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nistériels ? — Dans un premier système, cette Loi n'aurait fait naître aucun droit au profit des officiers ministériels, elle ne contiendrait qu'une indication générale de la façon dont le Gouvernement se propose d'agir, il n’y aurait là qu’une promesse vague dont les bénéficiaires ne sauraient exiger l’application stricte ; ceux-ci ne se seraient vus accordés « qu’une condescendance, une probabilité de préférence » {Circulaire du garde des sceaux du 21 février 1817). Pour adopter ce point de vue, il faut méconnaitre les termes mêmes de la Loi de 4816. Il est généralement rejeté. — Mais de ce que l& Loi de 1816 accorde un droit ferme aux titulaires d'offices ministériels, il ne s'ensuit pas que ce droit doive être considéré comme perpétuel de sa nature etirrévocable et que le législateur ne puisse le supprimer qu’en le rachetant. Considérons pour nous éclairer quelles furent les causes de la concession faite par le législateur de 1816. L’article 91 à à la fois une raison financière et une raison politique. On accordait aux officiers ministériels le droit de présenter leur successeur, mais en retour on élevait leur cautionnement. En mème temps que l’on cherchait à procurer des ressources au trésor épuisé, on tendait à assurer la conservation des offices dans les familles qui en élaient alors en possession. Beaucoup des officiers en fonction élaient les titulaires ou les ayants droit des litulaires d’offices supprimés par la révolution et remboursés en assignats dépréciés, cette concession, comme le dit

Jeannest Saint-Hilaire, était en quelque sorte « l'acquit

d'une dette d'honneur ‘de la vieille monarchie » (1). 11 nous semble donc que le droit de présentationydes officiers ministériels n’est pas un avantage révocable au gré du législateur, mais un droit véritable dont la suppression pure et simple équivaudrait à la violation d’une promesse. Dans le répertoire de droit administratif de Becquet, nous trouvons émise une opinion contraire : le sacrifice demandé aux titulaires d’offices ministériels serait trop peu considérable pour justifier une abdication complète des droits de l'Etat, eten cas de suppression générale, l'Etat n'aurait pas à rembourser un prix de vente qu’il n’a jamais reçu (2).

Nous ne sommes pas convaincus. D’abord l'avantage que retirait l’Etat de l’élévation du chitfre des cautionnements était plus appréciable qu'il ne le parait à première vue, le Gouvernement en lutte avec des difficultés financières graves se procurait ainsi des fonds en ne payant qu'un très faible intérêt (3), ensuite si l'Etat a agi imprudemment et compromis l'avenir, ce n’est point une raison suffisante pour lui prêter des intentions autres que celles qu'il a eues. L'auteur en question du reste n’est pas moins favorable que nous aux officiers minis- Lenéls seulement il donne un autre fondement à la responsabilité de l'Etat en cas de suppression générale des offices. 11 pense avec M. Clemenceau dont il cite les pa-

(1) Perriquet, opin. citée, n° 194.

(2) Becquet, Offices ministér., litre I, chapitre 1v.

(3) Perriquet, n° 195.

Giraud , 10

roles « que la lungue tolérance de l'Etat constitue au bénéfice des titulaires actuels d’offices comme un titre de remboursement de ce qu’ils ont acheté avec la permissibu des représentants de la Loi ». Là encore nous sommes en désaccord avec lui.

Les officiers ministériels actuels ne peuvent avoir plus de droits que leurs prédécesseurs : on ne prescrit pas contre son titre. Peut-être une indemnité pourrait-elle être due à raison du trouble provoqué par une réforme radicale du régime des offices, ce n’est point le respect des droits acquis qui l’exigerait, elle apparaîtrait comme le moyen de désarmer des hostilités irréductibles, d'éviter des déceptions cruelles à des gens surpris par un événement dont ils n'avaient pas envisagé l'éventualité. Mais selon nous, les officiers ministériels sont dans une situation beaucoup plus solide, ils ne peuvent être privés du droit qu’ils tiennent de la Loi de 1816 sans être fondés à exiger une indemnité. — Si l'Etat ne peut reprendre la libre disposition d'un office vacant a fortiori, il ne peut pas supprimer sans indemnité des offices en plein exercice. Mais faisant abstraction de la Loi de 4816, comment les choses devraient-elles se passer ? — Le décret du 25 mars 1808 réduisit à cent cinquante le nombre des avoués à Paris. Ce décret mit à la charge des avoués conservés une indemnité représentant la valeur de la clientèle des avoués supprimés. C'était justice. La réduction du nombre des avoués profitant aux uns, et

