PP PO

difficile, dit le député socialiste, de déclarer sans débat, que, dans tous les Cas, la saccharine est un agent de fraude. Quand dans une préparation le sucre entre comme aliment, c'est, je Le reconnais, dans la plupart des Cas un aliment essentiel qui ne peut être remplacé par aucune substance connue et celle qui comme la saccharine donne au goût l'illusion de sa présence est un agent de fraude. Mais quand il s’agit seulement de donner un goût sucré on ne peut adresser aucun grief à l’agent su= crant s’il n’est pas nocif (1) ».

Nous estimons que seules des mesures destinées à mettre obstacle à la fraude, dont pouvaient être victimes les producteurs de sucre et les consommateurs, étaient susceptibles de s’appliquer sans léser des droits acquis. L'interdiction des principaux emplois de la saccharine n'avait pas le caractère d’une mesure de cette sorte. Si le salut de l’industrie sucrière et la sauvegarde des intérêts du trésor ne pouvait être obtenu que par ce moyen, il fallait alors indemniser les fabricants auxquels son adoption causait un grave tort. Pour justifier le refus de toute indemnité, M. Rouvier, ministre des Finances, dans une lettre adressée à un fabricant de la région du Rhône qui offrait de prouver que la Loi du 30 mars 1902 lui causait un préjudice de plus d’un million et en demandait réparation, dit : « Cette Loi n’a pas interdit la

fabrication de la saccharine. Elle s’est bornée dans l’in-

(1) Ch. séance du 8 mars 1902, Déb. parl., An. 1902, p. 1263.

térêt de l’hygiène et des finances de l'Etat à édicter à l'égard de cette substance des mesures analogues à celles prises à diverses époques, vis-à-vis de plusieurs industries et en dernier lieu, des fabricants de vins de raisins secs et de phosphore auxquels aucune indemnité n’a jamais été allouée ». Ce raisonnement manque de sincérité: laisser à une industrie qui avait pour débouchés toutes les branches de l'alimentation où l'on fait usage de sucre, uniquement la ressource de pourvoir les pharmacics où on la débitera à des doses homéopathiques, estce que cela n’équivaut pas à une interdiction générale ?

Aussi est-ce avec raison qu’au Sénat, M. Ponthier de Chamaillard qualilia cette Loi de 1902 d'« iniquité » et qu’à la Chambre M. Beauregard déclara qu'elle constituait «un scandale ». Les fabricants de saccharine étaient peu nombreux, on n’en comptait que sept. C'est

pourquoi on lestraita avec une pareille désinvolture.

Loidu 17 mars 1904 relative au placement des employés

el ouvriers.

1e Le Régime du décret du 25 mars 1852. — Les abus qu'ilne put empêcher. — Aux termes du décret du 25 mars 1852, la profession de placeur faisait l’objet d’une réglementation spéciale. Pour tenir un Bureau de placement, une autorisation était nécessaire. Cette autorisation, l'autorité municipale dans les départements, le

préfet de police à Paris ne devait l’accorder qu’à des

personnes offrant des garanties d'honnêteté et de moralité suflisantes. Les bureaux ainsi autorisés restaient placés sous la surveillance de l'autorité municipale qui devait prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer le maintien de l'ordre, la loyauté de la gestion, et fixait le tarif des droits à percevoir. — La permission pouvait être retirée des cas déterminés par l’art. 5 du décret. Ce n’était point le régime du bon plaisir administratif. — A condition de remplir leurs obligations professionnelles et d'observer les règlements, les tenanciers des Bureaux de placement n'avaient pas à craindre que l'arbitraire municipal ne les exposàt à la ruine.

On s’aperçut surtout dans les dernières années du xix° siècle que ce régime n'’offrait pas une protection assez efficace aux ouvriers obligés de recourir aux offices des placeurs, et que l’industrie du placement donnait lieu à de graves et nombreux abus. — Ces abus, M. G. Berry dans son rapport en fait un tableau assez noir (4). L'organisation du placement laissait fort à dési-

rer, une réforme s’imposait.

(1) Doc. parl., Ch., S. e., 1899, An. 1289. — Les placeurs qui souvent étaient en même temps logeurs ou restaurateurs, attendaient, pour procurer une place à leur client, qu’il ait épuisé ses économies. Ils appelaient de province, pour accroître leur chiffre d'affaires, un nombre {d'ouvriers trop considérable, qui étaient obligés d'attendre un certain temps pour être pourvus. Ils étaient tenus de ne pas exiger de commissions dépassant les maxima fixés par le tarif, mais en sous-main ils meltaient aux enchères les meilleures places. Il leur arrivait de s'entendre avec certains patrons pour faire partir les ouvriers nouvellement placés après

er tre

2 La Loi du 14 mars 1904. — Sa confection laborieuse. — Ses grands traits. — Les pouvoirs publics, sollicités d'intervenir par les organisations ouvrières, se décidèrent à agir. — La Chambre des députés vota un projet de Loi. Aux termes de ce projet la faculté était laissée aux communes de supprimer les Bureaux de placement payants, à charge d’une indemnité à leurs tenanciers, passé le délai de cinq ans, tousles Bureaux payants devaient être supprimés sans indemnité. — Le Sénat rejeta ce projet. Il estimait que la suppression de tous les Bureaux payants était de nature dans certains cas à préjudicier aux intérêts mêmes de [a classe ouvrière que le projet avait pour but de défendre. Il fallait laisser aux municipalités le soin d'apprécier l'opportunité d’une mesure aussi radicale et La faculté de choisir le moment convenable pour la réaliser. — 11 n'admettait pas non plus que l'on pt porter atteinte à la propriété parfaitement légitime des placeurs sans qu'une juste indemnité leur füt versée. La Chambre se résolut à faire des concessions. Elle accorda une indemnité effective aux placeurs supprimés, mais elle maintint le principe de la suppression obligatoire des Bureaux payants. — La haute assemblée à nouveau saisie refusa de transiger sur ce dernier point. La Chambre alors se résigna à voter tel quel le projet du Sénat qui devint la Loi du 14 mars 1904.

un temps très court. — Ils avaient l'habitude d'exiger le versement d’une commission de la part de l’ouvrier avant de lui avoir procuré une place à sa convenance. Parfois ils se faisaient pour-

voyeurs de maisons closes.

