partie de sa créance. Demandez au propriétaire, en dépit

(4) Cours de droit public, p. 110.

de ces subtilités, s’il préfère que le législateur méconnaissant les vrais principes opère simplement une réduction de 25 0/0 sur le prix des loyers et pour le reste lui laisse exercer les pouvoirs légaux conférés par le Code au bailleur, ou que scrupuleusement respectueux des situations juridiques individuelles, il ne diminue pas d’un sou le montant des loyers dus, mais l’empêche d'en poursuivre le recouvrement par les moyens ordinaires.

Nous rejetons donc les conséquences que l’on essaye de tirer de la distinction des situations individuelles et des situations juridiques générales et impersonnelles. Les pouvoirs légaux que la Loi confère au créancier, au propriétaire, sont la sanction du droit individuel. Y porter atteinte c'est porter atteinte à ce droit. Maintenant le droit individuel est-il intangible ? La société ne peut-elle en exiger le sacrifice qu’en offrant une compensation ? Cest une question que nous examinerons plus loin.

2. C'est en envisageant la généralité et l’impersonnalité de la Loi sous un autre aspect que les auteurs affirment encore que l’acte législatif ne peut engager la responsabilité de l'Etat.

La Loi est l’énonciation de la règle de droit qui vaut pour tous, dont le respect s’impose à tous et par conséquent, n'atteint spécialement personne : « Une des conditions pour qu'il y ait droit à indemnité, c’est qu'il y ait un préjudice exceptionnel, c'est qu’un individu déterminé soit mis, par un acte, hors des conditions nor-

males. Le législateur ne met jamais par l'acte législatif

ON

proprement dit un individu déterminé hors des conditions normales puisque la Loi a pour caractère essentiel d'être impersonnelle (1). La règle de droit lie également tout le monde, personne n'échappe à son empire, on ne concevrait donc pas à quel ütre certains viendraient réclamer une indemnité à d’autres qui se trouvent placés dans une situation identique.

Remarquons d’abord que la règle de droit a beau valoir pour tous, certains individus par la nature des choses sont placés hors de son champ d'action. Soit par exemple, une Loi qui recule de vingt à vingt-cinq ans l'âge de la majorité. Les gens qui ont dépassé ce dernier âge ne peuvent en rien voir leur état modifié. Quant aux Lois plus nombreuses qui modifient les droits de tous, il est facile de montrer qu'en fait elles ne causent un préjudice réel qu’à quelques-uns. Prenons une Loi qui prohibe telle ou telle industrie, qui modifie d’une façon générale l’organisation du droit de propriété, ou restreint les pouvoirs de telle ou telle catégorie de propriétaires. Les effets d’une Loi de ce genre peuvent être rangés dans trois classes.

1° La Loi modifie d’abord les pouvoirs, les facultés de tous les individus. Elle les prive de certaines possibilités d'action qui auparavant leur étaient reconnues. Nul ne pourra plus exercer telle profession, tels actes seront interdits aussi bien aux propriétaires actuels qu’aux non

propriétaires qui plus tard accèderont à la propriété.

(1) Jèze, Rev. du droit public, 1907, p. 453

Peut-on dire que cette restriction de pouvoir, imposée à tous les individus, les touche tous également ? Evidemment non. Elle n’atteint pas les individus qui n’eussent jamais songé à s'engager dans la voie désormais fermée. L’interdiction de la vente de l’alcool privera le professeur ou l'officier d'une possibilité dont ils n’eussent probablement jamais usé, tandis qu’elle pourra contrarier plus sérieusement l'individu qui cherche à placer dans une petite exploitation commerciale susceptible d’un développement rapide ses modiques économies.

Néanmoins, le tort que l'individu éprouve du fait de la privation d'un droit dont il n’a pas usé ne peut donner lieu à une réparation.

Les droits reconnus à l'individu ne sont pas intangibles, il faut qu’il s’attende à ce qu'ils soient modifiés, d'autre part, le préjudice n’est à proprement parler que virtuel, il échappe à toute évaluation, le bon sens indique qu’on ne peut en tenir compte.

2 Il en est tout autrement si l'individu a usé du droit dont on le prive.

L'industriel, obligé de fermer son établissement à la suite d'une prohibition législative, éprouve de ce fait un dommage spécial, certain et considérable. De même si l'on diminue les pouvoirs du propriétaire sur sa chose, son bien éprouve une diminution de valeur qui est la mesure de la perte qu’il subit.

3° Enfin, admeltant même que l’on indemnise inté-

gralement l'industriel de la perte actuelle qu’il subit, il

pourra souvent prétendre à juste titre qu’il est encore gravement lésé. En effet, il voit s’évanouir toutes les perspectives d'avenir que le développement normal de son entreprise lui permettait d’entrevoir. Ce dernier préjudice, qui peut être considérable, présente un caractère d'incertitude et n’est susceptible de donner lieu qu’à des évaluations approximatives d'une valeur toujours douteuse. Aussi il ne peut être sérieusement question d’en accorder réparation.