causant un préjudice aux autres, il était naturel que les

premiers fournissent une récompense aux seconds, L’enrichissement sans cause était la raison de cette indemnité. — Mais si le Gouvernement impérial avait procédé par mesure générale à une suppression des offices, excep- tion faite pour les notaires, qui en vertu de l’art. 2 de la Loi de Ventôse an XI, étaient institués à vie, il n'eut atteint aucun droit acquis et à raison de ce chef il n’eut eu aucune indemnité à payer.

2. Création de nouveaux offices. — Le nombre des offices n’est pas limité par la Loi, exception faite pour les notaires. La Loi du 25 ventôse anVI, décide que dans les villes de plus de 100.000 âmes il ne doit pas y avoir plus d'un notaire pour 6.000 habitants, que dans les autres villes, bourgs et villages, le nombre des notaires ne doit pas dépasser cinq par arrondissement de justice de paix. Mais cette Loi de ventôse le législateur peut la modifier, il l’a déjà fait du reste. Quand le Gouvernement crée de nouveaux offices considérant que l'augmentation de la population, le développement des affaires nécessite cette création, doit-il une indemnité aux titulaires des exercices en fonctions ? Nous répondons : non. — En fait, le plus souvent le Gouvernement impose au titulaire du nouvel office l’obligation de payer une indemnité aux officiers de la circonscription dans laquelle il exercera ses fonctions. L’art. 12 de la Loi du 24 juin 1841 prévoyant ce cas, prescrit le paiement d’un droit d'enregistrement de 2 0/0 sur la valeur des sommes versées par le nouvel officier à

ses confrères. — Cette mesure envisagée par la Loi fiscale

conserve son caractère pürement gracieux. Le Gouvernement a toujours proclamé que les officiers ministériels déjà pourvus d’un office dans le lieu oùs’eftectuela création n’ont aucun droit acquis à l'allocation d’une indemnité. Soutenir le contraire ce gerait aflirmer queles officiers ministérielsen fonction ontun monopoleexclusifet perpétuel de l’exercice de leur profession. La Loi de 1816 qui leur reconnaît simplement le droit de présenter un successeur ne va pas aussi loin. Elle s’est montrée suffisamment généreuse, il est inutile d’exagérer la portée de ses concessions (1). Has

83. Etablissement de la liberté de la profession désormais soumise à une simple réglementation. — Cette hypothèse est bien différente de celle envisagée en premier lieu. L’officier ministériel n’est point privé de sa charge, il reste investi du droit d'accomplir des actes de sa profession, mais ce droit il le partage désormais avec tous les individus offrant certaines garanties d'aptitude et de moralité. Dès lors Le droit de présenter un successeur n’a plus à s'exercer puisque les possesseurs des charges en question peuvent les transmettre librement à toute personne capable. Une telle réforme, qui priverait l'officier ministériel de la valeur de son titre et éventuellement lui ferait perdre une partie de sa clientèle, ne pourrait s'effectuer équitablement sans le paiement d'in-

demnité. Cette solution doit logiquement être admise si

(1) En sens contr., Perriquet, n° 466 et 467.

l’on estime que la Loi de 1846 fait naître un droit ferme au profit des titulaires d’offices. Si ce droit ne peut être supprimé directement sans indemnité, il ne peut l'être indirectement par l'abolition du régime qui lui donnait sa raison d’être et sa valeur. — On pourrait objecter qu’en multipliant les créations d'offices, l'Etat arriverait pratiquement à peu près au même résultat qu’en établissant la liberté de la profession. Sans doute, mais quand nous envisageons la création de nouveaux offices, nous supposons qu'elle correspond à la satisfaction normale des besoins généraux, qu'elle rentre dans l’économie du système institué par la Loi de 1816 et les Lois antérieures. Si elle constituait une mesure destructive de ce système, l’allocation d'indemnité sera obligatoire.