Les dispositions de cette Loi peuvent se ranger dans

deux catégories. — Les premières concernent l’organi-

sation du placement gratuit. .— Les municipalités sont

tenues d'organiser un-servicede placement gratuit dontles principes sont fixés par l'art. 4. — Les Bureaux de placement,gratuits créés par les syndicats professionnels, les Bourses du Travail, etc, jouissent d'un régime de faveur : leur créationn’exige pas ungautorisation spéciale, une simple déclaration est prescrite. Ils sont exemptés du droit de timbre pour leurs affiches. — Les dispositions du second ordre visent les Bureaux de placement payants. La création de nouveaux Bureaux de cette nature reste-possible, mais la Loi spécifie qu’en cas de suppression, auçune indemnité ne seradue. — La faculté est donnée aux communes de supprimer les Bureaux existantsen versant à leur tenancier« unejuste indemnité» fixée d’après l’état des Bureaux à l’époque dela promulgation de la Loi. Elle doit représenter leprix de vente de l’oftice, A: défaut d'entente, le Conseil de préfecture en règle le montant. Pour-éviter que les bureaux maiutenus ne bénéficient de la:suppression des-autres, la Loi décide que tous les bureaux de placement d'une même profession devront être supprimés en même temps..— Enfin les bureaux payants non supprimés sont assujettis à des obligations nouvelles. Interdiction est faite aux placeurs d'exercer la profession de débitant, logeur ou restaurateur, d’exiger aucune rémunération des ouvriers, les frais du déplacement devant rester à la chargede l'employeur. Giraud 19

3° Examen critique des solutions de la Loi de 1904. __ 1. Une indemnité était-elle due aux tenanciers des Bureaux supprimés ? — La Chambre opinait pour la négative mais elle ne put rallier le Sénat à sa conception.

On justifia aussi le refus d’indemnité. — Le décret de 1852 faisait du placement une industrie à part, soumise au régime de l’autorisation et de la surveillance administrative, — L'administration, disait-on, pouvait sans excéder son droit retirer les autorisations qu’elle avait concédées. Les placeurs qui jouissaient d'une tolérance n'avaient aucune objection à faire si l'administration jugeait à propos de mettre fin à cette tolérance. — « Iln’y a pas de doute, dit M. G. Berry dans son rapport, qu'aucune indemnité ne soit due au placeur dépossédé pas plus qu'à aucun de ceux qui obtiennent une tolérance passive de l'administration (1). » — Onne se fitpasfaute de répondre que le placement n'était pas une industrie tolérée. — Une industrie soumise l'exigence de l’autori-. sat'on préalable et à une réglementation spéciale n'est pas nécessairement une industrie s’exerçant à titre précaire ‘ et ne vivant que par la grâce de l'administration. M. Bauregard objecta très justement : « Si vous pouviez dire : la préfecture peut retirer l'autorisation à volonté, vous seriez très forts, mais vous ne pouvez pas le dire (2) ». Et en elfet, il n’était pas possible de ‘le dire sans faire violence à la vérité. — Le décret de 1852 énumérait les

(1) Ch. des députés, S. e., 1899, An., 1289.

(2) Discus. Ch., 45 nov. 1900, Déb. parl., p. 173.

cas où la permission pouvait être retirée à l'exploitant (art. 5). — C'étaient les cas où il avait manqué à ses obligations précisées par les règlements. Ou bien cet article n’avait pas de sensou bien il contenait la consécration du droit du tenancier qüi se conformait aux règlements de continuer son exploitation. Le tenancier avait donc au moins un droit personnel et viager dont on ne pouvait le priver, même en lui accordant un délai sans commettre une véritable spoliation. C’est ce qu’affirma M. Beauregard qui, à l'appui de ses dires, cita un arrêt qui quoi qu'antérieur au décret de 1852, n'était pas sans intérêt (1).

Les adversaires de l’indemnité revenaient à la charge. Le propre du droit de propriété, disaient-ils, est d’être transmissible, or en admettant même que l'administration ne puisse retirer discrétionnairement l'autorisation qu'elle a donné à un placier, rien ne l'empêche de refuser cette autorisation à son successeur (2). Cette affirmation n'était pas fondée. Il s'agissait de s'entendre sur le droit de l'administration de refuser d’autoriser celui qui voulait succéder à un placeur en fonction. Ce que pouvait l’administration c'était écarter un individu n’offrant pas des

garanties suffisantes, mais c'était tout. C’est ce que

(1) Cet arrêt en date du 1e février 1849 cassait l'arrêté du préfet de police supprimant sans motif valable un Bureau de placement. 41 débute ainsi : « Attendu que l'arrêté du 28 mars 1848 a eu pour résultat d'anéantir une propriélé privée... »

(2) G. Berry, séance du 29 nov. 1900, Déb. Ch.,p. 531.

Dos

montra très bien M. Expert Besançon dans son rapport au Sénat (1) « L'administration peut se montrer exigeante jusqu'à un certain point sans franchir la limite de l'arbitraire ou de l'hypocrisie, et elle devra agréer le premier ou le dixième candidat présenté qui réunira les conditions requises... »

User de pouvoirs de police ayant pour but de rendre honnète et loyale la pratique d’une industrie pour étran-

gler cette industrie, c'est commettre un détournement

de pouvoir. L'administration ne pouvait refuser l'autori-

sation d'ouvrir un Bureau de placement, exercer le retrait d'autorisation en s'inspirant de motifs autres que ceux des auteurs du décret de 1852. Elle ne pouvait pas davantage, sans se rendre coupable du même abus de pouvoir, fixer à un taux dérisoire les tarifs, le droit de taxer les profits des placeurs ne lui ayant été conféré que pour éviter qu’ils ne réalisassent des bénéfices excessifs aux dépens des ouvriers. : | Bien loin d’être la négation du droit des placeurs, le décret de 1852 était une reconnaissance formelle de ce droit. On leur promettait de les laisser vivre à condition de remplir certaines conditions. C’est ce que fit observer

très justement M. Beauregard (2).

(1) 22 novembre 1901, Annexe n°419, p.421.

