L'individu n’a aucune réclamation à formuler en se

plaçant sur le terrain du droit individuel quand la Loi le prive d’une situation privilégiée dans laquelle il avait été placé par une Loi antérieure, lorsque cette Loi antérieure n’avait point eu pour intention de lui procurer un avantage et que cet avantage était seulement une conséquence non voulue des mesures prises en vue de réaliser un certain but. Comme dans le cas précédent, l'individu bénéficie d’un certain état de la législation, mais ce n’est point son avantage que cette législation avait en vue, il devait donc s’attendre à perdre le privilège dont il jouissait le jour où serait modifié le régime dont son privilège était une partie accessoire.

Dans quelques hypothèses pratiques nous trouvons l'occasion d'appliquer cette idée. .

La Loi du 2-17 mars 1791 avait rendu libre le commerce de la boucherie. Cette liberté n’ayant point donné des résultats heureux à Paris, l'arrêté consulaire du 8 vendémiaire an XI complété par le décret du 6 février 1811 mit fin au régime de la liberté complète, il limita le nombre des bouchers et les obligea à se munir d’une autorisation du préfet de police et à verser un cautionnement. C'était créer au profit des bouchers autorisés un véritable monopole. Ceux-ci en profitèrent pour élever exagérément leurs prix. Ce régime fut alors l’objet de vives attaques. Supprimé une première fois par l'ordonnance du 12 janvier 1825, il fut rétabli quelques années plus tard en 1829. Le décret du 24 février 1858 l'abolit définitivement. Désormais tout

individu pourra s'établir boucher à condition de faire une simple déclaration, aucun cautionnement n’est plus exigé. [l'est évident que ce décret était de nature à préjudicier aux bouchers en exercice, cependant il ne leur accorda aucune indemnité et avec juste raison. L'arrêté consulaire de lan IT et le décret du 6 février 1811 n'avaient en en vue que l'intérêt des consommateurs. La limitation du nombre des bouchers n'avait point été opérée dans l'intérêt de ceux-ci. Il y avait là une simple mesure de police qui pouvait être rapportée à tout moment par les pouvoirs publics, seuls juges de son utilité sans que les bouchers qui devaient prévoir cette éventualité eussent la moindre objection à élever.

Le décret du 22 juin 1863 réalise pour la boulangerie ce que Le décret de 1858 avait réalisé pour la boucherie. Le régime de l’autorisation préalable, la limitation du nombre des boulangers, le dépôt obligatoire de garanties ou de cautionnements sont supprimés. Comme dans

le cas précédent, la même solution était commandée par

les mêmes principes : aucune indemnité n'était due, aucune indemnité ne fut accordée.

Nous citerons encore la Loi du 17 juillet 1880 qui supprime la nécessité de l'autorisation administrative pour l’ouverture d’un cabaret. Les cabaretiers autorisés . allaient voir surgir de nouveaux concurrents, le nouveau régime de liberté ne leur était pas favorable, mais le décret du 29 décembre 1851, inspiré exclusivement par des considérations d'intérêt général, qui, en la circons-

tance étaient davantage des mobiles politiques que le souci de l'hygiène publique, n'était évidemment pas de nature à créer un droit en faveur des débitants. Aussi n'est-ce pas sans étonnement que nous voyons, au Cours de la discussion sur les bureaux de placement un député, M. Parroche, invoquer la Loi du 17 juillet 1880 comme un précédent en faveur du refus de l'indemnité.

La suppression des brevets d’imprimeurs opérée par le décret du 14 septembre 1870 nous met en présence d’une situation un peu moins nette au premier abord. Le décret du 5 février 1810 porte, art. 3: « À dater du 4e janvier 1811, le nombre des imprimeurs dans chaque département sera fixé et celui des imprimeurs à Paris sera réduit à soixante ». L'art. 4 du mème décret décide que cette réduction ne s'effectuera qu'après que les imprimeurs maintenus auront indemnisé les imprimeurs supprimés. Le décret du 2 février 1811 vient préciser les conditions de cette opération, il prescrit le rachat des presses des imprimeurs obligés de cesser leur profes- , Sion et il fixe le montant des indemnités qu’ils devront recevoir pour la perte de leur industrie. — Pour s'établir imprimeur il fallait attendre qu'une vacance se soit produite parmi les imprimeurs en exercice, et obtenir un brevet qui n'était accordé qu'aux candidats offrant des garanties suffisantes de moralité et de fidélité aux institutions.

