VERT

Des cas dans lesquels le législateur a reconnu lui-même sa responsabilité.

I. Des lois françaises qui ouvrent le droit à une indemnilé. — 1[. Des lois étrangères admettant ce même droit. — III. La question en droit international.

La question de la responsabilité de l'État législateur peut se poser dans tous les pays; mais c'est particulièrement en France qu'il convient de l'étudier : c'est d'abord plus intéressant pour nous, Français: et puis, « notre pays jouit... du privilège redoutable d'être toujours à l'avant garde dans l’évolution générale des institutions et des idées; il ouvre la voie par laquelle les autres passent ensuile » {1). Et spécialement pour l'évolution qui nous intéresse, des raisons d'ordre général font qu'elle est plus avancée en France que dans le reste du monde civilisé.

En effet, dans les pays anglo-saxons, le respect encore très tenace des traditions rend les changements moins

brusques, et les particuliers ont la possibilité d'harmo-

(1) Duguit, Les transformations du droit public, introduct. p. x.

niser leur activité avec les lentes modifications du « courant régnant de l'opinion », dont l'influence, d'après M. Dicey, détermine en Angleterre le cours de la législation. Dans les États-Unis d'Amérique existe. le pouvoir pour les tribunaux d'apprécier la constitutionnalité des lois, sur lequel nous reviendrons plus loin (1). Dans les pays à civilisation germanique est encore fortement enracinée, dans la législation comme dans la doctrine, l’idée de la souveraineté de l'État ou Herrschaft. En effet, certains auteurs allemands enseignent que l'État législateur n'est pas lié par le droit. Cette opinion a engendré la théorie du Herrscher, seul titulaire de la puissance publique, de Seydel (2). Moins absolus, d'autres auteurs admettent que l'État, source du droit, est lié par la loi qu'il a faite : c’est la doctrine de l’autolimitation de l'État, imaginée par Ihering (3), et développée surtout par M. Jellinek (4). Seuls Gierke (5) et son école admettent, avec la plupart des juristes français, que le droit a une existence distincte de celle de l'État. Ainsi, si l'on en excepte Gierke et son école, on trouve en Allemagne une orientation de la science du droit qui prête assez peu à l'élaboration d'un sys-

a) Cf. infra, chap. Il

(2) Seydel, nes einer allgemeinen Staatslehre.

(3) Ihering, Der Zweck im Rechte.

(4) Jellinek, A Ugemeine Staatslehre.

(5) Gierke, Die Grundbegriffe des Staates und die neuesten Staats-

rechttheorien.

ns

DES LOIS ADMETTANT LA RESPONSABILITÉ is

tème de responsabilité de l'État, surtout à raison des actes législatifs, regardés d'ordinaire comme l’émanation par excellence de la souveraineté.

Aussi est ce en France que l’on trouve la littérature le plus abondante à ce sujet, et les cas les plus nombreux de responsabilité, tant dans la jurisprudence que

dans la législation.

Dans la législation française, nous trouvons, dès le xix* siècle, d'assez nombreux exemples de lois qui prévoient des indemnités pour les individus particulièrement lésés par leur application. Qu'il nous suffise de remarquer en passant que c'est le fait d'un législateur bien peu sûr de sa souveraineté que lui porter lui-même les premiers coups.

Le principe d'une indemnité fut reconnu pour la première fois dans l'article 10 de la loi de finances du 1° mai 1822 interdisant la fabrication et la distillation des eaux-de-vie et esprits dans la ville de Paris. Cette indemnité fut réglée par une ordonnance du 11 mai 1822 sur les bases suivantes : entraient en ligne de compte pour l'évaluation de l'indemnité : les frais de transport du matériel des distilleries hors de Paris, Les frais d'établissement dans un nouveau local et la perte des profits durant cette période de réorganisation fixée à trois mois, qui fut évaluée à 10 p. 100 des, produits

présumés.