(2) « Eu réalité, il:y a contrat tacite entre les placeurs et la Société. La Société dit : vous ne fonctionnerez qu'après autorisation, mais cette aulorisalion, une fois donnée, je ne la. retirerai que si vous commetlez des méfaits tant ; que vous n’en com-

Les autres arguments que l'on fit valoir pour nier l'obligation de payer des indemnités aux placeurs supprimés étaient plus faibles encore. M: Berry condamna le placement comme étant une institution immorale et déclara qu'il n’était pas possible « de permettre à quelqu'un de vendre comme une marchandise le droit à la vie, le droit au travail (4). M. Coutant brandit comme une mañsue l’art. 4 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen qui est ainsi conçu : « La liberté consisté à pouvoir faire ce qui ne nuit pas à autrui ». M. Berry et M. Coutant avaient-ils raison ? Peu nous importe. L'industrie du placement était peut-être chose immorale et contraire à l'intérêt général. Dans ce cas Le législateur avait eu gravement tort en la laissant se développer à l’abri des Lois et en lui donnant un statut officiel. Mais ce n'était point les placeurs qui devaient supporter le poids de cette erreur.

Les placeurs, en usant de la liberté qui leur était laissée, avaient constitué une propriété légitime et par suite intangible. La Loi nouvelle entraînant la suppression des Bureaux payants devait sous peine de rétroagir accorder

des indemnités (2).

mettrez pas, vous serez propriétaire de l'office où vous avez engagé vos capitaux... » Beauregard.

(1) Séance du 15 nov. 1900, Ch. An., p. 177.

(2) Un député, M. Rose, fil très justement observer, parlant de l'article 12 du projet primilif de la Chambre, « ce paragraphe porte atleinte, non seulement au droit de propriélé, mais au principe de la non-rétroactivité des Lois ». Il ajouta : « Je ne

2. Que devait représenter l'indemnité ? — Obligée d'accepter le principe de l'indemnité, la Chambre essaya d’en limiter le plus possible l'efficacité. — Dans cet esprit elle décida que le maximum de ce qui pourrait être payé aux placeurs supprimés serait représenté par le bénéfice total des trois exercices antérieurs à la promulgation de la Loi. Ce chiffre dans la plupart des cas représentait la valeur vénale de l'office. Au Sénat, cette limitation souleva des protestations. M. Aucoin, rapporteur, fit observer qu'il y avait contradiction entre l'idée de juste indemnité et l'établissement d’un maximum qui ne pouvait dépasser cette indemnité. Pour être juste, l'indemnité doit être la représentation intégrale du préjudice porté, préjudice variable selon chaque espèce et qu’il appartenait au juge seul de déterminer (1). Dans la pensée du rapporteur, qui semblait refléter l'opinion du Sénat, la valeur vénale de l'office pouvait être prise comme un élément d’appréciation, une indication précieuse pour la détermination du préjudice causé, mais rien de plus. — N'’était-ce pas pousser trop loin le souci du respect dela propriété individuelle? Selon nous, payer au tenancier la valeur vénale de son office supprimé c'était lui faire la part assez belle. La valeur vénale est fonction du produit net; or ce produit net dans la plum'intéresse pas aux Bureaux de placement... ce que je sais, c'est qu'ils existent en vertu d’une Loi et qu’en vertu de cette Loi vous

ne pouvez les supprimer que dans des cas bien déterminés (Séance du 29 nov. 1900, p. 523).

(1) Rap. Aucoin, Sénat, 21 déc. 1903, An. n° 344.

part du temps était enflé par les pratiques abusives,

D'autre part, si le respect de la propriété est un principe

de notre droit dont l'observation s'impose, il n'implique pas que l'individu n’est tenu de consentir à la collectivité. aucun sacrifice autrement que sous la forme d'impôt (1).

3. Quelle juridiction devait être compétente pour fixer l'indemnité à défaut d’entente ? La Chambre confia au Conseil de préfecture le soin de fixer l'indemnité due au tenancier d'un Bureau supprimé au cas où une entente amiable avec l'administration serait impossible. Au Sénatdes, protestations s’élevèrent. M. Gourju affirma que les questions de propriété étaient des questions pu= rement civiles de la compétence des tribunaux judiciaires, que la détermination du montant de l'indemnité à payer au placeur était une question de propriété, et qu'il n’y avait aucune raison pour faire échec à un principe certain de notre droit en la soumettant au Conseil de préfecture. Le plus clair de cette innovation serait de surcharger les rôles des Conseils de préfecture suffisamment encombrés déjà.

Le ministre répondit que des questions d'ordre admi-

nistratif pourraient être soulevées par les arrêtés de

(4) M. Théodore Girard s’éleva avec raison contre cette idée de réparation intégrale du préiudice causé : « Il faudra donc, dit-il, que les tribunaux se préoccupent de toutes les causes de préjudice, de toutes les circonstances qui sout impossibles à déterminer parce qu’elles varient suivant chaque espèce... je crois qu’en payant au placeur le prix de l'office tel qu'il eut été cédé, nous lui accordons tout ce qu'il peut être en droit d'exiger ».

suppression des Bureaux de placement. L'art. 3 de la Loi

du 4% mars 1904 dit que les bureaux de placement, pour une profession déterminée, devront être suppriméstous à la fois, par un même arrêté municipal ; quelquefois la question sera de savoir si tel Bureau fait le placement pour telle profession connexe. M. Gourju avait beau jeu de répondre que la compétence des tribunaux civils serait exclusivement limitée à la fixation du montant de l'indemnité. Tel bureau doit-il être supprimé ? — A quelle indemnité a droit le tenancier ?— Ce sont là deux questions différentes, la seconde ne peut être résolue qu'après la première qui constitue une question préjudicielle.

A la manière de voir de M. Gourju, nous ferons une première objection. — S'il croyait devoir récuser la compétence du Conseil de préfecture, ce n’était point celle du tribuual civil qu'il devait lui substituer. C'était celle du

juge naturel des indemnités (1).

