CHAPITRE TI LES BOLUTIONS DE LA JURISPRUDENCE

SECTION I. — Cas où l’individu auquel la Loi cause un dommage n’a aucun lien contractuel avec l'Etat.

Le Conseil d'Etat s’est toujours refusé à accorder des indemnités à raison du préjudice causé par une Loi dort une disposition expresse n'engageait pas la responsabilité de l'Etat. Cette jurisprudence est affirniée par des arrêts assez nombreux. — Citons en premier lieu l'arrêt Duchatellier. Le sieur Duchatellier, fabricant de tabac factice, prétendait obtenir réparation du dommage à lui causé par la Loi du 12 février 1835. Il réelamait « le prix qu’aurait procuré la vente des marchandises, celui des instruments et ustensiles, les frais occasionnés par dix procès, les pertes de loyer pour les locaux renfermant les marchandises. etc. ». Le Conseil d'Etat rejeta sa demande en ces termes : « Considérant que l'Etat ne

saurait être responsable des conséquences des Lois qui

dans un intérêt général prohibent l'exercice d’une industrie. que la Loi du 42 février 1835 en déclarant interdite la fabrication du tabac factice n’a ouvert aucun droit # indemmité au profit des individus qui s'étaient précédemment livrés à celte fabrication, que des lois le sieur Duchatellier ne peut prétendre à aucune indemnité, soit pour la perte de son industrie et la clôture de son établissement, soit pour divers dommages qui ont pu être la conséquence de l'interdiction prononcée par la Loi du 12 février 1835 » (1). Le premier considérant est défectueux, il laisserait croire, raisonnant a contrario que, dans certains cas, la Loi peut engager la responsabilité de l'Etat malgré le silence du législateur. Le deuxième considérant est parfaitement conforme à La vérité juridique, il contient l'unique motif justiliant la solution du Conseil d'Etat (2).

La Loi du 2 mai 1837 qui créa au profit de l'Etat le monopole de la télégraphie provoqua une demande d’indemnité dé la part du sieur Ferrier, qui avait établi un service télégraphique entre Paris et Rouen et qui prétendait que la Loi nouvelle lui faisait subir une expropriation. Comme de juste, le Conseil d'Etat rejeta sa requête, mais il motiva maladroitenient sa décision: « I] résulte de la décision rendue en cette affaire que le récla-

mant avait, dès le commencement de 1834, cessé

(1) Duchatellier, 11 janvier 1838. Rec., p. 15. (2) Voir deux autres arrêts identiques à l’arrêt précité, Mathon, 28 mai 1838 ; Duchatellier, 21 octobre 1838.

d'exploiter la ligne télégraphique qu'il avait établie ; dès lors il n'est pas fondé à réclamer une indemnité pour raison de la mise à exécution de la Loi précitée » (4). On pourrait conclure de là et on ne manqua pas de le faire que si le sieur Ferrier avait pu justifier de la lésion d'un intérêt, le Conseil d'Etat lui eut accordé réparation du préjudice subi. Ce serait à tort. Le commissaire du gouvernement, après avoir établi le défaut d'intérêt, s'était empres® d'ajouter: « Il n'est pas dù d’indemnité par l'Etat à raison du préjudice causé par l'exécution d'une Loi à moins que cette Loi ne contienne une réserve expresse à cet égard ». Le Conseil d'Etat retint seulement le premier argument, il le jugea suffisant pour motiver sa décision et il ne crut pas nécessaire d’invoquer le: défaut de droit. Notons l'arrêt Moroge (2). Le sieur Moroge exploitait une manufacture d'allumettes en territoire annexé et écoulait la majeure partie de sa production dans les départements français de l'Est. Il se proposait de transporter son industrie en France quand la Loi du 2 août vient ériger en monopole la fabrication des allumettes et mettre obstacle à la réalisation de son projet. Il se crut fondé à réclamer une indemnité à raison du préjudice qu’il éprouvait de ce fait. Le Conseil d'Etat lui refusa satisfaction affirmant une fois de plus le principe de l'irresponsabilité de l'Etat à raison de la Loi. En la circonstance il devait s'en tenir à l'application striete

(1) Cons. d'Etat, Ferrier, 6 août 1852, Rec., p. 353. (2) 5 février 14875, Rec., p. 89.

des dispositions de la Loi dé 4872 qui n'avait pas prévu le cas dans lequel se trouvait le sieur Moroge.