Les imprimeurs brevetés jouissaient en somme d’un

monopole professionnel comme les maîtres des anciennes

corporations, Le décret du 14 septembre 1870, qui rendit libre l’exercice des professions de libraire et d'imprimeur, les priva de ce monopole. Aux termes de ce décret il devait être statué ultérieurement sur les conséquences de l’adoptiôn de ce nouveau régime à leur égard. Cette promesse ne fut pas tenue. — Le décret de 1870 portait-il atteinte à des droits acquis, une indemnité était-elle due ? — La jurisprudence avait reconnu la propriété des imprimeurs sur leur brevet. Pour qu’un brevet. pèût être régulièrement retiré, il fallait que son titulaire ait commis une contravention aux Lois et règlements constatée par jugement (1). Bien que le brevet fût une propriété il faut bien montrer quelle était sa valeur: leseul droit qu'’i] conférait à son titulaire était d'exercer la profession jusqu'à faute constatée de sa part, et rien de plus. Les imprimeurs en exercice n'étaient nullement garantis contre une extension du nombre de leurs confrères : la limitation de ce nombre avait été établie dans un intérêt géné- \ ral et nullement afin d’avantager les imprimeurs bre- vetés, son maintien était subordonné uniquement à “Tappréciation des circonstances qui l'avaient fait établir. Partant de ce principe, le Conseil d'Etat avait rejeté le pourvoi d’un imprimeur contre une décision ministérielle accordant un nouveau brevet, invoquant : « que la

. limitation du nombre des imprimeurs a été déterminée

(1) Cons. d’Et., Desauges, 30 avril 1868; Lebon, p. 504; Audiard, 6 janvier 1853, p. 38.

UT ee

. par des motifs d'ordre public et n’a conféré aux imprimeurs aucun droit qui puisse servir de base à une action contentieuse (4) ». Admettons même que le titulaire du brevet eut eu le monopole de la profession, son droit n’était point perpétuel. Le brevet était strictement personnel, incessible et inaliénable, il s’éteignait à la mort du titulaire qui ne pouvait pas le transmettre à ses héritiers (2). Certes, le décret de 1810 disait bien (art. 8) : « On aura lors des remplacements des égards particuliers pour les familles des imprimeurs décé-

dés ». Ce texte indiquait une ligne de conduite recom-

mandable, il ne contenait pas un engagement formel.

Dès lors à la différence des officiers ministériels, les

imprimeurs n'avaient pas le droit de présenter leur successeur (3). Les titulaires actuels des brevets n'étaient point les ayan's droit des imprimeurs avec lesquels ils avaient pu traiter avec l'agrément bénévole de l’administration. Peu importait donc que lors de l’établissement du régime, les imprimeurs maintenus aient dû payer une indemnité aux imprimeurs supprimés,

c'était la condition et le prix du droit personnel et viager qui leur était accordé, les imprimeurs qui avaient obtenu un brevet par la suite ne tenaient leur droit que de l'administration et n'avaient pas eu à débourser un centime. L'Etat ne s'était engagé qu’à leur laisser.

(1) Cons. d’Et., Saillot, 14 mars 1834, p. 193.

(2) Cons. d'Et., Barrière, 6 août 1837 ; Lebon, p. 383. (3) Perriquet, Traité des Offices ministériels, Paris, 1874, p. 205.

exercer la profession jusqu’à leur mort s'ils respectaient les Lois et les règlements. En établissant la liberté de la profession, le législateur ne manquait pas à cet engagement, il ne lésait aucun droit.

8. L’individu auquel la Loi permet d’exercer une faculté est averti que cette permission pourra lui être retirée ou qu'éventuellement certaines obligations lui seront imposées.

L'art. 12 du décret du 15 octobre 1810, relatif aux établissements insalubres ou incommodes, prévoit qu’en cas de graves inconvénients pour la salubrité publique, la culture ou l'intérêt général, les fabriques et ateliers de : première classe pourront être supprimés. Si le cas prévu se réalise, il est évident que l'industriel n’a droit à aucune indemnité, en ouvrant un atelier de première classe il savait à quel risque il s’exposait,

De même l’article 57 de la Loi du 21 juin 1898 donne au Gouvernement la possibilité de prohiber l'entrée en France des animaux susceptibles de communiquer une maladie contagieuse : les importateurs de bélail sont avertis de l’entrave qui pourra être mise à leur négoce.

Il arrive que pour exercer telle ou telle activité commerciale, industrielle ou autre, il faille au préalable obtenir l’agrément d’une autorité publique : c'est le régime de l’autorisation administrative. Généralement l’administration a un pouvoir discrétionnaire pour accorder ou refuser l'autorisation qui lui est demandée, il ne s’en

suit pas qu’elle puisse librement opérer le retrait de l’au-

ASE

torisation qu’elle était libre de refuser. Si le retrait de l’autorisation peut être prononcé discrétionnairement, que l'administration par un acte individuel prive un particulier de la permission qu’elle lui avait accordée ou que la Loi par une mesure générale supprime toutes les autoriéations antérieurement concédées, l'individu ne souffre d'aucune atteinte à son droit ; maissi au contraire, l'autorisation n’était révocable que dans des cas déterminés et, qu’en dehors de ces cas, la Loi en opère le retrait, l'individu peut invoquer un véritable droit et en demander le rachat. La permission d’occupation tempo- “raire du domaine public nous fournit un exemple de la première situalion envisagée. L'individu qui a obtenu une telle permission ne bénéficie pas à proprement parler d'une tolérance puisque son titre est parfaitement régulier, mais il jouit d'une faveur essentiellement précaire, si l'administration peut à raison de circons- -tances nouvelles retirer son autorisation, la Loi «a | fortiori sans léser aucun droit peut interdire par mesure générale tel ou tel mode d’occupation temporaire.