Mais ce n’est point cette solution qui obtient notre suffrage. — La compétence des Conseils de préfecture était parfaitement justifiée en droit et n'offrait que des ; | avantages dans la pratique. — La Loi de 1841, sur l'expropriation pour cause d'utilité publique, confie aux tribunaux civils le soin de transférer la propriété de l'individu à la personne morale publique et au jury autre juridiction civile placée sous le contrôle de la Cour de Cassation, celui de fixer l'indemnité due au propriétaire. Mais

(*) Chamboduc de Saint-Pulgent. Thèse, p. 232.

c’est là un texte exceptionnel qui faitéchec au principe en vertu duquel les tribunaux de l’ordre jud:ciaire sont incompélents pour connaître des couséquences des actes de puissance publique. — Or nousavons vu que l’exproprialion pour cause d'utilité publique, mesure individuelle caractérisée par une translation de propriété immobilière, ne peut être assimilée au cas de dommage causé à la propriété commerciale, industrielle, par une Loi prohibitive, mesure générale qui a pour but d'assurer un monopole à l'Etat ou de sauvegarder les intérêts divers de la collectivité. — Il s’agit de dommages à la propriété causés par un acte de puissance publique au premier chef, c’est-à-dire par une Loi. Les principes de notre droit public conduisent naturellement à admettre la compétence de la juridiction administrative.

Pratiquement la compétence des Conseils de préfecture était préférable à toute autre. — D'abord parce que l'accès de ces Tribunaux est plus faible et moins onéreux que celui des tribunaux civils que voulait leur substituer M. Gourju. Ensuite parce qu'il était à présumer que le Conseil de préfecture se montrerait moins large dans la fixation des indemnités. Or, si l'individu n’est pas tenu de supporter seul le poids d’une réforme opérée dans l'intérêt de tous, il n’en est pas moins vrai que s’il n'éprouve qu'un préjudice léger, il n’a droit à aucune compensation. S'il y a doute sur l’étendue exacte du dommage, ce doute doit s’interpréter en faveur de la

collectivité.

4. Qui devait supporter la charge des indemnités ? — La Chambre voulait que la charge de l’indemnité fût répartie selon certaines proportions entre l'Etat, le département etla commune. Pour stimuler le zèle des communes, on décidait que la contribution de l'Etat et du département serait plus considérable si la suppression des livres payants avait lieu dans un court délai après la promulgation de la Loi. Le Sénat décida quela charge des indemnités incomberaittout entière aux Communes. Cette disposition malheureuse, qui contribua pour beaucoup à rendre la Loi inopérante, prétendait se justifier par cet argument: La suppression des Bureaux payants n'intéresse que la Commune qui l’opère, elle seule doit en payer les frais.-— « Si la Commune défait, elle défait pour elle », dit M. de Sal, « je lui réponds : is fecit cui prodest ».

On objecta avec raison que la Loi avait un caractère d'intérêt général. Néanmoins le Sénat vota le paragraphe 4 de l’art. 2 qui apparait comme une revanche sournoise des adversaires de la Loi. — La contribution de l'Etat aux frais entraînés par la suppression des Bureaux payants était nécessaire et juste. La suppression des Bureaux de placement d'une ville donnée n'intéressait pas seulement les ouvriers de cette ville, mais toute cette main-d'œuvre flottante qui n’a d'attaches nulle part et qui afflue là où l'offre de travail la sollicite avec le plus d'iusistance. Ne reprochait-on pas aux Bureaux de place-

ment parisiens d'appeler de provinces trop d'ouvriers ?

Ets

Un motif de solidarité nationale plus élevé commandait de ne pas laisser le paiement des indemnités à la charge des petites collectivités locales. Ou bien le placement payant ne méritait pas les reproches qu’on lui adressait dans ce cas la Loi de 1904 était maladroite etinopportune, ou bien il constituait une institution préjudiciable aux intérêts légitimes de la classe ouvrière ; dans ce cas la société tout entière était tenue de consentir les sacrilices qu'exigeait sa suppression.

9. Silualion faileaux Bureaux payants maintenus. — La Loi nouvelle, a-t-on dit lors de sa confection, et les ap-

parences permettaient de le croire, va mettre les bureaux

. de placement non supprimés dans une situation d'’infé-

riorité telle vis-à-vis des bureaux gratuits que peu à peu ils verront leur clientèle s'éloigner d’eux. N’était-ce point injuste de supprimer certains bureaux en indemnisant équitablement les tenanciers et de vouer les bureaux maintenus à une mort certaine sans leur payer un sou d'indemnité ?

La Loi porte en premier lieu un coup très rude à un certain nombre de placeurs en édictant l'interdiction d'exploiter un débit de boisson, un hôtel ou un restaurant. — Cette disposition obligeait les placeurs qui cumulaient ainsi deux professions à opter pour l’une ou. pour l’autre. — Une indemnité eut dù être versée aux placeurs que cette opération mettait dans l’obligation de fermer leur bureau. — Le décret de 1852, et aucune dis-

position ultérieure n'interdisait le cumul des deux pro-

fessions. Ce cumul en effet n’impliquait pas nécessairement la pratique des abus que l’on voulait empêcher. Par ailleurs, la Loi de 190£,en organisant le placement gratuit municipal, en gratitiant les bureaux gratuits d'immunités fiscales, en interdisant aux placeurs d’exiger aucune rémunération des ouvriers (ce qui enlevait aux employeurs l'intérêt qu’ils avaieut à s'adresser aux bureaux payants), était susceptible de porter de graves préjudices aux bureaux payants non rachetés. Les faits ont démenti ces prévisions. Mais quand bien même il en eut été autrement nousestimons que les placeursn'avaient aucun droit à exiger réparation de ce préjudice. C'est qu’en effet les placeurs ne jouissaient pas d’un moñopo'e comme les notaires et les avoués. L’administration ne s'était pas engagée en aulorisantles placeurs à limiter le nombre des autorisations qu’elle accorderait par la suite, ni à s'abstenir d’instituer elle-même des organismes de placement. D'autre part, les associations ouvrières, qui n'avaient pas le caractère commercial des bureaux de placement, pouvaient très légitimement être gratifiées d'immunités fiscales de même que les coopératives de consommation peuvent être exonérées de la patente sans que les épiciers auxquels elles font concurrence aient des objections à faire. Admettre la thèse contraire, c'est reconnaître qu'une indemnité est due aux négociants chaque fois qu'un client leur est enlevé par une coopérative de consommation et chaque fois que l’administra-

tion municipale fait des distributions gratoites d'aliments

ou de vêtements aux-indigents. Quant à l'interdiction faite aux placeurs d’exiger aucune rémunération de ceux auquels ils procuraient un emploi,'elle constitue une mesure de réglementation normale. Est-il sûr du reste qu’elle fut si préjudiciable aux bureaux payants : elle enlevait aux patrons l'intérêt qu'ils eussent pu avoir à s'adresser aux bureaux payants à même de leur consen tir des conditions plus avantageusés, mais par contre, elle enlevait aux ouvriers l'intérêt spécial qu’ils pouvaient avoir à s'adresser aux bureaux gratuits pour n’avoir rien à débourser.