L'arrêt Goupy manifeste à nouveau la volonté du conseil de’rester dans les termes mômes de la Loi et d'éviter toute interprétation abusive de La volonté du législateur. Le décret du 10 septembre 1870 qui rendit libre la profession d'imprimeur avait décidé qu’il serait statué ultérieurement sur les conséquences de cette mesure à l'égard des titulaires actuels des brevets qui perdaient le bénéfice du monopole dont ils jouissaient, Les imprimeurs adressèrent par la suite plusieurs pétitions à l'assemblée nationale et au Sénat pour obtenir la réalisation de celte promesse. L'assemblée nationale, par une décision du 16 décembre 1875, renvoya au iministre la pétition des imprimeurs. Ceux-ci n'obtenant rien intentèrent une action devant le Conseil d'Etat qui rejeta leur demande considérant que l'article 4 du décret du 10 septembre 1870 avait réservé à l'autorité législative le soin de statuer sur la question des indemnités et qu’elle seule était compétente pour le faire (4).

Dans les espèces examinées, le Conseil d'Etat ne s'est pas inquiété de savoir si l'individu avait ou n'avait pas un droit à étre indemnisé, il s’est borné à constater que

la Loi n'avait pas reconnu ce droit et que dès lors il n'avait pas pouvoir pour en assurer la sanction, Il est resté dans les limites de sa fonction de juge en s’inclinant

devant la volonté du législateur. — Les auteurs admi-

(1) Goupy, 4 avril 1879, Rec., p. 285.

nistratifs expliquent cetle jurisprudence comme nous par la nécessité de respecter la souveraineté du législateur. M. Lafenière déclare : « La Loi est un acte de souveraineté et le propre de la souveraineté est de s'imposer à tous sans qu’on puisse réclamer d’elle aucune compensation (4). » M. G. Teissier dit: « Les pouvoirs du parlement... étant sans limites, Les Lois qu’il a votées ne sont susceptibles d'aucun recours... elles constituent donc au premier chef des actes de souveraineté ‘et les dommages qu'elles eausent aux particuliers ne peuvent sauf disposition contraire donner lieu à une action en responsabilité contre l'Etat » (2).

M. Jèze semble ditlérer d'opinion. Il convient que l'exercice du pouvoir législatif n'engage pas la responsabilité pécuniaire de l'Etat, mais il ajoute : « Ce n'est pas, comme certains le prétendent, parcequ'il s'agit de l’exercice de la puissance publique. Ce sont des formules vides de sens. C’est parce que le législateur se meut dans un domaine sur lequel il ne rencontre devant lui, et par suite ne peut léser aucun droit individuel, Il fait des actes généraux impersonnels... (3) »

il s'agit de s'entendre. De quoi est-il question ? Non du droit qu'a ou n'a pas l'individu atteint par une

réforme législative d'obtenir une réparation, mais du

(4) Lafenière, t. II, p. 12.

(2) Teissier, De la responsabilité de la puissance publique, p. 15, Fa 7

(3) Notes de jurisprudence, Rev. du dr. publie, 1907, p. 458.

pouvoir du juge dans notre droit positif de sanctionner une responsabilité que n’a pas proclamé et organisé le législateur. Or, M. Jèze ne dit-il pas lui-même parailleurs que les principes et les traditions du droit français ne permettent pas au juge d'exercer un contrôle juridictionnel de la Loi soit sous la forme de l'exception d'inconstitutionnalité, soit sous celle de l'action en indemnité (4). Il ajoute que cette solution est regrettäble : libre à lui de le penser, mais il convient de ne pas perdre de vue que la raison qui l’a fait adopter est la conviction du juge de son obligation absolue de respecter la volonté législative et non l'idée que la Loi ne portant atteinte qu'à des situations juridiques générales et impersonnelles, ne peut léser des droits individuels. La preuve en est que si le législateur par une Loi de forme et non de fonds modifait la situation d’un individu donné et par conséquent de l’avis même des auteurs que nous éombattons, portait atteinte à des droits intangibles, le juge administratif serait tout aussi incompétent que dans le cas précédent pour reconnaître la responsabilité pécunaire de l'Etat. — Des actes de nature administrative du fait qu’ils ont été accomplis par le pouvoir législatif échappent à tout recours et ce, dit M. G. Tessier, « à raison du caractère souverain qui s’altache à tout acte émanant du parlement ». | :

