LES SANCTIONS POSSIBLES DU DROIT DE L'’INDIVIDU

SECTION I. — Le juge ne peut pas déclarer l’Etat responsable si le législateur n’a pas lui-méme proclamé le principe de cette responsabilité.

L'individu, dans certains cas, peut invoquer un véritable droit à la réparation du dommage que lui fait subir une Loi nouvelle. Puisque le droit existe, que le législateur l’ait reconnu ou non, ne serait-il pas convenable que les tribunaux en assurent la réalisation? Les tribunaux n’ont-ils pas pour mission de garantirle respect des droits individuels et de faire obtenir à chacun son dû ?

Une telle manière de voir est radicalement fausse. Elle oublie que le rôle du juge est d'appliquer la Loi et qu'il cesse de remplir ce rôle dès qu'il prétend la modifier, la corriger ou simplement la compléter. On pourrait être tenté de placer l'équité au-dessus de la Loi. « Rien de plus dangereux et de plus funeste ! dit le président

Favre. Que deviendra la Loï si chaque juge peut s’écarter

PE dire OR

de la Loi sous prétexte d'équité? N'est-ce pas se moquer du législateur que d’éluder ainsi sa volonté, et cette prétendue équité ne mérite-t-elle pas d’être appelée cérébrine (1) ? » Si le juge peut se dispenser d'appliquer la Loi, il cesse d’être juge, il se fait législateur (2). Accorder aux individus atteints par l'application d’une Loi une indemnité que le législateur a entendu leur refuser, ce serait, de la part du juge, prendre une initiative qui troublerait gravement l’économie de la réforme réalisée, et qui ferait partiellement échec à la volonté du législateur, La souveraineté cesserait d’être l’attribut exclusif du pouvoir législatif, partagée entre le législateur et le juge, ce dernieren recevrait la plus grande part. Il aurait compétence pour fixer le droit en échappant à tout contrôle et à toute censure, c’est lui qui représenteraitla plus haute autorité de l'Etat. Cette confusion des pouvoirs et des fonctions est contraire à la notion commune de l’organisation de l'Etat : « Les tribunaux chargés d'appliquer la Loi, qu'ils la trouvent bonne ou mauvaise, n'ont pas qualité pour la juger, et leur droit de même que leur devoir est de l’appliquer quoiqu'ils

puissent en penser (3) ».

(1) Président Favre, Jurisprudence papinienne, titre I, p. 2.

(2) Bulletin de la Sec. de législation comparée, 1902, p. 199. — « Le juge américain ne peut refuser d'appliquer une Loi sous prétexte qu’elle renferme des dispositions injustes ou oppressives. Si l’action du juge n’était pas ainsi limitée, « il cesserait bien vite d'être juge, il deviendrait législateur ». F. Larnaude.

(3) Walrand, Thèse, Lille, 1910, p. 93.

Jamais, dans aucun pays, le législateur n’a songé à établir un système destiné à réprimer les violations du droit commises par lui en donnant aux tribunaux le pouvoir d’écarter l'application de la Loi en s’appuyant sur Les principes du droit ou de l’équité (1). Une telle abdication du législateur ne présenterait que des inconvénients. Certes, Le législateur n’est pas infaillible, il est sujet à l'erreur, mais le juge l'est aussi, et en voulant corriger la Loi, ilest possible qu'il la vicie. Faire la Loi, l'appliquer ensuite, sont deux opérations difficiles qui exigent des qualités différentes rarement réunies chezun même individu. Le juge législateur risque d’être à la fois un mauvais juge et un mauvais législateur. L’individu aurait tout à perdre à l'établissement d'un pareil sys- -. tème. Il cesserait d’être assuré que la règle contenue dans la Loi lui sera appliquée : en effet si le juge trouve cette règle contraire au droit, il en substituera une autre dont il est impossible de connaître à l'avance Ja portée et la teneur. Le juge investi du pouvoir de fixer le droit ‘et de l'appliquer apparaît singulièrement redoutable, l'individu perd la précieuse garantie qui résulte pour sa liberté de la séparation des pouvoirs. — Les physiocrates étaient d'avis de donner au juge le droit d’exercer un contrôle sur la Loi. Mais il ne faut pas oublier que la conception physiocratique repose tout entière sur la croyance à l'existence de Lois naturelles apparais-

(1) Duguit, Traité de droit constitutionnel, 1911, t. I, n° 38 p. 152.

sant à l'esprit danstoute la clarté de l'évidence, Dès lors, ce sont ces Lois qui doivent s'appliquer, leurs prescriptions sont simples, claires, certaines et immuables. Si le législateur viole ces Lois, cette violation sera manifeste, le juge la constatera aussi facilement qu’il constaterait la contradiction de deux Lois écrites, c’est à la Loi naturelle qu'il donnera la préférence. Mais malheureusement le droit n’a pas les caractères que la doctrine physiocratique lui attribuait : il est contingent et relatif, son évolution tantôt lente, tantôt précipitée demande une observalion attentive et éclairée pour être enregistrée avec exactitude. C’est au législateur qu'il appartient d'accomplir celte délicate opération : le juge ne doit pas intervenir pour vérifier s’il a mal ou bien rempli sa

fonction (1).