En définitive, exception faite pour la séparation sans indemnité des professions de placeur et de restaurateur, la Loi de 1904 satisfait parfaitement aux exigences du respect des droits acquis. Aux placeurs supprimés on accorde très largement leur dù. Mais ce résultat c’est au Sénat qu'il faut l’attribuer. Ce conflitentre les tendances des deux assemblées législatives est caractéristique, il fait que la pratique parlementaire a quelque chose de flottant et même de contradictoire où il est difficile de

trouver les bases d’un système logique et complet.

Loi du 6 août 1905 relative à la répression de la fraude

sur Les vinset au régime des spirilueux.

Le premier paragraphe de l’art. 9 de cette Loi est ainsi conçu : « À partir du 4° janvier 1906, toute personne

exerçant dans Paris la vente des vins en gros sera tenue

de placer dans les entrepôts publics les boissons destinées à ce commerce ». Cette obligation avait pour effet de méttre les négociants en vin dans l'impossibilité d’utiliser les entrepôts qu'ils avaient construits et aménagés à grands frais, de plus elle les mettait dans la nécessité de

payer un loyer élevé aux entrepôts publics aux services

desquels ils allaient avoir recours.

Ce n'était point là une de ces charges normales qui, devant rentrer de toute évidence dans les prévisions des commerçants et des industriels, ne justifient aucune com-

pensation. On aurait donc pu.croire que les négociants

*en vins visés allaient faire entendre de véhémentes récla-

mations. Il n’en fut rien. M. Beauregard déclara qu'.ls

seraient satisfaits si des délais étaient établis pour l’appli-

; cation de cette disposition de la Loi nouvelle. Il obtint

gain de cause. Le second paragraphe de l’art. 9 vint témpérer la rigueur du premier : « Les commerçants actuellement pourvus d’une licence de marchands en gros dans Paris, qui justifieront par la production d'actes réguliers de la possession d’installâtions affectées à ce commerce, seront admis jusqu’à l'expiration des baux en cours et au plus tard jusqu'au {°° janvier 1916, à continuer dans ces locaux leurs opérations ».

Certes, ce délai accordé aux négociants, qui leur permettait d’amortir dans une larze mesure leurs capitaux fixes, "atténuait le préjudice qui leur était porté. Néan-

moins, ce préjudice, qui pouvait encore être considérable,

ne justiliait pas l’octroi d’une indemnité. — Pourquoi ?

— Appréciéen lui-même, ce dommage semblait fort lourd, mais tel fardeau qui écraserait un nain parait léger.à l'épaule du géant. Une industrie prospère et concentrée dans des mains puissantes peut supporter alègrement des charges qui accableraient de petits producteurs. Ehfin le dommage subi par les négociants en gros apparaissait avec un caractère de généralité qui contribuait à le rendre plus supportable. S'appliquant à tous les membres de la profession, il maintenait l'égalité entre

eux sans détruire les conditions de la concurrence.

La céruse.

La Loi du 22 juillet 1909 sur l'emploi de la céruse dans les travaux de peinture est inspirée par le souci de l'hygiène publique. Le 30 octobre 1902, le Gouvernement déposait un projet de Loi portant interdiction d'employer la céruse pour certains travaux.

Ce projet, qui prévoyait des délais pour la mise en application de ses prescriptions, n'accordait aucune indemnité aux industriels atteints.

11 fut adopté par la Chambre le 30 juin 1903. Le Sénat y apporta des modifications profondes : la haute assemblée estimait que l'interdiction d'employer la céruse dévait être limitée aux travaux exécutés à l'intérieur des bâtiments et qu'en outre une indemnité était due aux industriels lésés par cette interdiction. La Chambre

maintint le texte qu’elle avait voté. Le Sénat céda sur un

point, il accepta d'étendre l'interdiction aux travaux

effectués à l'extérieur des bâtiments. Sur le chapitre des

indemnités il se montrait intransigeant. Pour résoudre. le conflit, on nomma une commission mixte composée de

sénateurs et de députés : cette commission mixte mit sur

piedun projet transactionnel qui devint la Loi du 22 juillet

1909 : aucune indemnité n’était allouée aux cérusiers,

mais les délais prévus pour l'application dela Loi étaient

considérablement allongés.

L'élaboration de cette Loi donna lieu à un grand débat où la question de |la responsabilité de l'Etat à raison des réformes législatives, principalement de celles inspirées par des raisons d'hygiène, fut longuement examinée.

Les partisans de la thèse de l'indemnité invoquèrent le respect de la propriétéindividuelle (Beauregard, Gourju). «La Loi qui vient d’être votée, dit M. Beauregard, est une Loi d’expropriation pour cause d'utilité publique. or, c’est un:principe dans notre droit que les expropriations pour cause d'utilité publique donnent droit à indemnité (1). » Les adversaires de l'indemnité avaient beau jeu pour répondre que le projet en question n’expropriait personne. M. Beauregard, déclara M. Breton, commét une erreur de fait, il oublie que les usines

de céruse restent à leur propriétaire, que l'Etat n'inter-

(1) An. Ch. des dép. Déb., S. 0, 1903. Séance du 30 juin» p. 688 et suiv.

vient même pas pour contrôler leur fonctionnement (4). La Loi, en effet, se borne à porter atteinte à certains modes d’exploitation (2). Soit, répondait-on, il n’y apas expropriation au sens courant du mot, mais néanmoins le droit de propriété subit une lésion grave. La Loi prive le ‘cérusier d'une partie de sa clientèle, or la clientèle forme un élément de la propriété commerciale, « Au bout de trois ans, dit M. Ponthier de Chamaillard, l'industriel se trouvera exproprié de son droit de faire le commerce comme il l'entend, il sera dépouillé d’une partie de ses bénéfices », et cependant l’art, 19 de la déclaration des droits de 1793 porte :.« nul ne peut être privé de la moindre portion de sa propriété sans son consentement, s' ce n’est lorsque la nécessité publique légalement cons. tatée l'exige et sous la condition d’une juste et préalable indemnité (3). »

Les partisans du refus de l’indemnité répondaient à leurs adversaires avec une profusion d'arguments, — Toutes les réformes législatives, disaient-ils, ont pour effet de léser des intérêts particuliers.

