responsabilité civile de la Couronne. On pourrait dire, en effet : en vertu du principe d’irresponsabilité, une action en dommages et intérêts ne peut être intentée par un particulier contre la Couronne; mais, si celle-ci, saisie par voie de Pétition o$ Right d’une telle demande de poursuite, consentait à être poursuivie, elle renoncerait par là à son privilège d’irresponsabilité. Les tribunaux seraient ainsi régulièrement saisis d’une telle action.

Mais cette procédure, loin de favoriser la responsabilité de la Couronne, y est plutôt un obstacle : elle ne peut être utilisée en matière de demande d’indemnité pour tort contre la Couronne 6. C’est, qu’en effet, le Roi ne peut lever l’immunité judiciaire de la Couronne sur Pétition of Right que lorsque la Couronne est juridiquement obligée, c’est-à-dire lorsqu’il y a matière à action en justice contre elle. La demande par voie de Pétition of Right ne peut pas avoir pour objet l’octroi d’une faveur touchant le fond du droit du demandeur, mais uniquement la renonciation à un privilège de juridiction. Elle ne peut pas porter sur quelque chose dépendant du bon plaisir du Roi, mais sur une réclamation en droit ou en équité dont les tribunaux peuvent connaître 7.

5. Cette procédure est devenue actuellement de pure forme d’abord, parce qu’en fait la décision est prise par l'Attorney General et, second lieu, parce que le consentement est rarement refusé quand il y a matière à action judiciaire.

6. Sur ce point v. Roberston, Civil Proceedings..., etc., p. 350 et 638. — Clode, op. cit., p. 53.

7. V. Roberston, Civil Proceedings..., p. 330 et p. 350, où est cité l’arrêt Feather v. B ex qui formule la règle en ces termes : « Il faut bien avoir dans l’esprit que le Pétition o{ Right à la différence d’une demande s'adressait à

C’est ainsi que le Pétition of Bight est recevable à l’occasion d’un contrat qui a été passé entre un particulier et la Couronne ou ses agents et dont ce particulier réclame l’exécution. Il est encore recevable en vue de recouvrer une propriété mobilière ou immobilière qu’un particulier prétend indûment détenue par un agent de la Couronne. Dans tous les cas, en effet, la Couronne peut être juridiquement obligée vis-à-vis du particulier ou avoir été obligée par les actes de ses agents. Car la Couronne est capable de s’obliger ou d’être obligée, notamment par contrat. Il existe entre elle et ses agents rapport de principal à agent , c’est-à-dire que ces actes des agents de la Couronne créent pour elle des droits et obligations. Enfin, il y a là matière à action en justice. Il s’agit alors uniquement de faire lever l’immunité judiciaire; le Pétition oj j Bight pourra donc être utilisé.

Mais la Couronne étant incapable de s’obliger par ses torts ou d’être obligée par les torts commis par ses agents, du moment qu’il n’y a pas d’obligation créée à la charge de la Couronne, il n’y a pas matière à action contre elle. Ainsi, il n’est pas possible de donner suite à un Pétition o| Bight dans cette hypothèse. Si l’autorisation de poursuite était donnée au particulier, il y aurait plus que renonciation à un privilège de juridiction, à une immunité judiciaire, il y aurait concession sur le fond du droit. Le Roi reconnaîtrait au profit du particulier et à la charge de la Couronne une obligation que le tort commis n’a pas créé. Or, il n’est pas possible d’arriver à ce résultat avec le Pétition of Bight : par le consentement qu’il donne à cette

la grâce ou à la faveur du souverain, est fondée sur la violation de quelque droit pour lequel, malgré l’immunité judiciaire dont la loi couvre le souverain, une action en droit ou en équité peut être intentée. Le Pétition doit donc présenter en apparence une base de plainte qui, malgré l’incapacité du particulier à poursuivre le souverain, peut faire matière à procès ».

occasion, le Roi ne peut pas conférer au particulier un droit qui n’existe pas pour que le particulier le fasse ensuite valoir en justice: il ne peut que l’autoriser à faire valoir en justice un droit déjà existant 8.

Ces deux règles de l’irresponsabilité absolue de la Couronne et de l’irrecevabilité en cette matière du Pétition of Right sont admises sans aucune contestation et depuis longtemps par la jurisprudence anglaise. Nous mention-

8. L’arrêt Feather v. Rex (cité par Roberston, Civil Proceedings..., p. 351) précise ainsi ce point de vue : « Il en résulte (du principe que le roi ne peut mal faire) qu’un Pétition of Right qui réclame relativement à un acte dommageable accompli par la Couronne ou par un agent public sous l’autorité de la Couronne, ne contient pas matière de plainte qui puisse conférer au demandeur droit à réparation. De même qu’aux yeux de la loi, une telle faute ne peut pas être commise, de même, en droit aucun droit à réparation ne peut naître et le Pétition qui se fonde là-dessus perd en même temps toute base ».