Certains avantages résultant d’une concession du législateur sont révocables à tous moments. Cela résulte de Leurnature. Cest ainsi que le monopole des inhumations, accordé par les. décrets du 28 Prairial an XII et 18 mai 1806 aux fabriques et aux consistoires et établissements publics auxquels le législateur voulait assurer

des ressources suflisantes, pouvait très légitimement leur

êlre retiré comme le fit la Loi du 28-29 décembre 1904 qui attribua ce monopole aux communes.

4. L'individu ne peut invoquer aucun droit acquis. quand il est lésé par la suppression d’une tolérance dont il bénéficiait. IL y a tolérance quand les pouvoirs publics .

ferment les yeux sur des agissements, des pratiques irré- | gulières. Les individus qui, sous le couvert de cette tolé-

rance, ont acquis une certaine situation de fait n’ont

aucune prétention à formuler le jouroü!latoléranceprend. fin : on n’acquiert pas de droit contre le droit. Cette, question nous intéresse-t-elle, à vrai dire ? —- Si un état de choses est contraire à la Loi, il n’y a qu’à appliquer la Loi pour y mettre fin, ilne s’agit donc point alors de dommages causés par une Loi nouvelle, mais de dommages causés par l'application des Loisexistantes.Toutefois on peut se demander si une longue tolérance ne peut pas transformer une situation de fait sans caractère juridique en unétat de droit. [semble quenon, la prohibition de la Loi pour ne pas être appliquée rigoureusement ne perd point de sa valeur, elle subsiste en droit. Cependant la bonne foi doit inspirer l'attitude des pouvoirs publics : il serait incorrect de priver brutalement les individus d'avantages à la poursuite desquels on paraissait les engager à se lancer, si le droit individuel n’exige point qu'une réparation soit accordée, le droit social peut commander d’en octroyer une.

M. Duguit, faute de distinguer Le fait simplement to-

léré d’avec le fait non seulement licite au regard de la

Loi pénale mais entièremement conformé au droit, donne en faveur de l’irresponsabilité de l'Etat à raison de la Loi un argument sans portée. Il déclaré qu’à Londres des banques de recel fonctionnent ostensiblement, et il ajoute: « Nul n’osera prétendre que la Loi anglaise qui viendra tôt ou tard prohiber ou puñir le recel devra allouer une indemnité aux tenanciers de banques de recel » (1). En France, ajoute-t-il, le métier de souteneur était parfaitement licite avant les Lois du 27 mars 1885 et du 3 avril 1903, il est non moins évident que les individus qui exerçaient cette profession n'étaient point fondés à réclamer une indemnité à raison du préjudice que leur causait son interdiction.

Nous ne connaissons point assez le droit anglais pour dire comment il considère le recel, mais nous croyons qu’en France le souteneur même avant les Lois de 1885 et de 1903 n’a jamais été regardé comme exerçant une activité pleinement conforme au droit et méritant sa protection : le métier de souteneur ne constituait point un délit, voilà tout. Mais un souteneur aurait-il pu demander aux tribunaux de lui procurer l'exécution d’un contrat relatif à sa profession sans qu'on lui opposät la nullité de ce contrat comme contraire à l’ordre public et aux bonnes mœurs ? Il est certain que non :le métier de souteneur était donc toléré et non pas reconnu et pro-

tégé par le droit.

(1) Revue du droit public, 1910, p. 642,

5. L’individu qui commet une fraude n’a évidemment droit à aucun dédommagement si une Loi nouvelle vient mettre obstacle à la continuation de ses pratiques. I n'y a pas de droit acquis à la fraude, toute fraude estcontraire au droit. Le législateur peut toujours faire tomber les fausses étiquettes, interdire à un produit de revêtir une apparence mensongère, assurer la loyauté des échanges en obligeant tout producteur à indiquer la nature et la qualité des marchandises qu’il veut écouler. Que l'on int:rdise de colorer en jaune la margarine pour qu’elle ne puisse être confondue avec le beurre, de baptiser vin de Bordeaux le vin de l'Hérault, rien que de très légitime. Tant pis pour ceux qui profitaient d’une équivoque ou

bénéficiaient d’une tromperie, le législateur ne lèse aucun droit acquis en les obligeant à être sincère. Personne ne songea à la Chambre à réclamer des indemnités en faveur de ceux que devait léser la loi du 1e août 1905 sur la répression des fraudes dans la vente des marchandises dont l’art, 3 est ainsi conçu : « Seront punis des peines portées par l'art. 1 de la présente Loi: 19... ; 2°... ; 3° ceux qui exposeront, mettront en vente ou vendront des substances médicamenteuses falsifiées ; 4° ou vendront sous forme indiquant leur destination des produits propres à effectuer la falsification des denrées servant à l'alimentation de l'homme ou des animaux... »