Ce fut là une mesure isolée, car la loi du 12 février 1835 (1) et celle du 2 mai 1837 interdirent aux particuliers la fabrication du tabac factice et la télégraphie privée sans leur accorder réparation.

L'indemnité à raison du dommage causé par une loi ne fut plus admise avant le décret du 27 avril 1848 portant abolition de l'esclavage dans les colonies françaises. Dans la nuit du 4 août 1789, le servage avait été aboli sans indemnité. Le décret du 16 pluviôse an Il prétendit abolir de même l'esclavage des noirs dans les colonies; mais il ne fut pas appliqué et la loi du 30 floréal an X, se conformant à la situation de fait, dut rétablir l'esclavage et la traite des noirs, conformément aux lois et ordonnances en vigueur avant 1789. Enfin, le décret du 27 avril 1848, préparé depuis plus de dix ans par les travaux d'une commission parlementaire, supprima définitivement l'esclavage dans les possessions françaises. Son article 5 portait que : « L’Assemblée nationale réglera la quotité de l'indemnité qui devra être accordée aux colons ». L'Assemblée nationale dut être influencée fortement par l'idée qu'elle portait atleinte à une propriété, « droit inviolable et sacré », et voir dans l'affranchissement une sorte

d'expropriation. Comment autrement expliquer une

(4; Une ordonnance du 13 février 1835 a seulement établi une indemnité pour les matières premières employées dans la fabrication du tabac factice; elle fut évaluée à leur prix de revient.

indemnité pour une loi qui mettait fin à une oppression

injustifiable de l'homme par l’homme, aussi contraire au droit qu'à la morale; pour une loi qui ne faisait qu'étendre aux colonies le respect de la personne humaine qui régnait depuis plusieurs siècles sur la France continentale.

Une loi du 24 juillet 1866, touchant à des intérêts moins essentiels, supprima le monopole dont jouis- saient les courtiers en marchandises et leur en accorda le dédommagement. L'article 10 prévoyait, en effet : « Les courtiers de marchandises actuellement en exer-

cice seront indemnisés de la perte du droit de présenter

leur successeur qui avait été accordé par l'article 91

de la loi du 28 avril 1816 ». L'article 11-1° stipulait : « Dans chaque place, l'indemnité sera égale à Ia valeur des offices de courtiers de marchandises de la place, déterminée d'après le prix moyen des cessions d'offices de cette catégorie effectuées dans les sept années antérieures au 1° juillet 1864 ». L'article 12 fixait qu'au cas où il n'y aurait pas eu de cession durant les sept dernières années, l'indemnité ne pourrait dépasser quatre fois la moyenne annuelle des produits de l'office durant les sept années antérieures au 1‘ juillet 1864. Ces évaluations devaient être faites par une commission de neuf membres, dont trois désignés par le ministre des Finances, trois désignés par les courtiers du département et trois choisis par les six autres. Avant de sta-

tuer, celte commission devait prendre l'avis du préfet, L Bralle 2

de la Chambre syndicale, de la Chambre de commerce et du tribunal de commerce (art. 15).

Par contre, c'est sans indemnité que le décret-loi du 10 septembre 1870 supprima le privilège des imprimeurs munis de brevets et limités par le décret du 5 février 1810, article 4. Ce décret-loi de 1870 portait .« qu'il serait ultérieurement statué sur les conséquences du présent décret à l'égard des titulaires actuels de brevet ». La mesure ainsi annoncée n'intervint jamais.

La loi du 2 août 1872 créa le monopole de la fabrication des allumettes au profit de l'État, dans un but fiscal; mais elle indemnisa les propriétaires des fabriques qui étaient dépossédés de leur industrie. Son article À portait, en effet, qu’ « il sera procédé à l'expropriation des fabriques d’allumettes chimiques actuellement existantes dans la forme et dans les conditions prévues par la loi du 3 mai 1841 ». Le contenlieux de cette loi fut donc jugé par les tribunaux civils.