Les solutions données par le Conseil d'Etat dans le cas

(1) Cours de droit public, an. 193, p. 208 et suivantes.

où il s’est trouvé saisi d’une demande d’indemnité à raison du préjudice causé par un règlement administratif, c'est-à-dire par une Loi de fonds et non de forme, con- : cordent parfaitement avec celles que nous venons d’examiner. Le décret impérial du 26 octobre 1854 ayant interdit la distillation des céréales et autres substances farineuses servant à l’alimentat'on, le sieur Cohen et - Consort lésé par celle mesure n’attaqua pas par la voie du recours pour excès de pouvoir le décret en question, mais demanda réparation du préjudice à lui porté par la voie du recours de pleine juridietion. Le Conseil d'Etat rejeta sa prétention ; entre autres motifs il invoqua qu'aucune disposition de Loi ne permettait d'accorder d’indemnité à raison d'une interdiction de la nature de celle qui avait été prise (1). C’est toujours le même souci de respecter la volonté du législateur qui inspire la jurisprudence : la Loi n’a pas prévu d’indemnité pour les dommages qu'elle cause directement par l'application de ses dispositions indirectement, du fait des règlements qu'elle permet aux autorités administratives d’édicter,

le juge ne peut rien accorder.

(1) Cons. d'Etat, 26 février 1857, Rec., p. 167.

SECTION II. — Cas où une Loi cause un dommage à des individus qui ont un lien contractuel avec l'Etat.

Eu pareil cas la juriprudence ne déclare plus l'Etat irresponsable même si le législateur a observé lesilence. Ilimporte de bien-comprendre la cause de ce change-

ment d’attitude. M. Duguit voit là une brèche au prin-

. cipe de l’irresponsabilité de l'Etat à raison de l'acte légis-

latif et le signe de l'abandon prochain de ce principe (1). Cette opinion repose sur une apparence. La réalité est que la responsabilité de l'Etat dans le cas où du fait de la Loi, l'individu croit l'exécution de ses obligations contractuelles rendue plus onéreuse découle uniquement de l'existence d’un contrat. Lorsque l'Etat passe un contrat, il s'engage à remplir exactement les obligations qu'il souscrit. Cet engagement doit être tenu. En fait le législateur dont le pouvoir n’a pas de limites a la faculté de délier l'Etat de ses obligations, mais pour ce il faudrait qu'il exprimät sa volonté catégoriquement. En pareil cas il y aurait certainement un abus de commis, mais les tribunaux qui doivent s'incliner devant la Loi, füt-elle con-

traire au droit seraient impuissants pour le réprimer (2).

(1) Duguit, Les transformations du droit public, p. 103; Rev. du dr. public, an. 1910, p. 663.

(2) En sens contraire, Duguit, article précité, p. 664.

Giraud : 22

Quand le législateur n'a pas expressément supprimé les obligations contractuelles de l'Etat, ces obligations subsistent, l'Etat reste placé sous l’empire du droit, si la Loi nouvelle trouble l'économie du contrat passé entre l'Etat et un particulier, si elle impose à ce dernier des charges qui n’avaient pas été prévues, il est évident que des dommages-intérèts pourront être dus. Quelquefois il ÿ a procès, la personne publique soutient que l’aggravation de charges que subit son co-contractant ne l' oblige à fournir aucune compensation, mais alors elle ne prétend pasque la Loi nouvelle a entendu faire échec aux règles normales du droit et lui procurer un avantage, elle soutient en s’appuyant sur le contrat que les conséquences de la Loi nouvelles avaient dû rentrer dans les prévisions de son co-contractant. Si le tribunal condamne l'Etat àdes dommages-intérêts, c’est qu’il estime que l'équilibre contractuel a été rompu et que du fait de la Loi nouvelleNe contrat ne s’exécute plus conformément à la communeinten-

tion des parties (1).