(4) En sens contraire, Jèze, Cours. de droit public, Paris, 1913, p- 208. « Rien dans la nature juridique de la Loi ne répugne au contrôle juridictionnel. La loi est la manifestation de volonté d’in dividus investis d’une compétence. Cette compétence est réglée par la loi et le droit. Elle doit comme toute compétence s'exercer conformément à la Loi et au droit. La confection de la loi n’est pas autre chose que le fonctionnement d'un service public, du service public le plus important, le service de législation. 11 faut que le service public fonctionne régulièrement. [l est donc naturel et légitime qu'il y ait comme dans tous les cas de compétence, comme pour tous les services publics, une sanction el que cette sanction soit juridictionnelle. »

SECTION II. — Le régime du contrôle juridictionnel de la constitutionnalité des Lois.

IL est un cas où le juge peut faire échec à l'application de la Loi sans s’ériger en législateur. Il faut supposer un pays qui a une constitulion rigide et qui à admis le con- * trôle juridictionnel de la constitutionnalité des Lois. La Loi constitutionnelle est l’œuvre du pouvoir constituant, c’est-à-dire du pouvoir qui établit tous les autres pouvoirs, fixe leurs attributions et détermine leur fonctionnement. Le législateur constituant est investi de la plénitude de la souveraineté, il pose des règles dont le respect s'impose au législateur ordinaire. Le législateur ordinaire qui statue sur une matière d'ordre constitutionnel qui n’est pas de sa compétence ou qui, réglant un ordre de choses relevant de sa compétence ne respecte pas un principe inscrit dans la constitution, manque à une obligation juridique et fait un acte irrégulier. — Quelle doit être la sanction de cette irrégularité ? — Il se peut que toute sanction positive fasse défaut, l’observation des règles constitutionnelles n’est garantie que par la conscience de ceux qui exercent le pouvoir législatif. Parfois on a confié à un corps politique la garde des principes contenus dans la constitution, c'est ainsi que la constitution de l’an VIII établit un sénat conserva-

teur dont la mission était de vérifier la conformité de Ta Loi aux règles constitutionnelles. L'expérience a montré l’inefficacité d’un pareil système. Reste la sanction judiciaire. Le tribunal aura le droit et le devoir de refusèr l'application de la Loi incoustitutionnelle. Le juge américain Marshall déclare que, dépourvue de cette sanction, la constitution « n’est qu’une absurde tentative dela part du peuple de limiter un pouvoir qui est illimité de sa nature » (1).

Il faut bien se pénétrer de cette idée : le droit des tribunaux d’apprécier la constitutionnalité de la Loi ordinsire ne constitue pas une atteinte portée à la souveraineté du législateur. Si la liberté du législateur ordinaire n’est plus entière, cela tient à ce que le législateur constiltuant y a mis des limites : c'est ce dernier législateur qui est investi de la plénitude de la souveraineté : c’est la Loi qu’il a faite que le-juge devra appliquer de préférence (2). Le juge qui examine la conformité de la Loi ordinaire à la Loi constitutionnelle fait une opération proprement judiciaire. Appelé à statuer sur un litige, il

n'interroge pas son sentiment personnel, il ne décide pas

(1) Bulletin de la Société de la législation comparée, 1902 ; Communication Larnaude, p. 207.

(2) Bulletin de la société de législation comparée, 1902.Le fondement juridiquedu droit des cours : ce fondement juridique est essentiellement dans le caractère limité des pouvoirs de la législature, pouvoir limité qui est lui-même une conséquence forcée de l’existence d'une constilulion écrite, constitution écrite qui est elle-même faite par le peuple, le seul souverain de l'Etat, ou plutôt l'Etat

lui-même, p. 206.