4. Modification des attributions des officiers ministériels ou réduction des lari/s qu’ils sont autorisés à percevoir.— Ces deux mesures se ressemblent, elles ont l’une et l’autre pour résultat de diminuer les produits de l'office. Dans le premier cas, il se produit ce que l'on appelait dans l’ancien droit un démembrement de l'office. L'office subit une suppression partielle ; si en cas de suppression totale, une indemnité est due représentant la valeur totale de l'office, en cas de suppression partielle une indemnité partielle ne peut être refusée. Quant à la

réduction des tarifs, Si elle laisse entière la fonction, elle diminue ses profits, elle entraîne une dépréciation de l'office, elle porte atteinte à La valeur du droit accordé par

la Loi de 1816 à l'officier ministériel, elle nécessiterait donc

l'octroi d'une indemnité. Mais le législateur n’a pu garantir aux officiers ministériels qu'aucune restriction ne serait apportée à leur compétence, il n’a pu leur promettre non plus la fixité absolue des tarifs qu'ils sont autorisés à percevoir. Si ces changements n’affectent pas sensiblement l& valeur de l'office, l'officier ministériel doit donc les subir sans compensation. Se |

5. Changements apportés aux circonscriptions Lerritoriales où les officiers exercent leurs fonctions. — Ces remaniements territoriaux peuvent avoir pour effet de diminuer la clientèle de certains offices pour accroître la clientèle d’autres offices. Une compensation doit être fournie par les seconds aux premiers.

IT. La Loi ne touche pas au fond dudroit de l'individu, elle réglemente seulement l'usage‘ de ce droit en en fixant les modalités. — La situation de fait dans laquelle se trouve l'individu a beau être le résultat de l'exercice d’un droit propre, il serait exagéré de la considérer comme absolument intangible. Les pouvoirs publics qui ont pour mission de faire régner l’ordre dans les rapports de la vie sociale, d'assurer à chacun l'usage paisible de ses droits en préservant la liberté de tous sont astreints à veiller continuellement, à chaque instant leur intervention se produira pour éviter des conflits, adoucir des heurts. Cette intervention aura généralement pour effet d'imposer des restrictions au libre déploiement de l’acti-

vité de chacun, de fixer les conditions dans lesquelles un

droit pourra être exercé, d'exiger que son titulaire observe certaines précautions, assume certaines charges. Ce sont des Lois ou des règlements prévus par les Lois qui édicteront ces prescriptions. Nul doute qu’elles ne constituent une gène et ne soient susceptibles de causer un dommage aux individus auxquels elles s'appliqueront. Néanmoins cependant ce préjudice ne peut engager la responsabilité pécuniaire de l'Etat. En décider autrement ce serait rendre impossible l'exercice de la puissance publique et mettre un obstacle presque invincible à l’accomplissement de la fonction de police de l'Etat. — Cette fonction implique des actes incessants, 1l serait puéril de chercher à fixer une fois pour toutes les limites d’un droit et les conditions précises de son exercice, les circonstances, état politique et social du moment, une foule de facteurs divers commandent de déplacer ces limites.

Du reste le préjudice que subit l'individu du fait de la réglementation de ses droïts n’est généralement pas très considérable, c’est un risque qui existe pour tous et doit rentrer dans les prévisions de chacun. Il ne serait point vrai de dire qu’il n'est compensé par aucun avantage. Les gènes imposées à l'individu, les sacrifices qu’on l'oblige à consentir ont pour contre-partie tout le profit personnel qu'il retire de l'existence d'une société organisée et policée, certainement le prolit estbien supérieur

au dommage (1).

(1) Chamboduc, Thèse, p. 151.