(1) M. Jèze estime que la question de savoir si à la suite de la promulgation d’une loi nouvelle, l'Etat est responsable envers son contractant, doit être résolue de la même manière que lorsqu'elle s’agite à l’occasion des rapports juridiques des particuliers entre eux. Rev. du dr. public, 1908, p. 63. Cette opinion est juste. [l est certain que dans les deux cas, il convient de se” demander ce qu'ont voulu les parties. Mais la solution de cette question sera généralement différente selon qu'il s'agira de contrats passés entre particuliers et de contrats passés entre un particulier et une personne publique. La Cour de cassation a décidé, à diverses reprises, que l'élévation des droits de douane

Voyons comment la jurisprudence administrative a résolu la question qui nous intéresse. Quand le contrat contenait une clause spéciale prévoyant l'éventualité d'une aggravation de charge du fait de l'application de la Loi nouvelle, le Conseil d'Etat n’a eu qu’à appliquer cette clause, tantôt il accorda des indemnités (Marchés de fournitures guerre, élévation de droits de douane, Magenat., 8 déc. 1853. Leb., 53, p. 1021. Parry,23 mars 1888, Rec., p. 308. Thomas Brunet, Desmond, 6 février 18941, p.84. Brunet, 7 août 1891 etc..….), tantôt il en refusa (Mistral et Pavie, 3 avril 1903, p.-306. Dubourg, 20 juillet 1900, Aec., p. 493 : adjudicat. de services économ. dans les prisons).

Dans les cas où le contrat était muet, pour établir la commune intention des parties, le Conseil d'Etat examina

les conditions de chaque espèce. Il refusa de tenir compte

intervenant entre la conclusion et l’exécution des marchés à terme . ne constituait pas un cas de force majeure entraînant la résiliation du contrat (Caen, 8 juillet 1852, S. 53, 2, 233; Lyon, 8 avril 1853, D. P. 53, 5, 469 ; Paris, 30 avril 1853, D. P. 53, 2, 126, etc.), qu’elle ne légitimait pas davantage une demande en dommagesintérêts de la part du vendeur (Caen, 8 juillet 1852; Lyon, 8 avril 1853 ; Paris, 80 avril 1953). L'importance des contrats administratifs, la longue durée qu'ont certains d’entre eux, certaines particularités qui les distinguent, telle que la rémunération du concessionnaire d’un service public au moyen de taxes fixes percues sur ceux qui font usage du service, obligent à admettre, bien souvent, que les parties ont entendu traiter en prenant pour base l’état de choses existant lors de la conclusion du traité et empêchen®? de considérer les charges résultant d'un changement de la législation comme un aléa normal du contrat. -

à un fabricant de dynamite d’un nouvel impôt établi sur cette substance, considérant que la convention ne le garantissait pas contre l'éventualité qui s'était réalisée (1). Au contraire il crut devoir donner gain de cause à une .compagnie de navigation qui demandait le remboursement de taxes établies conformément à une Loi nouvelle qu’elle avait dû acquitter (Cie Marseil., 20 mai 1904. Rec., p. 425). fe

Dans deux autres espèces le Conseil d'Etat rejeta la demande de contractants de l'Etat, qui réclamaient une indemnité à raison du préjudice causé par des Lois nou- “velles, il allégua que le caractère de généralité de ces Lois devait faire considérer les charges en résultant comme des charges normales susceptibles d'être prévues lors de la passation du contrat (Cie génér. transatlantique, 19 nov. 1909, Rec., p. 891. Noyré et Beyssac, 10 janv. 1908 : L. sur les accidents du travail, Rec., p. 21).

Dans le cas où il s'est agi d'impôts nouveaux, c’est-àdire de taxes d'octroi établies par des communes le Conseil d'Etat pour résoudre la difficulté soulevée a procédé de même, il s’est livré à l'interprétation du contrat. Si le cas était prévu, il a appliqué la clause qui le réglait (éclairage au gaz : Ville d'Amiens, 9 juillet 1859, Rec. p. 477. Saint-Pierre-les-Calais, 10 mars 1869, p. 225. Mamers, 28 déc. 1894, Rec., p. 722. Aurillac, 4° mai

(1} Barbe, 12 janv. 1883,.p. 36.

1896, Rec., p. 355. Trav. publics: Cie des asphaltes, 6 février 1891, p. 81. Ville de Nimes, Oumières, 11 mars 1892, Rec., p. 272).

Dansle cas où Le contrat était muet, il a établi des présomptions, qu'il a modifiées à diverses reprises,pour déterminer la commune intention des parties. Il, considéra d'abord qu’en l'absence de toute clause contraire, le concessionnaire ou l'entrepreneur devait acquitter sans compensation tous les droits d'octroi nouvellement établis (Cie du gaz de Wazemmes, 17 avril 1874, Rec., P. 336. Clarke et Anderson, 30 nov. 1883, p. 861). Puis il distingua suivant qu'il s'agissait de la création de droits nouveaux {ou de l'élévation de droits existants, dans le premier cas seulement le changement survenu devait être considérécomme rentrant dans les prévisions des parties (1). Puis on alla plus loin et on aboutit à l’assimilation du cas d'’élévation d'une taxe à celui de sa créalion (2).