L'application de la règle de droit, en dépit de sa généralité, cause aux individus des dommages très spéciaux et très inégalement répartis. Certes, on ne prétend pas que la Loi ait pour effet d'exercer une action égale sur tous les individus. Mais M. Jèze, qui admet que le préjudice qui rompt l'égalité et est contraire à l'équité donne lieu à l’allocation d’une indemnité, s’empresse d'ajouter : «.… de quelle égalité s'agit-il ? Ce ne peut être que de l’égalité de droit : ce ne peut pas être de l'égalité de fait. L'égalité de fait est une notion psychologique ; il n’est pas une seule Loi, un seul acte qui, en fait, ait des conséquences égales pour tous les individus : les bénéfices, les inconvénients qui en résultent varient, en fait, d'individu à individu ; par cela même, l'inégalité de fait ne peut servir de base à une théorie générale et impersonnelle de la responsabilité pécuniaire » (1).

Il est certain qu’une théorie de la responsabilité ne peut faire intervenir dans l'appréciation des dommages

(1) Rev. du dr. public, 1908, p. 663.

des éléments psychologiques personnels qui échappent à toute perception directe. Il est évident, par exemple, que l'impôt pour être juste, ne devra pas tenter de s'adapter à la situation de chaque contribuable de telle sorte que savamment dosé, il cause le même sacrifice à l’avare et au prodigue. On estimera que l'impôt est équitable s’il frappe également des revenus de même importance, et de mème origine et si la discrimination des différents revenus ne s'inspire pas d’un principe arbitraire. Dans ce cas, c'est évidemment du fait que tient compte le droit, et c’est de la valeur qu'elle attache au fait que dépend sa conformité ou sa non-conformité à la : justice. La notion de justice comprend deux éléments : il y a la justice interne qui tend à établir une certaine proportion entre les mérites et le salaire, entre la peine et la faute, puis il y a la justice externe qui tend à assurer l’application uniforme, à tous les cas, de la règle une fois établie. La Loi, par cela même qu'elle est une règle impersonnelle, respecte nécessairement la justice externe, mais elle peut violer franchement Ka justice interne. La Loi, en dépit de son caractère abstrait, régit des faits, elle indique la règle qui devra leur être appliquée, elle ne peut, sans manquer au respect de la justice interne, traiter de même des situations aussi différentes que l’est celle de l'individu qui est privé d’un droit dont il n'a pas usé, de celle de l'individu qui, par l'exercice de son droit, a créé une valeur propre que le

changement de la législation va anéantir.

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M. Jèze oppose l'égalité de droit et l'égalité de fait : l'égalité de droit serait l’aptitude à exercer les mêmes pouvoirs étant astreint aux mêmes devoirs, l'égalité de fait serait celle qui placérait les individus dans des con= ditions identiques atténuant dans la mesure du possible l'action des facteurs naturels qui tendent à différencier les individus. Pour réaliser l'égalité de fait absolue, la Loi devrait faire en sorte que le sacrifice qu'elle impose soit égal pour tous. Mais la réalité confond les deux notions, et l’égalité vraie n’est ni l'égalité de droit ni l'égalité de fait entendues d’une façon stricte. — En dépit de l’égalité de droit qui est la base de l’ordre juridique politique et social français, nous constatons que les individus ne sont pas tous indifféremment investis des mêmes pouvoirs la situation juridique de l'enfant n’est pas la même que celle de l'adulte, celle de l’homme se distingue de celle de la femme, celle du sage de celle du fou, celle du civil de celle du soldat, celle du commerçant de celle du non commerçant, celle de l'étranger de celle du national. — L'âge, le sexe, la sanité d’esprit, la nationalité, la profession, voilà autant de qualités des individus que la Loi prend en considération pour les ranger sous une même catégorie, leur conférer les mêmes droits etles astreindre aux mêmes obligations.