; Dans le même ordre d’idées, deux ordonnances du préfet de police du 8 juin 1881 (art. 8) et du 31 décembre 1890 interdisent l'emploi du plomb et de ses composés

pour la fabrication de toute substance entrant dans l'alimentation. Très bien, dira-t-on, vous interdisez la consommation du plomb parce que c’est un poison et vous n’accordez aucune indemnité au marchand de produits alimentaires qui Putilisait, le jour où vous interdirez la consommation de l’alcool qui est aussi un poison, vous devez faire de même et n’accorder d’indemnité à personne. L'analogie entre les deux cas n’est pas complète: le buveur d'alcool sait ce qu’on lui sert tandis que l’amateur de bonbons ignorait la présence du plomb dans les friandises qu'il achetait. 11 était victime d’une fraude dangereuse que les pouvoirs publies avaient le devoir d'interdire.

‘Faut-il ajouter d’autres cas à la liste de ceux dans lesquels l'individu doit être considéré comme n’ayant pas un droit à conserver les avantages acquis que va lui faire perdre un changement de la législation ? Selon certains, le législateur ne devrait aucune compensation à l'individu quand la Loi interdit l'exercice d’une-activité nuisible pour autrui ou lorsqu'elle abolit un privilège. Ce sont les deux hypothèses que nous allons examiner.

Selon une thèse en faveur, l’individu, qui exerce une activité dont les effets sont dangereux pour la santé; d'autrui, commet une action anti-sociale et contraire au | droit avant même que la Loi ne soit intervenue pour : l'interdire. Le 4 décembre 1906, lors de la discussion du projet de Loi sur la céruse, le ministre des Finances citait

les paroles du secrétaire d'Etat allemand à l'Intérieur :

sn

« Personne n’a le droit de pratiquer une industrie au détriment de la vie et de la santé de son prochain ». Lors de la discussion sur les bureaux de placement, un député socialiste reprenait le même thème invoquant la haute autorité de la déclaration des droits du 3 septembre 1791 dont l’article 4 porte : « La liberté consiste äpouvoir faire

tout ce qui ne nuit pas à autrui ». Les placeurs por-

taient un grave préjudice à la classe ouvrière en com-

promettant ses intérêts matériels et moraux : ils ne pouvaient se réclamer de la liberté; il fallait les supprimer sans prendre en considération le préjudice qu’ils allaient subir, — Que vaut un pareil argument? Certes l’individu est tenu de ne pas jeter le trouble par ses agissements dans le milieu social où il évolue. Mais c'est une erreur que de le considérer comme un juge souverain de la conduite qu’il doit suivre. La sphère de son activité est tracée par l'Etat qui lui ordonne de s’abstenir de certains actes et lui permet d'en accomplir certains autres. Au point de vue juridique l'individu est exempt de tout reproche quand il se borne à user des pouvoirs que la Loi lui reconnait. C’est le législateur qui fixe le droit, et le citoyen qui agit en conformité avec la Loi ne peut accomplir un acte contraire au droit. Lui demander de s'élever au-dessus du droit positif, de salisfaire aux exigences du droit en formation, du droit idéal qui n'est inscrit dans aucun texte, c'est lui imposer des obligations terriblement difficiles, c’est en réalité demander à chacun des membres de la collectivité quelle que soit l'ampleur Giraud 9

de ses conceptions, son expérience el sa sagesse, de se montrer plus éclairé que le législateur en observant la règle de droit qu’il n’a pas encore établie. Nous voyons les choses sous un jour tout différent, nous estimons que si la Loi permet l’accomplissement d'actes nuisibles pour autrui, si elle laisse le fabricant de céruse, le producteur d'alcool compromettre la santé et la vie des ouvriers ou des consommateurs, c’est elle qui est responsable des maux auxquels,elle permet ainsi de se développer. Ge n’est point l’individu qui s’est tenu dans les limites tracées par la Loi qui doit être déclaré responsable si ces limites ont été mal placées.