Une Loi de douane peut ruiner une industrie (4). Il n'est pas de mesure d'hygiène imposée à l’industrie et

au commerce qui ne crée de nouvelles charges pour

(1) Breton, rap. supplément., 28 mai 1903; Doc. parlement. 1903, p. 588.

(2) Ministre du commerce, séance du 30 juin 1908. (3) Séance du #4 déc. 1905 ; An. du Sénat, S. extr., Débparlement.

(4) Rap. Breton, 1° mars 1907, Annexe 799, Doc. parlement. Giraud 20

certaines catégories d'employeurs. Obliger l'Etat à réparer tous les dommages qu’il cause en remplissant sa fonction de protecteur des faibles et de gardien des intérêts généraux de la société, c’est rendre le progrès impossible et opposer un obstacle insurmontable à la politique de réformes sociales (1). =

Placé en présence de ce dilemme, irresponsabilité de l'état législateur ou impossibilité de réaliser les réformes nécessaires, l'hésitation n'était pas possible.

On admettait bien cependant un tempérament au principe de cette irresponsabilité. Quand l'Etat substitue son industrie à celle d'une catégorie de producteurs, il serait « immoral et injuste qu'il ne versât pas une indeimnité » à la différence du cas où «il détruit une propriété » dans l'intérêt de l'hygiène publique (2). Nous retrouvons dans la bouche de M. Breton le principe de cette distinction. « Il faut, pour qu'il y ait indemnité, non pas seulement qu'un citoyen dans sa propriété souffre d'un dommage porté à son bien, mais qu'il y ait

déplacement de la propriété, mutation, transmission de

(1) Breton,rap. supplément., 28 mai 1903, An. 941, Doc. pari, 1904, p. 588 et suivantes : « Le principal devoir de l'Etat est de sauvegarder l'intérêt général parfois contre certains intérêts particuliers. Si chaque fois qu'une réforme visant celle grave question élait sur le point d'aboutir, on devait étudier sa répercussion sur les intérêts particuliers des industriels et indemniser ceux-ci... il en résulterait des sacrifices que l'Etat ne pourrait bientôt plus supporter... »

(2) Viviani, séance du & déc. 1906, An. du Sénat., S. e. de

la propriété des mains ‘de l’exproprié aux mains de l'expropriant (1). »

Cette distinction fut l'objet de sévères critiques. Si l'expropriant doit payer une indemnité, dit M. Ponthier de Chameillard, c'est uniquement parce qu'il prend la chose d'autrui et non parce qu'il se propose de tirer parti de cette chose (2). M. Beauregard, lancé sur cette voie alla plus loin, il déclara : lorsque l’Etat supprime une industrie, il doit une indemnité parce qu’il cause un dommage ; il conclut par cette affirmation un peu osée : « d’une façon générale, vous ne devriez pas causer de dommage » (3). F

Il y avait là une maladresse : fonder sur le dommage seul la responsabilité de l'Etat à raison de la Loi, c'était en rendre cette responsabilité illimitée condamner son principe. Heureusement l’éminent professeur vint corriger lui-même l'expression imparfaite qu'il avait donnée à sa pensée et,examinant une série de cas pratiques, il posa les limites nécessaires de la responsabilité de l'Etat. — L'Etat cessait de pouvoir être déclaré responsable 4° Quand les mesures qu'il édictait s’appliquaient à toute l'industrie et constituaient une réglementation générale ; 20 Quand l'individu avait été prévenu avant qu'il exerçât son activité du risque législatif auquel il s’exposait;

30 Quand Ia Loi se bornait à réprimer une fraude; (1) Séance du 2 juillet 4907, An. Ch. dép., S. o., 1907, p. 897. (2) Sénat, & déc. 1906, An. du Sénat, S. e., 1906.

(3) Séance du 2 juillet 1907. Chambre.

4° Quand le dommage apparaissait relativement supportable. — Le principe de la responsabilité de l'Etat ainsi délimité n'opposait point des barrières au progrès, bien au contraire. « Lorsqu'on saura que derrière une réforme sociale, il y a un acte honnête qui consiste à indemniser les intérêts lésés, vous rencontrerez moins de résistance, de difficultés (1). » La crainte d’obérer les finances de l'Etat était, ajoutait-on, tout à fait mal fondée en la circonstance. L’interdiction d'employer la céruse allait profiter aux fabricants de blanc de zinc. IL était donc légitime en taxant le zinc à l’importation de se procurer les ressources nécessaires pour fournir aux cérusier les indemnités qui leur étaient dues (2). Enfin audessus des préoccupations budgétaires, il y avait la justice : avant toute autre chose il fallait satisfaire ses exigences (3).

Les adversaires de la thèse de l'indemnité ne se contentèrent pas de nier le droit des cérusiers à obtenir une réparation, ils affirmèrent, se plaçant sur un autre

terrain, que le dommage subi par les industriels en ques-

(1) Beauregard, An. Ch. des députés, Deb. parlement., S. o,. 1903, p. 688 el suiv.

