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des membres qui la composent et poursuivent le même but, le législateur apparaît beaucoup moins libre. Certes silne peut abdiquer son pouvoir de contrôle vis-à-vis d'associations puissantes capables de compromettre la sûreté de l'Etat, du moins il n’a pas un droit illimité visà-vis d'elles, ce n’est pas lui qui leur donne la personnalité juridique, il se borne à la leur reconnaître. Ue n’est point par grâce qu'une association jouit de la personnalité morale, cette personnalité est de droit pour toute association qui poursuit un but licite. Autrement dit, le législateur ne peut priver un corps de la personnalité morale qu’en le détruisant. C’est bien ce que lit la Constituante pour les couvents ; on les supprimait ; cessant d'exister ils cessaient d’avoir des droits(1). Mais la Constituante ne voulait pas détruire l'Eglise, elle ne pouvait donc modifier son Etat et lui prendre sès propriétés (2).

Si l'Etat ne pouvait recueillir les biens de l’Eglisé comme des biens en déshérence, l'Eglise n'ayant pas perdu la vie en tant que sujet du droit, pouvait-il revendiquer le patrimoine ecclésiastique à titre de propriétaire exigeant simplement la restitution d’un dépôt? Nous ne le pen-

sons pas. Ce n’est point par des raisonnements imaginés

(1) La nationalisation des biens du clergé régulier n'a pas le même caractère que la nationalisation des biens de l'Eglise. Les ordres religieux n’existaient qu'avec l'autorisation du roi qui pouvait la révoquer lorsqu'il le jugeait opportun. Les biens de l'ordre supprimé revenaient à l’Etal comme vacants et sans maitres. Voir Esmein, Hist. du droit de 1789 à 1814, p. 153.

(2) Camus, p. 63; Maury, p.112.

de

pour la circonstance qu’il était possible de résoudre cette question de propriété. Il fallait considérer les faits et les opinions en cours dans Le droit antérieur. Nous voyons que le pouvoir royal s'était arrogé un droit de controle étendu sur la propriété ecclésiastique, il avait fait admettre la nécessité de son consentement pour que les établissements religieux pussent aliéner leurs biens ou opérer des acquisitions nouvelles. Il intervient dans l'administration de ces biens, il nomme des séquestres aux bénéfices vacants, il édicte des règlements concernant le mode de gestion du patrimoine ecclésiastique (1). Mais, dans tous ces cas, Le roi se comporte t-il comme un propriétaire ? Non ; il ne dispose point des biens à son profit, il n’en perçoit même pas les recours, il ne fait en somme qu'exercer un large pouvoir de tutelle, il agit autant en protecteur de l'Eglise qu’en gardien des intérèts de l'Etat. Un fait mérite d’être relevé : le clergé n’est pas exempt de toute charge ; sous forme de décimes et de dons gratuits il paie l’impôt. Du moment que les biens du clergé acquittent l'impôt, ils ne sont pas la propriété du roi, car il est de principe que l'on n’impose pas sa propriété. A quel titre cet impôt est-il levé? La théorie de l'Eglise est celle de l'impôt librement consenti. Les légistes sont moins catégoriques sur le principe de l'obligation du clergé de contribuer aux charges de l'Etat. A

certaines époques ils formulent des théories absolues et

(1) Paul Fournier, Cours annuel de doctorat, 1915-1916.

déclarent que le roi en cas de nécessité a Le droit de recourir à l’aliénation des biens du clergé. Pierre Dubois, sous Philippe le Bel, émet ces prétentions. Nous les retrouvons plus tard dans la bouche des représentants du tiers-état : aux Etats de Pontoise ceux-ci proposent de faire vendre tous les biens ecclésiastiques ; avec le produit de cette vente on aurait fait trois parts, la première aurait servi à assurer des rentes aux ministres du culte, la seconde à liquider la dette de l’Etat, la troisième aurait constitué une réserve pour le trésor. Charles IX formule ainsi sa doctrine vis-à-vis du concile de Trente relativement à son droit d’aliéner les biens du clergé : Dicimus omnia esse principiis in necessitate, \ n’y a pas là l'affirmation d’un droit de propriété proprement dit, Le roi déclare seulement que le salut de l'Etat est la Loi suprême. Charles IX imposa au clergé l’aliénation d'une partie de ses biens, des protestations s'élevèrent qui eurent un écho retentissant au parlement, le roi était si peu sûr de son droit qu'il s’empressa d’obtenir la ratification du pape. De même à une époque plus lointaine, Charles Martel avait procédé à une confiscation partielle du patrimoine ecclésiastique, mais en présence du scandale que cela fit, Carloman crut nécessaire d’aboutir à un accord avec les représentants de l'Eglise. Le prince, ni en fait ni en droit, n'apparait comme propriétaire des biens de l'Eglise (1).