Il nous semble que la déclaration des droits de 1791 est en plein accord avec notre thèse. L'art. 4 de cette déclaration dit que la liberté consiste à pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas à autrui et il ajoute ensuite « ..… l’exercice des droits naturels de chaque homme n’a de bornes que celles qui assurent aux autres membres de la société la jouissance de ces mêmes droits. Ces-bornes ne peuvent être déterminées que par la Loi ». C'est clair, la Loi délimite les droits de l'individu dont le rôle se borne à respecter la Loi. L'art. 5 confirme encore cette interprétation: « La Loi n’a le droit de défendre que les actions nuisibles à la société : tout ce qui n’est pas défendu par la Loi ne peut être empêché... » C’est bien au législateur qu'est rappelé ce principe que nul ne doit nuire à autrui, il constitue la raison et la justification des bornes qu’il

doit poser à la liberté de chacun.

mme

Envisageons maintenant le cas ou le législateur met fin à un privilège. Le privilège s'oppose au droit commun, l'individu est placé dans une situation privilégiée quand la Loi le traite d’une façon particulièrement favorable, soit qu’elle exempte de certaines charges, soit qu'elle l'investisse du droit exclusif de faire certains

actes, d'exercer certaines prérogatives, soit qu'elle lui

. prête un appui spécial. Pour beaucoup, privilège est

synonyme de passe-droit et d’abus. C’est une erreur : le privilège n’est illégitime que quand il a pour cause l’arbitraire et la faveur, il y a des cas où c'est l'application uniforme de la règle à tous, sans qu’il sait tenu compte des différences de situation, qui constituerait une injustice. Du reste, ceci n’est intéressant que pour savoir si le privilège doit être maintenu ou supprimé et ne nous permet pas de solutionner la question du refus ou de l'allocation d’une indemnité au titulaire du privilège supprimé. Quel critérium doit nous guider ? Y a-t-il lieu de distinguer le privilège personnel et le privilège réel ? le premier constituant une faveur accordée à telle personne ou à telle catégorie de personnes serait révocable par sa nature, et par conséquent sa suppression pure el simple pourrait être effectuée à out moment ; le privilège réel au contraire serait attaché d'une façon indisso-

luble à une propriété à titre d'avantage perpétuel, il se-

| rait simplement rachetable. Il y a de vrai que le privi-

lège personnel relèvera généralement du droit public et

sera placé plus étroitement sous l’empire du législateur,

que le privilège réel au contraire aura le plus souvent dépouillé tout caractère politiqueet qu'il apparaitra comme une institution de droit privé soumise aux règles de la propriété. Mais il n’y a rien d’absolu : le privilège per- . sonnel peut être irrévocable, le privilège réel peutn'avoir qu’une existence précaire. Ou objecte que le privilège réel |

aura souvent été acquis, non seulement par héritage,

| mais aussi par achat. Lassalle répond très justement que

| l'acheteur ne peut avoir plus de droits que son auteur,

et que le droit transmis n’acquiert pas une validité plus longue en changeant de titulaire (1). Y a-t-il lieu de distinguer selon que le privilège a été conféré gratuitement ou moyennant une contre-prestation ? Non, d'abord il

est difficile de dire si le privilège est une pure concession

| libérale ou non, souvent il aura pour cause des charges

exceptionnelles, des risques particuliers courus ou à courir alors qu’au premier abord il semblera une faveur gratuite, ensuite le paiement d’une somme d'argent n'implique pas nécessairement qu'il y ait vente d'un droit perpétuel, un tel versement peut être exigé à l'occasion de l’octroi d’un avantage révocable.

Selon nous, la suppression d’un privilège pose le même problème que la suppression d’une faculté du droit commun qui préjudicie à des situations acquises. Le titulaire du privilège avait-il un droit personnel à son

maintien, en pareil cas une indemnité lui est due, sinon

(4) Lassalle, opin. citée, p. 261.

Pabolition du privilège s’opérera purement et simplement.

Nous avons déjà rencontré un certain nombre de situations privilégiées au maintien desquelles les bénéficiaires n'avaient aucun droit, tel était le cas des bouchers en exercice avant le décret du 24 février 1858, des boulangers avant le décret du 22 juin 1863, des débitants de boisson sous le régime du décret de 1851, des imprimeurs brevetés avant le décret du 44 septembre 1870.

Trois catégories de privilège vont retenir notre attention : 4° Les immunités fiscales; 2° La protection accordée à une industrie nationale ; 3° Le monopole des officiers ministériels.

A. Privilèges fiscaux. — L'exemption de l'impôt ne peut jamais constituer qu’un privilège momentané. Le législateur aurait beau la déclarer perpétuelle, il ne lui conférerait pas une validité plus longue, les gouvernements futurs ne seraient pas liés par la promesse imprudente de leurs prédécesseurs, L'Etat ne peut s’interdire de Be les contributions indispensables pour lui fournir les ressources dont il a besoin. Parler du rachat de l’exemption d'impôt serait un non-sens, le paiement de l'indemnité de rachat rendrait perpétuel un privilège qui ‘n'était que temporaire par sa nature, d’autre part, elle obligerait l'Etat à débourser des capitaux considérables au moment précis où l'insuffisance de ses revenus l’obligerait à faire un plus large appel à l'impôt. — Totale ou partielle, réelle ou personnelle toute exemption d'impôt