(2) Taxez le zinc à l'importation et payez une indemnité aux cérusiers, déclare M. Prévot au Sénat : « Par la loi des vases communiquants, le bénéficiaire, c’est-à-dire le marchand d'oxyde de zinc, devra payer une compensation à celui qui subira un préjudice c’est-à-dire au fabricant de céruse » (Sénat, séance du 4 déc. 1906). Dans le même sens : Beauregard-Dupuy (Ch.séance

du 2 juillet 1907). -

(3) Beauregard, séance du 4 juillet 4907. : À

tion échappait à toute évaluation rigoureuse et était beaucoup moins considérable qu'on eut pu le croire au premier abord. — Que faisait la Loi en réalité? — Elle n'obligeait pas les cérusiers à fermer leurs usines, elle leur demandait simplement de substituer la production du blanc de zinc à celle de la céruse (1). I1 y avait une simple transformation d’une entreprise à effectuer. Cette opération était rendue beaucoup moins onéreuse par la concession de délais qui permettaient aux cérusiers d'écouler leurs approvisionnements, d'initier leur personnel à des procédés de fabrication nouveaux et d’amortir leur matériel (2). — Cette transformation, les industriels prévenus depuis si longtemps de la mesure qui les atteignait étaient coupables de ne l'avoir pas plutôt réalisée. IL y avait 120 ans que Guyton de Morveaux avait le premier jeté le cri d'alarme et dénoncé les dangers de la céruse. Pendant tout le cours du xixe siècle, l'intervention des pouvoirs publics avait été réclamée. — On répondit à cela que les délais accordés aux fabricants de céruse n'étaient pas suffisamment Jongs pour qu'ils pussent amortir entièrement leurs capitaux fixes, que la substitution de la fabrication du blanc de zinc à celle de la céruse exigeait une transformation complète de l'outillage et un apprentissage nouveau de la part des ouvriers, qu’elle constituait une

opération compliquée dont la réussite n'était pas

(1) Viviani, séance du 4 déc. 1906.

(2) Rap. Ch. des députés, An. 515, S. e., 1902.

assurée, que dans tous les cas elle n’empèchait pas l'industriel qui perdait le bénéfice d'une marque renommée d'éprouver un préjudice (1). On faisait état de ce que Guyton de Morveaux avait anathémisé la céruse 120 ans auparavant : être prévenu depuis si longtemps, fit observer M. Beauregard, cela équivaut à ne pas être prévenu du tout. Pour fixer le point de départ des délais, ce n'était pas même la date du dépôt du projet de Loi, mais celle de la promulgation de la Loi qu'il fallait considérer (2). On objecta la difficulté d'évaluer d’une façon précise la diminution de production de chaque usine et surtout de faire la part de la Loi dans cette diminution qui pouvait avoir des causes diverses (3). On répondit que les tribunaux civils, qui auraient pour mission de fixer les indemnités, procéderaient à ces évaluations. Il faut reconnaître l’insuflisance de cette réponse : avant de se décharger sur les tribunaux du soin de résoudre cette difficulté, il eut fallu rechercher si elle pouvait être résolue et indiquer par quels moyens.

Pour nous, le choix entre les deux thèses que nous avons essayé de retracer ne peut donner lieu à aucune hésitation. L'exercice de la liberté du commerce exercée conformément à la Loi avait donné naissance à la pro-

priété commerciale des cérusiers. Celle-ci avait droit

(1) Beauregard, séance du 2 juillet 1907, p. 890.

(2) Beauregard, séance du 2 juillet 1907.

(3)Rap. Breton, 1° mars 1907, An. 799, Doc. parl., p. 828 et suiv. Discussion, séance du 2 juillet 4907.

au respect du législateur qui ne pouvait y porteratteinte, même inspiré par les motifs les plus louables, sans fournir une équitable réparation. L’interdiction d'employer la céruse pour les travaux de peinture, exécutés tant à l’intérieur qu’à l'extérieur des bâtiments, était d’une gravité telle qu’on ne pouvait la considérer comme une | mesure générale de police que l’individu doit subir sans compensation. Les délais accordés étaient de nature à diminuer le préjudice, mais ils ne le réduisaient point suffisamment pour que le législateur püt être dispensé d'en accorder réparation. Restaient les difficultés auxquelles se heurtait la détermination du mode d’évaluation des indemnités. On en venait à bout en fixant forfaitairement le chiffre des indemnités et en faisant varier celles-ci suivant l'importance des exploitations appréciée elle-même en tenant compte, soit de la production, soit des bénéfices nets, soit du montant des affaires, soit de tous ces éléments à la fois.

C'était au législateur à déterminer ces modes d’évalua-

tion des indemnités après un examen sérieux de la ques- €

tion.

L'interdiction des biberons à tube.

La Loi du 6 avril 1910 interdit la fabrication et la vente du biberon à tube considéré unanimement par l'opinion médicale comme une des causes de la mortalité infantile. L'article 2 de la Loi déclare qu'elle ne sera

exécutoire qu’au bout d’un délai de 3 mois. M. Julien Goujon réclama une indemnité pour les fabricants. On lui répondit que « lorsqu'il s’agit d’une mesure d’hygiène, il ne peut être question d’indemnité (1) ».

A la Chambre, M. Durand repoussa la prétention des fabricants à l'obtention d’une indemnité en reproduisant la distinction chère à M. Duguit : « Il y a un départ très net à faire, dit-il, entre l’expropriation et la substitution d’une industrie de l'Etat à l’industrie d’un particulier. et entre les industries que l’Etat fait disparaître purement et simplement dans un but d'intérêt général... (2) » — Nous avons fait ailleurs la critique de cet argument. Si le refus d’indemnité nous parait mal motivé, il nous semble justifié cependant. — L'interdiction du biberon à tube au fond n’était qu'une mesure de réglementation : les fabricants étaient simplement contraints à modifier quelque peu leurs procédés de fabrication, le préjudice qu'ils éprouvaient de ce fait n'apparaissait pas comme suffisamment considérable pour exiger une réparation.

La prohibition de l'absinthe.

\ Ce n’est point un deseffets-les moins curieux de cette guerre, que l'aboutissement de certaines réformes qui semblaient destinées à être sans cesse remises en ques-

(1) Sénat, Débats parlementaires, S. 0., 1909, p. 513. (2) An. 3143, Docum. parl., S. 0., 1910, p. 190.

.tisnet à n'être jamais réalisées. — La suppression de l’absinthe en fournit un exemple. Le 7 janvier 1945, parut un décret portant interdiction de la vente en gros et en détail ainsi que de la circulation de l'absinthe et des liqueurs similaires (1). La ratification des Chambres était nécessaire. Aussi Le décret du 7 janvier 1915 (art. 2) la prévoit-il, cette ratification.