De ce qui vient d’être dit sur l’irresponsabilité civile de la Couronne et son immunité judiciaire, il résulte nettement que ces deux règles sont tout à fait différentes, comme procédant de principes différents. L’irresponsabilité est un privilège de fond; l’immunité, un privilège de forme, de procédure. D’autre part, ce n’est pas l’immunité judiciaire qui détermine l’irresponsabilité civile, puisque s’il y avait là rapport de cause à effet, l’irresponsabilité ne serait pas absolue : il dépendrait du bon plaisir de la Couronne qu’elle existât. Enfin les deux règles sont chacune fondées sur des principes différents : on trouve pour l’une, l’incapacité de la Couronne en matière d’obligation délictuelle et, pour l’autre, des considérations d’opportunité tirées notamment du respect de la dignité royale.

Or, certains auteurs anglais — et c’est pourquoi nous insistons sur ce point — ne semblent pas avoir nettement distingué de l’immunité judiciaire, l’irresponsabilité de la Couronne, en ce sens qu’ils paraissent donner le même fondement à ces deux règles, à savoir que The King can do no wrong. Ce serait à raison de cette sorte d’infaillibilité qui découle du principe, que la Couronne serait irresponsable pour tort et qu’il faudrait son consentement pour pouvoir dans les autres cas, la citer en justice. Ainsi, la Couronne étant censée infaillible, il lui serait tantôt interdit, tantôt permis de renoncer à cette infaillibilité. Voilà ce qui résulterait de ce point de vue (v. Stephen’s Commentaries , II, p. 559; III, p. 649. — The Laws of England, vis Action, I, p. 17. — Constitutional Law, VII, p. 412).

Or, cette manière de voir ne paraît pas très logique. Avec elle, en effet, on n’explique pas pourquoi la Couronne ne peut pas accepter d’être citée en justice dans certains cas et pourquoi elle peut l’accepter dans d’autres. Au contraire, en limitant les conséquences du principe que The King can do no wrong à l’irresponsabilité civile, en ne le faisant pas intervenir pour l’immunité judiciaire et en donnant à cette immunité un autre fondement, on arrive à une explication plus satisfaisante des deux règles.

D’ailleurs, certains auteurs ont bien fait la distinction (v. notamment dans ce sens: Roberston, Civil Proceedings..., etc., pp. 2 et 350. — Anson, Loi et pratiques constitutionnelles de l’Angleterre, il, p. 571). — Un auteur amé-

nerons seulement les deux arrêts suivants qui sont toujours cités comme les leading cases en cette matière : 9.

1° Viscouni Canterbury v. Attorney General (1843. 1. Ph. 305).

Le demandeur, pendant qu’il était speaker de la Chambre des Communes, avait subi des dommages par suite de l’incendie du Palais du Parlement. Des vêtements et autres objets lui appartenant, avaient été brûlés ou détériorés. Il alléguait que cet incendie était dû à la négligence de certains agents de la Couronne employés par les Commissioners o| W oods and Forest 10. Il réclamait une indemnité à la Couronne et demandait par la voie de Pétition o% Right l’autorisation de poursuite. L’arrêt décide que le Pétition ne peut être admis dans une telle matière, parce que d’abord la Couronne ne peut pas être tenue comme responsable pour ses négligences personnelles, et parce

ricain, Freund ( Private Claims against State, dans Political Science Quaterley, t. VIII, p. 624) a nettement vu le véritable fondement de l’immunité judiciaire de la Couronne lorsqu’il dit que, les Cours exerçant leur juridiction sous l’autorité du souverain et rendant leurs décisions en son nom, le roi ne peut être soumis au contrôle de ces Cours. C’est là d’ailleurs le fondement qui est donné aux Etats-Unis par la jurisprudence à l’immunité judiciaire de l’Etat, comme on le verra plus loin.

Il y a lieu également d’écarter un autre fondement de l’irresponsabilité de l’Etat proposé par Addison (the Law of Torts, p. 140). Dans cette opinion, si en matière de tort commis par les agents de la Couronne les rapports de principal à agent ou de master à servant n’existent plus entre l’agent et la Couronne, cela viendrait de ce que cet agent ne tient son pouvoir ( authority ) que du common law ou d’un statute. Or, la loi sous ces deux formes n’étant pas élaborée par la Couronne l’agent ne tient pas son pouvoir de celle-ci : ainsi il ne peut être ni agent ni servant de la Couronne.

Or, ce fondement ne peut être accepté, car si l’agent de la Couronne n’est ni agent ni servant, parce qu’il ne tient pas son pouvoir de la Couronne, il faudra en conclure qu’il est dépourvu de cette qualité, non seulement en matière de tort, mais aussi en matière de contrat. Or, cela n’est pas. L’agent de la Couronne engage celle-ci en qualité d’agent par les contrats faits au nom de la Couronne. Ce n’est donc pas pour cette raison que l’agent n’est pas agent ou servant en matière de torts.