ne peut être que temporaire. Toutefois si général que soit ce principe, il ne conviendrait pas d'en exagérer la portée. Il arrive que lors de l'établissement d'un nouvel impôt, on donne aux imposables la faculté de se libérer. de leur contribution annuelle en versant une fois pour toutes un certain capital, 11 y a là, en somme, une option laissée au contribuable entre deux manières de s’acquitter de l’impôt, on ne saurait sous prétexte que toute immunité fiscale est temporaire l’assujettir au paiement annuel de l’impôt dont il s’est racheté, ce serait l’obliger à payer deux fois et constituer un privilège à rebours. Il arrive encore que l'Etat, ayant besoin de recourir à l'emprunt, promette que les titres de rente qu'il émet seront exempts d'impôts. Eu égard à cet avantage les prêteurs se contenteront d’un intérêt moins élevé, d’une prime de remboursement moins forte. M. Jèze fait observer avec raison que cette combinaison est peu profitable en général au trésor, le capitaliste considère Les impôts dont il est exempt à leur taux actuel, il ne songe pas aux élévations que pourront subir ces impôts par la suite et il n'apprécie pas cette clause à son juste prix (1).

Quoi qu'il en soit, cet engagement de la part de l'Etat nous semble obligatoire contrairement à l'opinion de M. Jèze. Il y a là une clause contractuelle dont le respect s'impose. Du reste, l'Etat a le moyen de mettre un terme à cette exemption en éteignant sa dette.

(1) Jèze, Cours de législat. finance. el de Sciences des fin., 5° édit.” 1912, p. 99.

2. Protection à l'industrie. Primes. Droits de douane. — Le droit de douane est fait pour permettre à lin dustrie nationale, hors d’état de lutter contre la concurrence étrangère, de grandir et de se développer. En quoi les droits’de douane intéressent-ils la question des privilèges et celle du respect des droits acquis ? — I] faut distinguer Les problèmes soulevés par l'établissement du droit de douane et ceux que pose sa suppression, Quand le législateur supprime ou abaisse les barrières douanières, il peut porter un grave préjudice aux industries qui vivaient à l'abri de ces barrières, il abolit ou il compromet le régime de faveur dont elles jouissaient. Il y a atteinte à unc situation privilégiée. L'établissement de droits de douane est loin d’être favorable à toutes les industries nationales, il cause un tort sérieux et aux in- .dustries travaillant pour l'exportation qui, par suite des mesures de rélorsion généralement prises par les pays étrangers, se verront privées d’une partie de leurs débouchés, et aux industries qui s'approvisionnant au dehors des produits frappés du droit d'importation qui seront obligées d'élever leurs prix de vente.

Pour ne point rompre l’unité de cette étude, nous envisagerons le droit de douane sous ces deux aspects bien que seuls les effets de son établissement et de sa suppression vis-à-vis des industries qu'il a pour but de protéger, touchent à la question des situations privilégiées.

A. Dommage causé aux industries protégées par la

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suppression d'un droit de douane ou de primes à la production. — Rappelons ce principe : l'individu n’a aucun droit personnel à la protection que peut fournir l'Etat à certaines industries en leur accordant des primes ou en élevant des barrières douanières. L'adoption de pareilles mesures n'est commandée et justifiée que par la considération de l'intérêt général, le but poursuivi n'est pas de procurer un avantage à telle ou telle catégorie de producteurs, mais de favoriser le développement de la richesse nationale. Cependant, si l'individu n’a pas un droit originaire à la protection en question, il acquiert un droit incontestable à l'exécution des promesses qui lui. ont été faites. L’individu, à raison des avantages qu'on lui promet, donne à son activité une certaine orientation, prend des initiatives graves, le priver brusquement de ces avantages, arrêter le paiement des primes instituées, supprimer le régime douanier récemment établi, ce serait décevoir des espérances légitimes, manquer à un engagement pris.

Tout se ramène au point de savoir quelle est la portée de la promesse du législateur. Il est certain que la protection accordée à une industrie de par sa nature n’a pas un caractère définitif. Quel est son but ? C'est de permettre à une industrie de naître ou de se consolider afin de devenir un jour assez forte pour pouvoir lutter à armes égales contre la concurrence étrangère. — Combien de temps l'individu peut-il être assuré du maintien