L'article 49 de la loi du 30 mars 1902 vint prohiber l'emploi de la saccharine pour d’autres usages que la thérapeutique, la pharmacie et la préparation de produits non alimentaires. L'article 50 plaça sa fabrication sous la surveillance permanente des agents des contributions indirectes, et mit les frais de surveillance à la charge des fabricants. Et cela sans dédommagement au seul industriel qui, en fait, fabriquait la saccharine. Il y avait à cette mesure un but fiscal : la saccharine ayant

un pouvoir sucrant beaucoup. plus considérable que le

sucre, l'État craignait sa concurrence, car le sucre payait alors des droits élevés. Mais le but fiscal n’était . pas le seul : la saccharine n'est pas exempte de dangers pour la santé publique; toujours d'une digestion lente, elle peut occasionner des intoxications, même à doses faibles. C'est celte considération qui à déterminé le législateur à ne pas indemniser, et qui a servi à le jusüifier, du moins à ses propres yeux.

La Loi du 14 mars 1904 sur les bureaux de placement inscrivit au contraire en tête de ses dispositions le principe de l'indemnité. Son article 1° était ainsi conçu : « À partir de la promulgalion de la présente loi, les bureaux de placement payants pourront être supprimés moyennant une juste indemnité ». L'article 11-3° de la loi décidait que les bureaux faisaut le placement pour une même profession devaient être supprimés par le même arrêté municipal, et le n° 4 du même article mettait l'indemnité à la charge des communes seules. Aussi n'élait-ce pas là vraiment un cas de responsabilité de l'État. li faut remarquer que la loi de 1904 n'avait pas un but fiscal. Elle stipulait, d'une part, que Îles bureaux de placement créés par les municipalités, les syndicats ouvriers ou patronaux, les compagnonnages, les bourses du travail, les sociétés de secours mutuels, devraient être gratuits. D'un autre côté, elle ne déclarait pas contraire au droit l'industrie des bureaux de placement payants, puisqu'elle laissait leur rachat facul-

tatif. C'est ce qui a rendu l'indemnité évidemment

obligatoire : on ne pouvait

admettre que certains bureaux eussent été supprimés sans compensation, alors que d’autres auraient continué à fonctionner sans être inquiétés. |

Même principe d'indemnité, mais celte fois payée par l'État et reconnue envers un concessionnaire de services publics, dans la loi du 3 décembre 1908, relative au raccordement des voies de fer avec les voies d’eau. L'article 3 portait : © Il sera statué par le Conseil d'État sur les indemnités qui pourraient êlre réclamées par les compagnies de chemins de fer à raison du préjudice qui leur serait causé par l'application de la présente loi». Cette disposition — M. Berthet, rapporteur de la loi, l'a clairement établi à la Chambre — ne lranchait qu'une question de compétence, et laissait le Conseil d'État statuer sur les demandes d'indemnité d'après les principes généraux du droit. L'article 2 de la loi mettait les dépenses de premier établissement à la charge de l'État, avec, s’il y avait lieu, le concours des intéressés à qui l'embranchement était accordé.

La loi du 20 juillet 1909 interdit sans indemnité l'emploi du blanc de céruse, mais donna lieu à des discussions acharnées entre les partisans de l'indemnilé etceux de la non-indemnité; ceux-ci finirent par triompher. La Chambre avait repoussé le principe de la responsabilité de l’État à une très forte majorité (405 voix contre 92). Mais le Sénat se posa en champion