en invoquant une règle d'équité qui n’est inscrite dans aucun texte, non, c’est la Loi positive qu'il applique, et si cette Loi contient des dispositions contradictoires, comme il est obligé de choisir il se prononce en faveur de celles qui ont la force la plus grande de celles qui émanent du législateur supérieur, du législateur constituant (1). Le juge qui vérifie la légalité d’un règlement administratif pour savoir s’il doit en faire l'application à une espèce donnée, et celui qui apprécie la constitutionnalité d’une Loi font une opération de même nature. Le régime du contrôle juridictionnel de la constitutionnalité de la Loi a beau ne pas porter atteinte à la souveraineté législative et laisser le juge dans son rôle de serviteur de la Loi, il faut reconnaître cependant qu’il est incompatible avec le principe de la séparation des pouvoirs non pas conçu rationnellement, mais tel que la doctrine et la jurisprudence française l’ont entendu. Comme le fait remarquer M. Esmein, le juge qui invoque la constitution contre la Loi votée, exerce malgré tout une action politique et manifeste son existence sur le terrain législatif (2). Or, quand on estime que la séparation des pouvoirs empêche que le juge de l'ordre judiciaire puisse d'une façon générale apprécier la légalité des actes administratifs, il est bien difficile d'admettre qu'il puisse être

(1) Esmein et Barthélémy, Droit constitutionnel, 6° édition, 1918;

p. 592 ; Saint-Girons, Manuel de droit constitutionnel, 2e édition, p. 579.

(2) Esmein, ouvrage cité, p. 597.

investi du droit d'apprécier la conformité de la Loi à la constitution.

L'existence d'une constitution rigide contenant, en plus des règles relatives à l'organisation politique de VEtat, les principes fondamentaux du droit privé, présente des avantages certains. La constitution est, en quelque sorte, la fondation de tout l'édifice législatif. Le législateur, guidé par les règles constitutionnelles, est amené naturellement à mettre dans son œuvre de l'unité et de la cohésion. Ce résultat sera plus sûrement atteint encore quand le respect de la Loi constitutionnelle sera garanti par la possibilité d'élever devant les tribunaux l'exception d’inconstitutionnalité. Certes, la Loi constitutionnelle ne sera pas nécessairement l'expression parfaite du droit, le législateur qui la fait est aussi faillible que tout autre ; néanmoins, il est à présumer que les principes érigés en Lois fondamentales de l'Etat et de l’ordre social ne soulèveront nulle part d'opposition irréductible et seront ceux généralement professés par l'opinion juridique du moment. Quoiqu'il en soit la proclamation de ces principes évitera que des contradictions s'introduisent dans le système législatif : les individus seront traités avec égalité, toutes les Lois qui régissent leur activité s'inspirant des mêmes principes : liberté du travail, respect de la propriété, etc... — Evidemment la constitution n’est pas immuable. Elle ne doit l'être, du reste ; la déclarer telle, dit M. Jèze, serait une

provocation à la révolution.

Le législateur ordinaire, qui jugera génantes et inopportunes les entraves à sa liberté établies par la constitution, pourra demander que sa révision soil entreprise. Mais outre que celte révision devra se faire suivant une procédure relativement longue et compliquée, elle exigera que soit discuté solennellement le changement de principe qui seul pourra permettre et justifier l'adoption des mesures incompatibles avec les principes de l’ancienne constitution. — Mais, il ne faut pas se le dissimuler, le système des constitutions rigides avec son complément logique qui est le droit des tribunaux de refuser d'appliquer une Loi inconstitutionnelle, soulève des objections sérieuses. — En premier lieu, M. Duguit se demande comment cette haute juridiction, chargée de statuer en dernier ressort sur la valeur constitutionnelle de la Loi, devra être composée pour offrir des garanties

suffisantes d'indépendance et d'impartialité (1). IL y a là “un problème délicat, certes, mais auquel il est possible de donner une solution satisfaisante. — Beaucoup plus grave est l'inconvénient qui résulte de l'incertitude qui va planer sur le sort de la Loi jusqu'au jour où les tribunaux auront été appelés à statuer sur sa valeur constitutionnelle, et dela possibilité pour les tribunaux qui ne rendent que des décisions d'espèce de modifier leur jurisprudence : les actes accomplis en application de la

Loi déclarée inconstitutiounelle vont être frappés de

(1) Duguit, Traité de droit constitution., t. 1, p. 155.

nullité : on voit toutes les complications qui vont surgir (4).

Enfin deux écueils doivent être évités par le législateur qui rédige la constitution. S'il se borne à une énon-

ciation de principes revêtant la forme de droits absolus : liberté individuelle, propriété, liberté d'enseignement, le juge appelé à apprécier la constilutionnalité d'une Loi ordinaire ne se trouvera pas en présente d’une règle suffisamment précise pour pouvoir se déterminer d’une façon assez sûre. Il jouira d’une liberté d'appréciation trop large. S'ilest timoré, il ne se croira jamais fondé à refuser l’application de la Loi dont l’inconstitutionnalité n’est pas parfaitement établie; s’il est hardi, au contraire, il aura un pouvoir arbitraire redoutable pour faire échec à la volonté du législateur et il se déterminera en s'inspirant de considérations politiques qui devraient toujours lui être étrangères. Comme le dit M. Saleilles, l’exception d’inconstilutionnalité ne peut fonctionner correctement que « lorsque les conditions d'application d’un droit ou d’une liberté publique sont délimitées et précisées dans la constitution ellemême » (2). Mais alors apparaît l’autre danger: l’action du législateur ordinaire est si étroitement délimitée qu'il ne jouit plus de la liberté nécessaire à l’accomplissement

(1) Bulletin de la Société de législation comparée, Larnaunde, opinion citée.