de la protection qui lui est accordée ? Il arrive que le

législateur institue un système protecteur pour un temps donné, à l'expiration de ce temps il aura pleine liberté pour maintenir, supprimer ou modifier le régime précédemment établi. Quelquefoïs, la durée de la protection est déterminée d'une façon implicite par le caractère de la Loi qui la crée : il s’agit, par exemple, de primes promises par la Loi de finances qui vise simplement un exercice annuel. Envisageons maintenant le cas où la protection instituée par la Loi qui ne fixe aucun délai a une durée indéfinie. Il y a lieu de distinguer : l'industrie protégée s’est vigoureusement développée et peut vivre privée de l'appui dont elle bénéficie ; la protection a rempli son objet, elle peut être supprimée. Supposons au contraire, que malgré un régime de protection d’assez longue durée, l’industrie protégée n’a qu’une existence pénible et que l’abolition du système protecteur entrainerait sa ruine, nous distinguerons encore : la protection douanière n’avait-elle d'autre but que de fournir à une jeune industrie le moyen de croître et lui permettre de traverser heureusement une période difficile, elle doit cesser un jour, tant pis si elle n’a pas eu lefficacité qu’on en espérait : c'était à l’individu de bien considérer si l’aide momentanée à lui fournie pourrait lui permettre un jour de prospérer abandonné à luimême. Si au contraire, la protection était accordée pour des motifs politiques ou militaires à une industrie se trouvant dans des conditions naturellement défavorables,

l'appui de l'Etat qui apparaît comme la condition de

son existence ne peut être reliré à tout moment. Si le législateur modifie son appréciation des conditions générales qui l’avaient déterminé à établir le régime protecteur, il ne peut se désintéresser de la situation de ceux auxquels il avait promis une aide qui pour être sérieuse devait être constante.

B. Dommage causé à des industries nationales par l'établissement de droits de douane. — Les économistes distinguent les droits de douane fiscaux des droits de douane protecteurs. Les premiers sont de véritables impôts qui se rangent dans la classe des impôts indirects, ils n’ont point pour but de modifier le courant des échanges, de favoriser telle ou telle branche de l’activité commerciale ou industrielle, mais seulement de procurer des ressources au trésor. À condition de répondre aux conditions d'un juste impôt ces droits qui, le cas échéant, pourront provoquer la ruine d'entreprises en souffrance ne seront pas susceptibles de porter à qui que ce soit un préjudice exigeant une compensation. Les droits de douanes véritablement protecteurs nous intéressent davantage. Il n'y a pas lieu de considérer le dommage que l'établissement de ces droits cause à l'industrie et au commerce étranger. Ce dommage est l’effet normal du droit de douane qui a pour but de restreindre les importations, Chaque état est maître de ses tarifs douaniers, en les modifiant, il ne fait qu'user de sa souveraineté. Le dommage causé par l'établissement de droits de douane

à certaines industries nationales lésées et par la direction

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donnée artificiellement aux forces économiques disponibles vers les industries protégées, et par la perte de tout ou partie de leurs débouchés étrangers, et par le renchérissement des matières premières achetées au dehors, n’est pas la conséquence normale attendue et voulue de la mesure prise. Aussi Le législateur sera tenu d'intervenir en faveur des industries pour lesquelles l'établissement du tarif douanier aurait des eflets trop fâcheux, il devra leur accorder des primes compensatrices des charges noëvelles qui leur sont créées, il y aura là non pas une mesure de politique économique mais une réparation exigée par la justice. Il ne faut pas que la protection accordée à une industrie mette dans une situation netltement défavorable d’autres industries, que la prospérité des uns s’obtienne par la ruine des autres. C’est avec raison que M. Beauregard, au cours de la discussion du projet de Loi portant interdiction de la céruse, déclara que la législation douanière amenait trop souvent « de véritables massacres d'industries, la fermeture inique de fabriques (1) ».

3. Les offices ministériels. — Les officiers ministériels sont des officiers publics nommés par le Gouvernement et à l'entremise desquels les particuliers doivent obligatoirement recourir quand ils veulent ester en justice ou accomplir certaines opérations du commerce juridique.

La plupart de ces officiers appartiennent à l’ordre judi-

(1) Séance du 2 juillet 1907, — An. Ch. des dép,,S. 0., 1907.

ciaire ce sont les : avoués, Les grefliers, lesavocats à la Cour de cassation et au Conseil d'Etat, les huissiers, les commissaires priseurs et les notaires, quelques-uns relèvent de l’ordre commercial, ce sont les agents de change et les courtiers.

Les officiers ministériels apparaissent investis d’un double privilège : eux seuls ont qualité pour faire certains actes, les parties ne peuvent se passer de leur intérvention, par ailleurs l’accès de leur profession n'est pas libre, le nombre des officiers ministériels est limité et les officiers en exercice jouissent d’un véritable monopole.