(1) Si le prince n’est pas propriétaire exclusif, n’a-t-il pas un droit de copropriélé sur les biens des établissements ecclésias-

A Fe fallait-il attribuer la propriété des biens de l'Eglise? — Certains répondaient. à Dieu et aux saints, patrons des églises ; d’autres prétendaient que le patrimoine ecclésiastique était le patrimoine des pauvres. C'était considérer l'affectation de ces biens destinés à la célébration du culte, au soulagement des pauvres, ce n'était point déterminer le sujet du droit de propriété d’une façon précise. D’autres disaient que la propriété ecclésiastique appartenait au pape ou à l'Eglise univer-

-selle : les faits qui montraient non un patrimoine unique maisune foule de patrimoines distincts donnaient un

démenti formel à cette théorie.

En réalité le patrimoine ecclésiastique était le patri-

moine d'établissements spéciaux. — C'était à ces établissements qu’avaient été faits les legs pieux. Ce n'était point l'Eglise universelle, les pauvres, tel ou tel ministre du culte in individuo que les donateurs avaient eu en vue de favoriser. C'était à telle église locale, c'està-dire à tous les bénéliciés qui s'y succèderaient que

la propriété des biens avait été transmise, IL se pou-

üques ? Remarquons que celte théorie n’autorise point une confiscation des biens d'Eglise : si le prince a un domaine éminent, l'Eglise a un domaine ulile dont la privation équivaudrait à une exproprialion vérilable, quoique partielle. Mais cette théorie est assez fragile. Elle invoque l’idée du domaine éminent qui appartenait à l'empereur romain sur toutes les terres des provinces ; or cette idée est complètement oubliée au bas empire. Elle invoque laconfirmation des propriétés des églises par les rois francs : ces confirmations ne sont que l'affirmation de la protection que le Roi accorde à ces églises.

vait qu’une charge grevât ces donations, c'était l’obligation de célébrer des messes pour le repos de l'âme des défunts, de secourir les pauvres. On ne voit pas comment la communauté des fidèles constituant les ecclesiæ particulares qui toutes réunies formaient la nation, pouvait légitimement se déclarer propriétaire de ces biens et en disposer librement sous condition de continuer à remplir les charges qui les grevaient (1). La propriété des établissements religieux était peut-être un moyen de réaliser le bien spirituel de tous, mais les donateurs de cette propriété n'avaient point entendu réaliser le bien de la collectivité de n'importe quelle façon, ni instituer celle-ci exécutrice deleur volonté, c’étaient aux établissements religieux faisant partie de la société catholique, coopérant à la poursuite des buts généraux de cette société qu'ils avaient voulu transmettre telle ou telle valeur de leur vivant ou après leur mort: ces établissements étaient

bien propriétaires (2).

(4) Contra. Esmein, Hist. du droit, 1789 à 1814, p. 156.

(2) Le patrimoine ecclésiastique élait en effet constitué principalement par des libéralités. Ces libéralités avaient pour auteur tantôt le roi, tantôt de simples particuliers : les intentions du disposant étaient diverses. Quelquefois, c'était une restitution qu'il voulait opérer, une spoliation commise par lui-même ou par ses prédécesseurs qu'il voulait réparer, d'autres fois il était mû par le désir d'expier ses péchés, le plus souvent le donateur agissait par bonté et par charité à seule fin de se rendre agréable à Dieu. Charmont, « Le Rèle des associalions et la constitution de la propriété corporative ». Rev. polit. et parlement, Année 1902,

p. 521 el 522.

Le décret du 2-4 novembre 1789 qui opérait la confiscation des biens du clergé promettait en retour un traitement convenable aux ministres du culte. Dans la suite le clergé cessa d’être subventionné et cependant Les biens qu’on lui avaient pris en reconnaissant qu'ils étaient grevés d’une charge ne lui furent pas rendus. Le législateur, en rétractant sa promesse, violait-il le droit, méconnaissait-1l une obligation de l’Etat ? — M. Esmein opine pour la négative. La raison qu’il en donne est d’abord que le décret de l’Assemblée Constituante n’est pas un contrat mais «un acte unilatéral et d'autorité ». C'est exact, mais les obligations juridiques n’ont pas pour source unique le contrat. — M. Esmein ajoute que la nationalisation des biens du clergé est « l'acte d’un propriétaire qui reprend son bien » (1). Après les développements auxquels nous nous sommeslivrés, il est évident que ce point de vue ne peut nous agréer. Le traitement promis au clergé, c'était pour les hommes de la Constituante une charge grevant le patrimoine ecclésiastique, une dette de la nation qui absorbait l'actif de ce patrimoine, pour nous c'était un dédommagement offert au clergé en compensation de l’expropriation qu'il subissait. En cessant de Le servir, l'Etat ajoutait une nouvelle injustice à celle déjà commise, il rendait complète une

spoliation qui n'avait été que partielle.