de la thèse adverse et vota, par 159 voix contre 105, un

article 3 ainsi conçu : « Les fabricants dont l'industrie sera alteinte par les dispositions de la présente loi auront droit à une indemnité qui sera fixée par le tribunal civil de l’arrondissement où sera fixé l'établissement. Dans le cas où la fabrique serait occupée par un localaire, une indemnité distincte sera due au locataire et au propriétaire de l’hnmeuble ». MM. Ponthier de Chamaïllard, Guiller et Brager de la Ville-Moysan défendirent cet article 3 au nom des principes civilistes de l’article 1382, et du respect de la propriété privée. M. Viviani plaida pour la non-responsabilité de l'État. Il distingua fort bien la nature de l'interdiction de la céruse, qu'il présenta comme la mise en œuvre directe d'une règle de droit : « Toutes les fois, dit il, que l'État exproprie des citoyens et qu'il s'apprête non seulement à accaparer le bien de ces citoyens, mais à jouir des profits engendrés par eux, il doit indemniser; c'est ce qu'il a fait lors de l’exproprialion des fabricants d’allumettes. Mais lorsque l'État poursuit dans l’expropriation non pas l'exercice de son droit, mais l'accomplissement d’un devoir, lorsqu'il s'apprête non pas à accaparer un bien pour jouir de ses profits, non pas à créer un service dont bénéficiera la colleclivité, mais à détruire, au nom de l'intérêt publie, pour l'hygiène publique et pour la sécurité générale une propriété parce qu'elle est la source d'un fléau, la. source d'un mal... » il ne peut s'agir d'indemnité. Finalement, la

Chambie tint bon et le Sénat dut céder, Un délai de

cinq ans vint ménager la transition (1). Le projet de loi, d'après M. Barthélemy, « ne comporte aucune expropriation proprement dite, aucun enrichissement direct ou indirect au profit de l'État. Il n’entraine même pas la suppression d’une branche d'industrie; il la prive seulement d’un débouché; la fabrication de la céruse demeure libre comme auparavant, mais l'emploi en est interdit dans les travaux à l'intérieur. Les fabricants de céruse peuvent continuer à fabriquer, soit pour l'étranger, soit pour les travaux de peinture à l'extérieur des habitations » (2).

Ce raisonnement de M. Barthélemy ne porte plus.

En effet, la loi du 20 juillet 1909, allant plus loin que

(4) « Ce délai, qui doit expirer le 1°* janvier 1915, a été imparti aux industriels intéressés afin de leur permettre de prendre les dispositions nécessaires pour substituer aux produits toxiques interdits des succédanés inoffensifs pour la santé des travailleurs. Or il résulte des rapports fournis par les inspecteurs du travail que, dans quelques régions, les entrepreneurs de peinture n'ont encore pris aucune mesure en vue de cette modification. Gette inaction serait due au bruit qui se serait répandu que de nouveaux délais seraient accordés. Le ministre du Travail, par une circulaire adressée aux inspecteurs divisionnaires, fait savoir aux intéressés qu'il est décidé, ainsi que la loi lui en fait un devoir, à n'accorder aucune prolongation de délai et invite les entrepreneurs à prendre avant le 1°" janvier 1915 les mesurés nécessaires pour $e conformer à la loi ». (Journal Le Temps du 29 octobre 1913).

(2) Barthélemy, Revue du droit public, 1907. Note à propos du blanc-de céruse, p. 101.

le projet de loi que discute M. Barthélemy, a interdit très généralement l'emploi de la céruse pour tous les travaux de peinture. Et la loi n'a pas plus accordé d'indemnité aux fabricants dont elle supprimait l'industrie que si elle avait seulement restreint leurs débouchés.

La même solution fut d’ailleurs adoptée par la loi du 6 avril 1910 qui, sans le moindre dédommagement, supprima complètement la vente du biberon à tube qui était une des causes principales de la mortalité infantile, et cela dans les termes les plus généraux et les plus absolus; l’article 1°" de la loi disait en effet : « La vente, la mise en vente, l'exposition et l'importation des biberons à tube sont interdites ». Le rapporteur de la loi à la Chambre, M. Durand, écrivait dans son rapport : « Il y a un départ à faire très net entre l'expropriation et la substitution de l'industrie de l'État à l'industrie d'un particulier et, dans ce cas, l’indemnité est due, et entre les industries que l’État fait disparaitre purement et simplement dans un but d'intérêt général qui, ici, dans l'espèce, est la protection de la race ». Et M. le sénateur Cazeneuve déclarait : « Quand il s’agit d'une mesure d'hygiène, il ne peut être question d'indemnité ». Aussi « cette loi ne comporte au profit des fabricants de biberons à tube dépossédés aucun droit à indemnité pour le dommage direct — et considérable — qui

leur est causé » (1).