L'autorité exercera ses pouvoirs de police tantôt pour réglementer le régime d'une liberté, tantôt pour réglementer l'usage de la propriété. Cette division ne doit pas faire perdre de vue l’étroit rapport qui existe entre la liberté et la propriété.

1. Réglementation de la liberté. — C’est en matière de liberté du commerce et de l'industrie que la réglementation se traduira surtout par de nouvelles charges éva- . luables en argent imposées à l'individu. La Loi intervient pour interdire aux patrons de faire travailler leurs ouvriers plus d’un certain nombre d'heures par jour (L. du 9 sept 1848 et Lois subséquentes), elle réglemente minutieusement les conditions du travail des

femmes et des enfants dans l'industrie (L. du 19 mai 1874, 2 novembre 1892, 30 mars 1900 etc.) elle prescrit d’accorder un jour de repos chaque semaine aux ouvriers et employés (L. du 13 juillet 1906). — Dans tous ces cas c’est une abstention qui est imposée par la Loi, abstention qui parfois peut être fort gènante et qui tend naturellement à élever le coût de la maind'œuvre pour le patron. Dans d’autres cas c’est une obligation positive qu'établit la Loi nouvelle, C'est ainsi que les Lois du 12 juin 1893 et du 11 juillet 1903 imposent aux employeurs l'adoption de certaines mesures d'hygiène de sécurité dans l'intérêt de leur per-

sonnel (1), la Loi du 9 avril 1898 sur la responsabilité des

1) Duvergier, 1893, p. 215; 1903, p. 365.

accidents du travail met à la charge des patrons la réparation des dommages aux personnes qu'ils emploient provoqués par ces accidents, la Loi du 6 avril 1940 sur les retraites ouvrières oblige les chefs d'industrie et autres employeurs à effectuer des versements au profit de leurs ouvriers et tous gens à leur service. .

Dans tous ces cas l'Etat ne fait qu’user normalement de son pouvoir de police et de réglementation, les charges nouvelles qui en résultent pour le commerce et l’industrie s'appliquant à tous Les membres d’une même profession ne détruisent pas les conditions de la concurrence, l’indi- vidu conserve l'usage de son droit, Les conditions d’exercice de ce droit nécessairement changeantes sont seules modifiées. -

Il s’agit de savoir où cesse la réglementation et où commence la mesure de prohibition. Aucun critérium absolu ne peut nous donner la solution du problème. Une Loi établissant une interdiction radicale, telle par exemple le décret du 26 octobre 1854 qui interdit la distillation des céréales et de toute substance farineuse servant à l’alimentation, peut être considérée vis-à vis de ceux qu'elle atteint comme une simple mesure de police générale, au contraire une Loi qui modifie seulement le régime d’une industrie comme par exemple la Loi du er mai 1822, qui’interdit de distiller à l'intérieur de l'octroi de Paris, à notre avis dépasse les limites d’une mesure réglementaire. Il faut tenir compte de la gravité

du trouble subi par les individus que la mesure en ques-

U ARTE tion atteint. La même mesure pourra avoir un caractère

différent vis-à-vis d'une certaine catégorie de personnes et vis-à-vis d'une autre catégorie. L'interdiction de fabriquer un produit constituera parfois pour le producteur une mesure prohibitive constituant une lésion certaine de son droit, alors que pour le commerçant qui vendra un autre article à la place del’objet interdit, iln’y aura là qu’une mesure de police n’exigeant aucune compensation.

2. Réglementation de la propriété. — Le principe de cette réglementation est contenu dans le Code civil. L'art, 544 dit en effet: « La propriété est Le droit de jouir des choses de la manière la plus absolue pourvu qu'on ne, fasse pas un usage prohibé par les Lois ou par les règlements ». M. Planiolestime qu'il y a contradiction entre les deux propositions de cet article (1). Sans doute il est assez étrange de proclamer le caractère absolu d’un droit et d'ajouter immédiatement qu'il est soumis à des restrictions, mais l’idée du rédacteur du Code est très claire : Ja libre jouissance et la libre disposition sont l'essence de la propriété qui est un droit propre de l'individu tout à fait étranger à la notion de fonction, cepen- ‘dant comme ce droit est exercé par des particuliers vivant en société, il ne peut échapper à toute réglementation, son mode d'éveroice sera assujetti à l'observation

de certaines prescriptions nécessaires pour garantir le

(1) Planiol, Droit civil, I, 6° édition, n° 2.333.