(1) Esmein, Hist. du dr., 1789 à 1814, p: 174-

L'abolition des privilèges.

Un des traits caractéristiques de l’ancien régime était l'existence d'ordres privilégiés : la noblesse et le clergé, Les privilèges de ces ordres étaient de différentes natures. Certains concernaient le droit criminel et la pro- . cédure, d’autres le droit civil (1). Les plus importants étaient constitués par des exemptions fiscales, le droit exclusif d'occuper certains emplois. C’est pourles exemptions fiscales qui représentaient des avantages proprement matériels que la question du rachat eut pu se poser. Si ces exemptions avaient eu la valeur de droits propres et perpétuels au profit de leur titulaire, Le rachat se fut imposé. Mais il n’en était rien, l'existence de classes priviléziées correspondait à un certain ordre politique essentiellement transformable. La Révolution, en renversant cet ordre et en faisant table rase de tous les privilèges qui l’accompagnaient, ne viola et ne pouvait violer

aucun droit acquis.

SECTION II. — Examen de la pratique législative de la période révolutionnaire à nos jours.

Le monopole des tabacs. :

Le décret du 20-27 mars 1791 avait rendu libre la

culture, la fabrication et la vente du tabac. Le Gouverne-

(4) Esmein, Hist, du droit, p. 751.

ment impérial, dans un but fiscal, mit fin à cette liberté et reprit la tradition de l’ancien régime. Le décret du 29 décembre 1810 attribua à la régie des droits réunis le monopole de la fabrication et de la vente des tabacs : la culture du tabac était soumise à une réglementation étroite. D’indemnité aux fabricants et aux débitants, il n’était point question. Ceux-ci cependant, usant de la liberté du commerce et de l'industrie ‘qu'avait établie le

décret du 20-27 mars 1191, se trouvaient dans une siltua-

tion juridique parfaitement régulière : le monopole des

tabacs portait atteinte à leurs droits acquis, une indemnité eut dû leur être accordée. En fait, paraît-il, la régie racheta la plupart des fabriques en exercice, et dans la mesure du possible on pourvut de bureaux de tabac les

fabricants et les marchands lésés.

Le tabac factice.

Le tabac factice est un produit similaire du tabac fabriqué avec des substances végétales qui ne contiennent pas de nicotine. Le législateur s’aperçut que ce tabac faisait au tabac vendu par la régie une concurrence préjudiciable, il en interdit la fabrication, la circulation et la vente par la Loi du 12 février 1835 afin de sauvegarder les intérêts du trésor (1). Aucune indemnité n'était accordée aux fabricants d’antitabac. Une ordonnance du

21 février 1835 vint simplement décider que « la valeur

(1) Duvergier, 1835, p. 29.

mate

cr

réelle » des matières qu'ils détenaient leur serait payée. À la Chambre des députés et à la Chambre des pairs, des voix s'étaient élevées en faveur des fabricants de tabac factice. Un député proposa l'amendement suivant : « Nul établissement existant ne pourra être interdit que moyennant une juste et préalable indemnité » (1). Les défenseurs de cet amendement firent valoir que la fabrication du tabac factice était licite : les fabricants payaient patente, la régie avait bien contesté la régularité de leur situation, mais les poursuites qu'elle. avait intentées avaient .échoné, De plus, la suppression de cette, industrie allait procurer un. enrichissement: à l'Etat, il y avait là une sorte d’expropriation qui.ne pouvait être opérée sans, indemnité. Cette-indemnité devait repré. senter tout le préjudice qui résultait pour les fabricants de la perte de leur industrie (2). Les partisans de l’in-. demnité n'obtinrent pas gain de cause. On leur déclara que l’industrie du tabac factice ne vivait.que.de la concurrence faite à l'Etat, qu’elle constituait une fraude, que les ustensiles, qu’elle utilisait ne pouvaient. être légitimement détenus par leurs propriétaires ; à lappui de cette dernière affirmation on citait deux arrêts de la Cour. de Cassation qui:faisaient application de l'art. 220 de la Loi du 28 avril 1816 (3). Du reste, ajoutait-on, on

(1) Séance du 8 janvier 1835. Archives parlement, 2 série t. XXXVIE, p. 647.