(4) J.-M. Bouchard, Revue du droit public, 1910, p. 374.

1© ras

La législation étrangère offre bien moins d'exemples que la législation française de lois ouvrant le droit à réparation pour le dommage qu'elles peuvent causer à des particuliers.

Par exemple, une loi russe du 6 juin 1894 a établi le monopole de la vente de l'alcool sans indemnité au profit des différents débitants lésés. « L'État n'a pas monopolisé la distillation; il se contente de la réglementer et de la limiter. L'administration se procure par adjudication le liers des quantités dont elle a besoin. Les deux autres tiers sont achetés exclusivement aux producteurs de la région monopolisée. La rectification est effectuée par l'administration directement ou confiée à des usines privées avec lesquelles elle s'entend. Toutes les ventes sont effectuées par L'État » (1). I parait d’ailleurs que les débitants dépossédés ne firent pas entendre la moindre réclamation.

Une loi belge du 25 septembre 1906 prohiba sans indemnité la vente et la détention en vue de la vente des liqueurs d'absinthe.

La loi suisse du 24 juin 1910, interdisant également la fabrication et la vente de l'absinthe, fut moins rigou-

reuse. Dès le 1° janvier 1907, une loi avait interdit dans

(1) Chamboduc de Saint-Pulgent, Des indemnités à l'occasion

des commerces monopolisés et supprimés, chap. VII, p. 206.

DES LOIS ADMETTANT LA RESPONSABILITÉ 9h

le canton de Vaud la vente de l’absinthe. Les débitants et cafetiers introduisirent une réclamation devant le Conseil fédéral, qui suspendit l’exécution de la loi, puis écarla le recours des débitants, le 22 mars 1907, recon- naissant par là même le pouvoir pour les États d’interdire un produit nuisible. Aussi, le 1°" janvier 1908, ce fut le tour du canton de Genève de prohiber la vente de l’absinthe. Enfin, à la suite d’une pétition populaire du 5 juillet 1908, l'interdiction fut étendue à toute la Confédération par la loi du 24 juin 1910, votée par le Conseil national et le Conseil des États, puis adoptée par le peuple à 100.000 voix de majorité. Cette loi accorda, dans son article 4, une indemnité aux patrons, employés et ouvriers lésés directement et dans une mesure sensible par l'interdiction de l’absinthe. Mais le législateur helvétique a insisté sur le caractère gracieux de ce dédommagement qu'il regardait seulement comme un « dédommagement partiel », accordé « par mesure d'équité » et non par suite de l'obligation que pourrait lui en faire le droit objectif. En effet, celte interdiction édictée par souci de la santé publique aurait exigé en droit la même solution que l'interdiction de la céruse ou du biberon à tube, par exemple.

La République orientale de l'Uruguay fut bien moins généreuse que la Confédération helvétique quand elle institua, par la loi du 26 décembre 1911, le monopole public des assurances sur la vie, contre l'incendie et

contre les aceidents du travail. Cette loi soumit de plus

les autres branches d'assurances à une autorisalion révocable ad nutum. Les compagnies existantes furent autotisées à continuer provisoirement leurs opérations, jusqu’au décret qui rendra le monopole eftectif. Une banque d'État fut créée pour acquérir les portefeuilles des compagnies et se substituer entièrement à leurs droits et obligations. « Le but poursuivi est d'ordre à la fois social et financier. On veut, d’une part, démocratiser ces industries, substituer des monopoles de droit aux monopoles de fait qui se sont constitués au profit de particuliers ou de compagnies, souvent au profit d'étrangers... D'autre part, on veut faire de ces monopoles les pourvoyeurs du Trésor » (1). La loi n’a pas admis d’indemnité, et il résulte des déclarations du ministre des Finances, don José Serrato, à la Chambre des représentants, le 7 septembre 1911, que les tribunaux uruguayens n'auraient pas le pouvoir de la prononcer dans le silence de la loi : « Pour qu'il y eût responsabilité, pour que les tribunaux de notre pays pussent l’admettre dans leurs jugements, il faudrait que la loi l'établit d'une manière expresse. L'opinion du pouvoir exécutif est qu'il n'y à pas lieu à indemnité ; l'opinion du pouvoir exécutif est que la loi n'établissant pas l'indemnité, le juge ne peut pas condamner

l'État » (2).