C’est toujours ainsi que l’on a procédé dès qu'un régime de droit a été institué : toujours le législateur a dû prendre en considération les différences naturelles ou

sociales qui séparent les individus pour établir leurs

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droits. Bien loin d’être un indice de l'absence de l’esprit de généralisation et une infériorité des sociétés à l’origine de leur développement, cette diversité de la règle de droit ‘est une condition de justice. La vie gst faite de variété, le droit qui est une science du réel par excellence doit | reproduire cette variété, modifier ses règles quand les situations qu'il regarde changent de caractère. Sous l’ancien régime, bien que le souverain fût placé au-dessus de la Loi et püt prendre les décisions individuelles les plus arbitraires, la règle de droit exprimée par les coutumes, les ordonnances, les édits s’appliquait d’une façon habituelle. Les privilèges étaient organisés d’une manière générale, ils n'étaient pas établis spécialement au profit de telle ou telle personne, mais au profit d'une classe dont l'accès était lui-même réglementé. Les rapports juridiqtes étaient bien dominés par la Loi générale et impersonnelle et cependant l'égalité ne régnait pas. Qu'est-ce à dire? — Pour placer les individus sous tel ou tel régime de droit, on prenait en considération la naissance, la fortune. Le noble et le roturier, le paysan et le bourgeois n'étaient pas régis par la mème règle de droit. Un moment vint où le principe de ces distinctions fut jugé arbitraire el contraire à l’idée de l'égalité. — Que fait la révolution ? Elle supprime ces distinctions. L'art. 4 de la déclaration des droits dit: « Les hommes naissent et demeurent libres et égaux en droits. Les distinctions so‘iales ne peuvent être fondées que sur l'utilité com-

mune ». L'art, 6 ajoute: «... la Loi doit être la même

pour tous soit qu'elle protège, soit qu’elle punisse. Tous les citoyens étant égaux à ses yeux, sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leurs vertus etde leurs talents ».— Les faits qui, autretrefois, étaient pris en considération pour ranger les individus en catégories sociales deviennent sans intérêt au point de vue juridique. Mais, comme nous l’avons dit, tous les individus ne tombent pas sous l'application de la même règle de droit : la richesse elle-même sert encore dans certains cas à déterminer les droits et Les obligations du citoyen: pour être électeur il faut payer un certain chiffre de contribution, contribution quiest proportionnée - aux facultés. La notion d'égalité est beaucoup plus complexe qu’il ne paraît au premier abord. La Loi a beau étrela même pour tous, ce n’est pas une raison pour qu'elle respecte l'égalité. Cela signifie seulement que deux individus placés dans des situations que la Loi, au point de vue qui l'intéresse, considère comme identiques, seront traités de la même façon. Mais il se peut que la Loi rapproche des situations qui en réalité diffèrent profondément ou distingue des situations qui devraient être régies par la même règle. Dans les deux cas il y a une injustice constituée par une inégalité. Ce n'est pas un individu déterminé qui est victime de l'injustice commise, comme dans le cas où le souverain fait échec à l'application de la Loi, c’est une catégorie d'individus auxquels la Loi ne

rend pas leur dû. Une loi qui frapperait tous les délits de

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vol quelle que soit leur importance, etles conditions dans lesquelles ils ontété commis seraituae Loi qui apprécierait mal la valeur des actes et ne feraient pâs les différenciationsnécessaires. Une Loiquiimposerait àuntaux différent le produit du travail du vigneron et celui du laboureur pécherait au contraire en faisant une distinction sans fondement. — L'égalité exige que l'octroi de certains droits à telle catégorie d'individus, le refus des mêmes droits à telle autre catégorie, se recommandent d'un principe défendable. On admettrait que le droit de vote ne soit pas accordé aux illettrés, on se révolterait s’il était érigé en privilège de la richesse.

Il est évident que la règle de droit, malgré son caractère général et impersonnel, peut parfaitement être injuste et mal conçue, elle peut violer de la façon la plus manifeste l'égalité telle que la conscience publique la conçoit. — Mais une objection nous est faite: si la Loi est injuste, certainement l'individu qu'elle lèse peut demander qu'on l’indemnise du dommage contraire au droit qu'on lui a fait subir. Mais par cela même que l'on adopte une Loi, on affirme qu'on la suppose être l'expression du droit, une indemnité ne peut être due, celle que l'on octroierait aurait l'apparence d'un doute émis sur la légitimité de la Loi. |

Effectivement on concevrait mal qu’une indemnité soit accordée à un condamné : si la Loi qui le frappe est trop rigoureuse il faut la changer. Mais il y a des cas où le

principe de la Loi est jugé excellent par tous et où l’on

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peut estimer que l'ignorance systématique des conséquences dommageables que son application aura pour certains constituerait une injustice. C'est le cas par exemple où la Loi interdit une industrie pour des raisons d'hygiène. La Loi cause un préjudice considérable à certains individus, que ce préjudice résulte de l’application d'une règle générale et non d’une mesure prise contre tel individu déterminé, ce n’est pas une raison suffisante pour affirmer qu'il n'est pas dû de réparation. Nous ne prétendons pas qu’effectivement une réparation est due, nous disons simplement que la nature juridique de la Loi n'exclut pas l’existencede l’obligation pour le législateur d'en accorder une. — Nous allons maintenant rechercher si l’on peut découvrir dans les principes de

notre droit un fondement à cette obligation.