Comment fonctionne l'institution ? — La Loi et les règlements ont fixé les attributions des officiers ministériels. À l’occasion de chaque acte qu’ilsaccomplissent, ils reçoivent des parties qui leur ont donné mandat d'agir une rémunération : cette rémunération qui prend le nom de taxe est fixé par des tarifs officiels. L'office ministériel est une source de profits pour son titulaire, il représente une valeur. Quand l'officier ministériel meurt ou démissionne, cette valeur sort-elle de son patrimoine ? Du tout. L'art. 91 de la Loi budgétaire du 28 avril 4816 dit: « Les avocats à la Cour de cassation, notaires, avoués, greffiers, huissiers, agents de change, courtiers, commissaires priseurs, pourront présenter à l'agrément de Sa Majesté des successeurs pourvu qu'ils réunissent les qualités exigées par les Lois. Cette faculté n'aura pas

lieu pour les titulaires destitués ». Bien entendu l'officier

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qui désigne son successeur peut légitimement recevoir un prix pour la valeur dont il se dessaisit à son profit. Est-ce à dire que l'office soit assimilable à un fonds de commerce et que le droit d'exercer un ministère public soit la propriété d’un individu ? Non. Il faut distinguer le titre qui est dévolu par le chef de l'Etat exerçant la puissance publique et la finance qui représente l’office envie sagé au point de vue des profits qu’il rapporte à son titulaire. Cette distinction ancienne imaginée pour justifier la pratique de la vénalité et sauvegarder les droits de l’Etat dans une matière qui intéresse l’ordre public n'empêche point l'office d’être une valeur patrimoniale. L'office est tel à raison du droit reconnu formellement à son titulaire de présenter un successeur. La nomination de ce successeur est faite par le Gouvernement qui a même un pouvoir discrétionnaire pour apprécier si le - candidat réunit les conditions d'aptitude requises. Mais qu'on ne s’y trompe pas : le Gouvernement ne pourrait sans commettre un détournement de pouvoir susceptible d'ouvrir un recours devant le Conseil d'Etat user de cette prérogative pour annihiler le droit de présentation de l’officier ministériel en l'obligeant à présenter un candidat de son choix et régler à sa guise les clauses du traité de cession (1). Sans rien préjuger de la solution des questions que nous examinerons tout à l'heure, il nous semble

difficile de contester que le droit des officiers ministé-

(1) Perriquet, Traité des offices, Paris, 1874, n° 355.

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riels sur leurs offices ne se présente en fait comme un droit de propriété. Les trois attributs du droit de propriété se retrouvent. Le 7us utendi existe, il est seulement subordonné à la condition de respecter la destina- tion de la chose et d'observer les règlements de la profession. Le jus fruendi est constitué par le droit exclusif du titulaire de l'office d'en percevoir les fruits, l’obligation de ne pas demander de rétributions excédant les tarifs n’est qu’une restriction apportée à l’exercice de ce droit. Enfin si le Jus abutendi ne peut s’exercer sous toutes ses formés, son attribut principal appartient à l'officier ministériel qui peut céder son office, le Gouvernement contrôlant cette opération à la réalisation de laquelle il participe (1). L'office constitue donc un élément patrimonial. A ce titre il intéresse le droit privé.

La puissance publique par des mesures générales ou individuelles peut anéantir ou déprécier la valeur de l'office. Ceci se produira dans les hypothèses suivantes : 4° Suppression des offices ; 2° Création de nouveaux offices à côté des offices existants ; 3° Etablissement de la liberté de là profession désormais soumise à une simple réglementation ; 4° Modification des attributions des officiers ministériels ou réduction des tarifs qu'ils sont autorisés à percevoir ; 5° Changements apportés ‘aux circonscriptions territoriales où les officiers exercent

leurs fonctions.

(1) Perriquet, ouvrage cité, n° 237.

. Suppression des offices. — Deux cas sont à examiner : l'office supprimé est vacant par suite du décès ou de la démission de son titulaire, l'office supprimé est en plein exercice. Le Gouvernement usant de ses pouvoirs peut supprimer un oifice jugé inutile dans le cas de décès, de destitution ou de démission pure et simple de son titulaire. Un décret du chef de l'Etat doit alors intervenir, il fixe l'indemnité due et la répartit entre les officiers ministériels conservés. La suppression d’offices en plein exercice ne peut pas s’opérer par voie d'autorité, le Gouvernement ne peut que traiter à l’amiable avec le titulaire de l'office qu'il se propose de supprimer. — Mais nous n’envisageons pas l'hypothèse où l'administration, par des mesures individuelles, supprime des offices dans les conditions prévues par les Lois et règlements. Le législateur peut évidemment décider la suppression collective de tous les offices ou de toute-une catéxorie d’oftfices. Aucun doute n'est possible. Il s’agit de savoir si le titulaire de l'office supprimé a droit à une indemnité. — Nous distinguerons encore selon que l’oflice est vacant par suite de décès ou de démission ou selon qu'il est en plein exercice. — Supprimer un office vacant c’est mettre obstacle au droit de présenter un successeur reconnu à on titulaire par l’art. 91 de la Loi de 1846. — Une indemnité est-elle due à raison du préjudice causé par la privation de ce droit. Toute la question se ramène à ceci : quelle est la valeur du droit ou du pré-

tendu droit concédé par la Loi de 1816 aux ofliciers mi-