(1) Scelle, Revue du droit public, 1913, p. 638. (2) Cité par Jèze, Revue du droit public, 1913, p. 59. Toutefois,

DES LOIS ADMETTANT LA RESPONSABILITÉ Pi]

Dernièrement enfin, cette manière de voir a été adoptée par une loi italienne du 4 avril 1912, qui a créé un Institut national des assurances et lui a conféré le monopole des assurances sur la durée de la vie humaine, avec garantie de l'État. Cette loi est sanctionnée par diverses nullités et amendes à raison des contrats d'assurances passés en Italie en violation du monopole.Pendant un délai de dix ans, les compagnies peuvent être autorisées par l'État à continuer leurs opérations ; mais elles devront alors communiquer leurs polices nouvelles dans les trente jours à l'Institut national et lui offrir la cession d’au moins 40 p. 100 de chaque risque, que l'Institut peut accepter ou refuser. Les entreprises — italiennes ou étrangères — peuvent demander à l'Institut national d'accepter la cession de leur portefeuille. L Institut ne pourra le refuser quand l’entreprise versera, avec les garanties jugées suffisantes par le conseil d'administration de l'Institut, le montant des réserves mathématiques correspondant à la durée des contrats et diminuées des dépenses d’acquisition non encore amorlies (art. 28). L'article 2-1° prévoit et écarte d'avance, en termes très généraux, les demandes d'indemnité : « Les sociétés, les associations,

les compagnies, les entreprises ou les particuliers qui,

il faut remarquer que la loi n’interdit pas formellement aux tribunaux d'admettre les demandes d’indemnité, au contraire de la

loi italienne du 4 avril 1912,

de’ quelque façon que ce soit, pratiquent dans le royaume l'assurance sur la durée de la vie humaine, ne pourront jamais réclamer à l'État ou à l'Institut national des assurances aucune garantie, compensation ou indemnité, à quelque litre ou pour quelque cause que ce soit, à raison des conséquences, de quelque nature qu'elles soient, se raltachant, même indirectement, au monopole établi par la présente loi » (1). Cet article voue irrémédiablement à l'échec toutes les réclamations formées devant les tribunaux italiens. Or, c'est là la seule ressource des sociétés d'assurances ilaliennes (2). Quant aux assureurs étrangers, 1l est évident que les actions en réparalion qu'ils introduiraient devant les juridictions italiennes n'auraient pas plüs de succès que celles des assureurs italiens eux-mêmes.

Mais la question se pose de savoir si le droit interna-

(1) Les seules mesures prises par le législateur italien pour ménager les situations de fait et adoucir les transitions sont : le délai de dix ans dont nous avons déjà parlé, et un article 10 qui stipule qu'il sera pris de préférence pour les premiers cadres de l'Institut national « les agents... qui auront au moins trois ans de service dans les sociétés privées d'assurances, et reconnus capables par le conseil d'administration ».

(2) Selon M. Jèze, « le statut italien n'empêche pas les Chambres de voter toutes sortes de lois. En Italie, toutes les lois sont constitutionnelles. Les tribunaux ont le devoir de les appliquer » (Revue du droit public, 1912, p..438). Mais, à notre avis, une loi contraire au droit ne peut lier les juges ; toutefois, s'ils s'inclinent, il ne reste aucun recours aux particuliers.

tional ne leur ouvre pas une voie de recours contre ?

l'État italien.