bon ordre et la sécurité de tous. — Les mesures de réglementation sont particulièrement nombreuses et sévères quand ils “agit de la propriété bâtie. Le propriétaire d’un terrain urbain qui veut construire un édifice a sa liberté singulièrement restreinte ; un décret des 13- 22 août 1902 (1), indique pour la ville de Paris la hauteur que les immeubles ne devront pas dépasser, la surface minima des cours intérieures, la hauteur des plafonds, etc. — Ce décret ne concerne que les constructions fntures, les immeubles existants peuvent être maintenus dans leur état actuel. Les prescriptions de ce décret ne seraient véritablement gènantes et ne causeraient un préjudice sensible aux propriétaires que si elles s’appliquaientaux immeubles déjà construits. En pareil cas une indemnité serait due, mais no el ne visé que l'avenir, les propriétaires de terrains à bâtir ne peuvent voir là une atteinte à leur droit, il y a simplement exercice normal des pouvoirs de police de l'Etat, — De même l'ordonnance du 24 septembre 1819 qui concerne l’aménagement des fosses d’aisances pour la ville de Paris ne statue que pour l’avenir, les observations que nous avons faites dans le cas précédent s'appliquent. — La législation relative aux habitations insalubres, en fait inappliquée, contient des dispositions qui offrent pour notre étude le plus grand intérêt. La Loi du 13 avril 1850, modifiée par celle du 15 février 1902 (2), permet à l'autorité

(1) Duvergier, p. 470.

(2) Duvergier, 1850, p. 131; 1902, p. 104.

administrative d'engager une certaine procédure qui peut aboutir à la mise en demeure faite au propriétaire qui loue ses immeubles pour l'habitation, d'effectuer certains travaux d'assainissement. L'art. 8 de la Loi de 1850 prévoit même le cas où l'immeuble ne serait pas susceptible d'assainissement, le maire interdit alors de le louer pour l'habitation, cette interdiction prononcée à titre provisoire par le maire peut être rendue définitive par le conseil de préfecture. La gravité de ces mesures n'échappe à personne, le droit de disposition du propriétaire reçoit une sérieuse atteinte. Cependant nous estimons que les Lois de 1850 et de 1902 qui ne prévoient aucune indemnité pour le dommage causé au propriétaire ne s’écartent pas du droit. Pour justifier cette solution nous ne disons pas : il s’agit de l'hygiène publique, la vie et la santé des individus sont sacrées, toutes les mesures prises pour assurer leur protection s'imposent sans compensation. La vérité est que l'autorité publique a le droit d'intervenir pour que les parties qui contractent n’abusent pas de l'ignorance et de la détresse de leurs partenaires et que leurs agissements ne mettent pas en péril les intérêts de La collectivité. Le Code civilexige que les maisons d'habitation louées soient closes et couvertes, il n’est pas plus exorbitant d'exiger que le propriétaire entretienne suffisamment ses immeubles afin que leur insalubrité ne devienne pas un danger pour ceux qui les habitent. Comme le disait le rapporteur de