(2) Bulletin de la soc. de législation comparée, : 1902 ; Saleilles, p. 245.

convenable de sa fonction : l'organisme juridique est en travé dans son développement, il lui manque la souplesse dont il ne peut se passer. On évilera ces deux écueils que nous avons signalés, en ne mettant dans la constitution qu'un petit nombre de règles essentielles auxquelles on donnera une précision suffisante.

L'utilité des développements que nous avons consacrés à l'étude du régime des constitutions rigides et du contrôle juridictionnel de la constitutionnalité des Lois ordinaires peut ne pas apparaître au premier abord. Nous ne nous occupons pas du cas où le principe d’une Loi heurte la notion du droit et où il convient de donner aux tribunaux le pouvoir de faire échec à cette Loi en invoquant le texte de la constitution, nous supposons que la restriction portée à une liberté, le sacrifice d’une propriété est nécessaire, la constitution ne doit donc pas rendre impossible l'adoption de la règle nouvelle, Mais si le droit commande la réalisation d’une réforme qui lèse

des intérêts, il exige que les individus qui subissent un dommage soient indemnisés. — On conçoit très bien que le législateur constituant, prévoyant cette hypothèse sans interdire d'apporter des limitations graves à certaines libertés, proclame la nécessité de respecter les droits acquis auxquels il serait porté atteinte en pareil cas. — Supposons que le législateur n'ait pas prévu l'octroi d’indemnités alors que la constitution rendait ces indemnités obligatoires. Quelle doit être la sanction de

cette omission? — Faut-il décider que la Loi s’appli-

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quera, mais que les tribunaux seront fondés à accorder réparation des dommages qu’elle cause en s'appuyant sur la constitution, faut-il au contraire dire qu’il est im

possible d'accorder des indemnités quand le législateur ne l’a pas voulu el que les tribunaux doivent simplement refuser l'application d'une Loi qui, ne contenant pas toutes les dispositions exigées par la constitution, apparaît comme inconstitutionnelle? On serait tenté de se rallier au premier système. Il concilie, semble-t-il, l’application de la Loi ordinaire et de la Loi constitutionnelle. Il est admis aux Etats-Unis que si une Loi ordi

naire contient des dispositions contraires à la constitution, ces dispositions seules ne reçoivent pas d’application à la condition bien entendu que l’économie de la Lo: n’en soit pas troublée. Or, en la circonstance, la Loi ne contient aucune disposition inconstitutionnelle, il lui manque seulement une disposition relative aux indemnités à accorder pour qu’elle soit parfaitement conforme à la constitution. Ne serait-il pas logique que le juge complétât la Loi ordinaire par la Loi constitutionnelle ei qu'après avoir appliqué la première, il appliquât la seconde qui prescrit le rachat des droits acquis ? — Ce serait mal comprendre le sens de la Loi constitutionnelle. Que fait le législateur constituant ? il trace des limites à la compétence du législateur ordinaire, maïs il ne substitue pas sa volonté à celle de ce dernier. — La Loi ordinaire ne peut être modifiée ou complétée par la

Loi constitutionnelle, autrement elle cesserait d’être

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l'expression de la volonté du législateur qui l’a faite. S'il lui manque une disposition essentielle pour qu'elle satisfasse aux exigences de la constitution, elle ne doit pas s'appliquer, le législateur la complétera s’il le juge à propos ou bien il en restera là et tout sera fini. La question de la réparation des dommages causés par la Loi a une importance considérable, elle a des conséquences financières qui pour le législateur ont souvent un intérêt capital. 11 se peut quele législateur ait jugé utile d’édicter une prohibition à condition de ne pas engager les finances de l’État, mais qu’il préfère maintenir les choses en état si la mesure qu'il prend doit s'accompagner du paiement d’indemnités qui se chiffreraient par millions. — Cette solution nous parait rationnelle. Mais n’oublions pas que le législateur constituant, qui n’est placé sous ke contrôle d'aucune autorité supérieure, qui n’est assujetti à aucune Loi, peut régler ces points souverainement ; il peut décider que la Loi dans certains cas donnera naissance de plein droit à un contentieux de l'indemnisation : les tribunaux indemniseront alors ceux auxquels la Loi cause un préjudice er usant du pouvoir

que leur donne la constitution.