{2) Odilon Barot, p. 651.

(3) M. Hébert, p. 649.

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ne voyait pas quels éléments devrait comprendre l'indemnité : les bâtiments étaient susceptibles d’être affectés à un autre usage, la possession des ustensiles constituait un délit, rien ne pouvait être dû à raison de leur destruction. Quant aux matiéres, voilà ce qu’en disait le ministre du Commerce : « Ce sont des feuilles d'arbre, des objets qui ne peuvent servir qu’à des fabrications frauduleuses, qui n’ont aucune espèce de prix quelconque, dont on ne peut faire aucun usage ». Pour finir, on invoquait le suprême argument que nous retrouverons inmanquablement dans la bouche de tous les ministres des Finances : admettre le principe d'une indemnité quand des intérêts privés sont affectés par des changements législatifs, c’est créer un précédent grave et mettre à la charge de l'Etat une responsabilité écrasante (4).

Tout cela n’est pas concluant. Le tabac factice faisait certes concurrence au tabac de la régie, mais celte concurrence ne constituait pas une fraude. Sa fabrication était parfaitement licite ; du moment qu’on jugeait à propos de l'interdire, il fallait accorder une indemnité à raison de l'atteinte portée aux droits acquis. Que devait représenter cette indemnité? Ceux qui en étaient partisans semblaient eux-mêmes assez embarrassés pour le dire. En réalité c'était fort simple : tout le préjudice

actuel et certain causé aux fabricants de tabac factice

(1) Duchatel, ministre des Finances, p. 652.

devait être réparé. Pour l’évaluer il fallait procéder à l'estimation globale du fond et déduire ensuite du mon- {ant de ce capital la valeur des éléments, bâtiments, machines, matières premières, etc., qui restaient en la possession de l'industriel. — On s'étonne d’entendre le ministre du Commerce déclarer qu’une indemnité ne peut être due à raison de la perte des marchandises parce que celles-ci n'ont « qu’une valeur d’opinion ». — Que cela signifie-t-il ? — Tout objet destiné à être vendu n’a qu'une valeur d'opinion. La valéur d'échange est une valeur d'opinion. Ce n’est pas à raison de ses qualités intrinsèques considérées d’un point de vue absolu que l'acheteur consent à payer une marchandise un certain prix, ce qui le détermine, c’est l'opinion vraie ou fausse qu'il s'en est fait. Interdire l’usage d’un produit en vue duquel il a été fabriqué, c’est détruire sa valeur d’échange ou la réduire à peu de chose, cette dépréciation est le fait de l'Etat qui a porté l'interdiction, aussi dire que l'Etat n’est tenu de payer que la valeur de l'objet déprécié, c’est une plaisanterie : on trouverait mauvais qu'avant d'exproprier un immeuble on commençât par le renverser pour offrir ensuite à son propriétaire de le lui payer le prix d'un tas de décombres. C'est cependant une opération analogue que fit l'Etat quand il offrit de payer aux fabricants de tabac factice « la valeur réelle » de leur marchandise après en avoir

interdit la vente.

La suppression de l'esclavage en 1818.

L’esclavage fut aboli dans les colonies françaises par le décret du 27 avril 1848. L'art. 5 de ce décret porte : . l'assemblée nationale réglera la quotité de l'indemnité qui devra être accordée aux colons. — La Loi du 30 avril 1849 réalisa cette promesse. Qu Ad -elle aux propriétaires d'esclaves? Deux systèmes pouvaient être suivis : le premier consistait à verser aux colons un capital représentant la valeur intégrale de la propriété qu'ils perdaient, le second leur accordait des allocations bien inférieures au montant de la perte qu'ils éprouvaient afin d'empêcher que la Loi nouvelle ne jetât dans leurs affaires un trouble trop considérable et de leur permettre de s’adapter au nouvel état de choses. — C'est ce second système que la Loi du 30 avril 1849 consacra. Dans les débats de l'assemblée nationale, nous trouvons exposées les raisons de son adoption. On ne fit pas valoir cette considération que l'esclavage était contraire au droit naturel, qu'un homme n'avait jamais pu légitimement devenir la propriété d'un autre homme. On ne nia pas que l'esclavage fût une institution légale et que le droit du colon fût un droit véritable. Pourquoi alors ce droit ne devait-il pas être l’objet d’un rachat, et n’était-il pas nécessaire de payer au propriétaire la valeur intégrale de sa chose ? On donna comme raison que

ce droit s'il était certain n'était point absolu : le maître,