la Loi de 1850, «l'autorité n’a-t-elle pas le droit, ne

l'exerce-t-elle pas chaque jour d'interdire la vente ou le débit d'aliments nuisibles ou avariés, ne poursuit-elle pas la démolition des bâtiments qui menacent ruine ? N’empèche-t-elle pas de lancer à la mer un navire dont le mauvais état aventurerait l'existence de ceux qui le montent (1). Dans tous ces cas en somme il y a un abus, une négligence, une faute, et ceux qui en sont victimes pourraient demander des dommages-intérêts à son auteur d’après le droit commun : il est naturel que les pouvoirs publics investis de la fonction de police agissent préventivement ; l'individu dans certains cas pourra éprouver un préjudice grave, mais la cause de ce préjudice en réalité sera son imprévoyance el sa mauvaise administration. La propriété non bâtie est assujettie elle aussi à des règlements qui restreignent le libre droit d'usage du propriétaire. Pour défricher une forêt, il faut au préalable faire une déclaration et l'administration peut s'opposer à l’opération projetée (art. 219 du C. forestier modifié). Pour construire un four à chaux ou à plâtre, une briquéterie à moins d'un kilomètre des forêts, likfaut l’autorisation du Gouvernement (art 151 du Code forestier) : c’est une petite restriction imposée aux pouvoirs du propriétaire dans l'intérêt de la protection et de lx conservation des forêts. — Plus lourdes sont les servitudes militaires qui grèvent les terrains avoisinant les

forteresses. Envisageons pour le moment le cas où l’éta-

(1) Duvergier, 1850, p. 130.

blissement de cette servitude n’apporte aucun changement à la situation actuelle du terrain: le propriétaire n'a point usé de la faculté à l'exercice de laquelle on met obstacle ou s’il en a usé on respecte l'usage qu’il en a fait. C’est ainsi que la Loi du 8 juillet 1791 crée autour des places de guerre et ouvrages fortifiés une zone de 250 toises sur l'étendue de laquelle elle interdit d'élever à l’avenir aucune construction (art. 30). La largeur de cette zone fut portée à 250 mètres par la Loi du 47 juillet 1819, la Loi du 10 août 1853 accrut encore considérablement son étendue la divisant en trois parties soumises à dés régimes différents dont Ja rigueur est tempérée à mesure que l’on s'éloigne des ouvrages militaires (art. 5, 7, 8). Aucune de ces Lois n’accorde d’indemnité à raison de la limitation apportée aux droits des propriétaires par l'établissement de la servitude. Le propriétaire ne pourra plus construire sur son terrain, tant pis, la Loi estime qu’il n'a droit à aucune indemnité (Cons. d'Etat, 5 février 4867, D. 57, 3, 74). Cependant le dommage qu'il éprouve pourra être sérieux. Voilà un terrain situé dans les faubourgs d’une ville qui était destiné à être un jour couvert de maisons : la servitude de non ædificandi lui fera perdre la majeure partie de sa valeur. M. Planiol a peut-être raison de trouver le refus d’indemnité étonnant (1). Mais c'est là un cas un peu spécial, Le plus sou-

vent l'individu qui continue à user de sa chose comme

(1) Planiol, 68 édit., t. I, n° 2.907.

par le passé et est seulement privé de la possibilité d'agir, n éprouve point un dommage sensible du faitde l’établissement d’une servitude qui ne touche en rien à ses habitudes et n'apporte aucun trouble à son exploitation. — Notons encore comme exemples de Lois qui imposent au droit de propriété des limitations peu graves, la Loi de finances du 28 avril 1816 qui soumet à un régie tout à fait à part la culture du tabac, la Loi du 22 juillet 1856 qui interdit de pratiquer aucun sondage, aucun travail souterrain dans un certain périmètre autour des sources d'eaux minérales déclarées d'utilité publique.

Où cesse la réglementation ? Quand l'individu subit-il une expropriation partielle ? — Là encore nous ne pouvons élablir une limite précise. Le droit de propriété est . un ensemble de pouvoirs les uns proprement matériels qui permettent de faire divers usages des choses, les autres de nature juridique qui consistent en la faculté d’aliéner, de louer, de prêter, les Lois que nous avons examinées nesvisent que les modes d'usage de la chose, tantôt elles interdisent un certain usage tantôt elles le soumettent à certaines restrictions. Le préjudice que subit le propriétaire est très variable, ce n'est point la mesure elle-même qu’il faut considérer uniquement mais aussi la nature du bien, l'usage que l'on en fait ou que l’on pouvait en faire. Que l’on interdise la culture du tabac ou de l’absinthe, si le propriétaire peut cultiver sur sa terre d’autres plantes d’un aussi bon rapport, son

droit de propriété ne subit pas une atteinte grave. Sup-