Le 14 janvier 1915, M. Viviani déposa un projet de Loi dans lequel il exposait les raisons qui militaient en faveur de la suppression de l'absinthe. On y relevait cetle déclaration : « Bien entendule Gouvérnement déposera un projet de Loi réglant la question de l'indemnité à accorder aux intéressés » (2). Cette promesse fut diversement appréciée. M. Andrieux la trouva regrettable. I entreprit de démontrer que « les milliardaires de l'absinthe » n'avaient droit absolument à rien. On leur rappelait le commandement du décalogue : « tu ne tueras point », ils consentaient à obéir, mais ils demandaient à être payés, c'était trop d’audace : Il n'y avait pas expropriation au sens juridique du mot, il n'y avait pas lieu à appliquer l’article 1382 puisque l'Etat, bien loin de commettre une faute, ne faisait que remplir son devoir. Fabricants, commis-voyageurs, ouvriers, cultivateurs, ne pouvaient invoquer aucun principe du droit pour prétendre à une indemnité. Le Gouvernement n’était tenu

que de fournir aux moins fortunés d’entre eux « une aide

(1) Journal officiel du 8 janvier 1915.

(2) An. 491. Doc. parlement., S. 0., 1915, p. 1.

Pa

fraternelle », mais c'était tout (1). Par ailleurs, on jugea

fâcheux l’ajournement de la solution de la question des indemnités. MM. Girod et Chomet proposèrent l’amendement suivant : « Des indemnités, dont le montant sera fixé par les tribunaux civils, seront accordées à ceux qui auront subi un dommage du fait de cette interdiction (2). » Au Sénat on reprocha également au projet de contenir une lacune. M. Maurice Ordinaire entreprit de démontrer que des indemnités étaient dues à raison des dorimages causés par l'interdiction de l’absinthe, et il essaya de réfuter les arguments habituels des adversaires de la thèse de l'indemnisation (3). Le Gouvernement refusa de trancher sur-le-champ la question des indemnités. Il se borna à déclarer qu’il consacrerait à ce problème un examen attentif, et à promettre de déposer sous peu un projet de Loi. Diverses déclarations du ministre des Finances laissent apercevoir le point de vue du Gouvernement, S'il estime que des indemnités peuvent être dues, il semble croire que c’est uniquement à raison de

l'équité, c'est-à-dire du droit social (4). Le rapporteur de

(1) Ch., séance du 41 février 1915.

(2) Séance du 12 février 1915.

(3) Sénat, séance du 12 mars 1915.

(4) Sénat, séance du 12 mars 1915. Ministre des Finances : « Vous êtes des hommes équitables el vous ferez ce que l'équité commande... allez-vous refuser une indemnité à des agriculteurs qui, en ce moment, ont une récolle dont ils ne pourront pas lirer protit ? Refuserez-vous une indemnité à ces employés mis brusquemeul sur le pavé? même pour les fabricants il y a des questions délicates à examiner.

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la Commission du budget à la Chambre semble du même

avis : il faudra venir en aide, dit-il aux petits produc-

leurs, aux ouvriers sans travail. Faudra-t-il aussi donner

‘des indemnités aux fabricants ? La réponse lui semble

douteuse. L'examen des débats montre qu’en somme l'opinion dominante est conforme à celle du ministre des Finances et du rapporteur de la commission du Budget. On convient que des indemnités, des secours, devront être alloués à des gens particulièrement dignes d'intérêt à raison de la modicité de leurs ressources, que l’interdiction de l’absinthe mettra dans une situation difficile, mais il est certain que la nécessité de respecter les droits acquis des « milliardaires de Pabsinthe» n'est pas généralement reconnu.

Qu'’a-t-on fait depuis le vote dela Loi du 16 mars1945, interdisant la fabrication et la vente de l’absinthe, pour réparer les dommages qu’elle a causés. — Une Loi du 29 mars 1915 prescrivit la restitution des droits fiscaux perçus sur les absinthes. — La plus élémentaire justice exigeait cette restitution. Le Gouvernement n’a pas encore fait paraître le projet qu'il avait promis de déposer à bref délai pour régler la question des indemnités visà-vis de tous les intéressés. Seule est intervenue la Loi du 29 mars 1915, qui autorise le rachat des plants d’absinthe en la possession des cultivateurs. Au cours de la discussion qui précéda le vote de cette Loi, on déclara à nouveau qu'il ne s'agissait que d'une mesure spéciale

et que l’on entendait réserver la question des dédomma-

ie

gements qui pourront être accordés aux cultivateurs à

raison de la moins-value de leur terre, aux ouvriers, aux.

fabricants, etc... (1). :

Est-il possible de dégager nettement les directives de l'action législative, de rapprocher les solutions données dans chaque espèce pour les rattacher à un principe général ? I] ne Le semble pas. Dans cette jurisprudence parlementaire on ne trouve guère d’unité logique. On relève des variations et des contradictions. Cela s'explique : des divergences de vues se sont souvent fait jour entre les deux assemblées, la Loi, résultat de leur collaboration, a pris le caractère d’un compromis entre des opinions opposées. Au sein de chaque assemblée les thèses en présence onttouvé des défenseurs convaincus. Du reste, les considérations d'ordre politique, les intérèts de parti ont généralement pesé d'un plas grand poids dans les déterminations du Parlement que les motifs d'ordre strictement juridiques qui servaient à les masquer. — Un point paraît acquis cependant : lorsque l'Etat crée ou étend un monopole, c'est une sorte d’expropriation qu'il opère, et il doit une indemnité, les avis sont presque unanimes en ce point. Au contraire, quaud le législateur interdit une industrie pour des raisons d'hygiène, il semble convaincu qu'ilne peut léser aucun droit individuel, et que si un dédommagement est dû, ce n’est

qu'en vertu de la notion de vague équité. Comme cette

(1) Séance du 19 février 1915 ; A. Metin, rapporteur de la commission du budget. Déb. parl., p.191.

Lin Dh UE CNET er le AO

appréciation des exigences de l'équité prête beaucoup à l'arbitraire, Le législateur qui doit tenir compte d’une: foule de facteurs est, en fait, surtout influencé par la considéralion du nombre et de la force politique de ceux

qui prétendent obtenir une réparation.