Comme on le voit les solutions du Conseil d'Etat ont varié, elles varieront encore. Nous n’avons pas le temps de nous livrer à leur appréciation. Ce qu’il importe de remarquer c'est que le Conseil d'Etat s’est toujours borné à une interprétation contractuelle : il a considéré non la- Loi mais le contrat, il s’est demandé seulement si les

conséquences de la Loi rentraient ou non dans les pré-

(1) Gaz. de Montluçon, 9 avril 1897, Rec , p. 305). (2) Trav. publics, Silvestre et Rosazza, Rec., p. 873 ; Gaz de Ber-

gerac, 20 déc. 1905, Rec., p. 1014.

visions des parties et selon la réponse qu’il a cru que

comportait cette question, il a accordé ou refusé une indemnité au requérant.

Il se peut que l’exécution d’un contrat qui lie un particulier à l'Etat soit rendue plus onéreuse non par le fait d'une Loi générale qui s’applique à tous les membres de la collectivité, mais par celui d’une Loi qui vient modifier les conditions du fonctionnement d'un service public concédé et impose ainsi directement de nouvelles charges au concessionnaire.

On a beaucoup discuté sur la nature de l’acte de concession, Certains auteurs ont dit : c’est un contrat (1); d’autres ont déclaré que c'était un contrat, contrat sui generis, contrat de droit public (2,. M. Jèze enfin distingue deux parties dans l’acte de concession publique, une partie réglementaire, celle qui concerne les conditions du fonctionnement du service public, une partie contractuelle, celle qui fixe la situation particulière faite au concessionnaire, les avantages qui lui sont accordés, etc.

Cette distinction cohtient une part de vérité, mais il ne faut pas perdre de vue que les stipulations dites coniractuelles du cahier des charges ne peuvent pas être séparées radicalement des stipulations dites réglementaires : celles-ci sont la condition de celles-là. Les unes

représentent des charges pour le concessionnaire, les

(1) Berthélemy, Traité de droit administratif; J. Barthélemy; Rev. du dr, public, 1911, p. 129.

(2) Lafecière, L. 1, p. 116.

autres des avantages, l'autorité publique, c’est là la caractéristique de l’acte de concession, peut accroitre le poids des charges dans l'intérêt du service public sans excéder son droit el sans porter atteinte à une situation contractuelle, mais si les charges augmentent, les avantages qui y correspondent doivent suivre un mouvement parallèle. Le Conseil d'Etat a en somme admis ce point de vue, il a reconnu que les conditions de fonctionnement d’un service public pouvaient être modifiées selon les exigences de l'intérêt général (Cie de l'Est et autres, 6 novembre 1907. Æec., p. 913 ; Cie du chemin de fer métropolitain, 4 février 1910. Rec., p. 98 ; Cie génér. franc. de tramways, 41 mars 1910, p. 216), mais il a déclaré en même temps que si les mesures prescrites imposaient aux concessionnaires des charges qui rompaient l'équilibre contractuel tel que les parties avaient entendu l’établir, une indemnité pouvait être due. La modification des conditions du fonctionnement d’un service public peut être l’œuvre d’un règlement proprement dit, elle peut être celle de la Loi (voir la Loi du 3 dé- cembre 1908 relative au raccordement des voies ferrées avec les voies d’eau et celles du 21 juillet 1909 et 28 décembre 1911 relatives aux conditions de retraite du personnel des grands réseaux). Le législateur en votant ces Lois a poursuivi un but d'intérêt général, il n’a pas entendu porter atteinte aux droits des compagnies de Chemins de fer. Aussi ces compagnies pouvaient-elles

s'adresser au tribunal administratif pour lui demander

une compensation sans que celui-ci dût rejeter leur demande pour des motifs autres que ceux susceptibles d'être tirés du contrat. Il n’en eut été autrement que si le législateur sous prétexte d'interpréter ou de réformer le contrat avait dit expressément que’les charges nouvelles devaient être supportées par les compagnies. C’eut été un abus manifeste, mais devant l'expression de la vo-

lonté du législateur le juge n'aurait eu qu’à s’incliner.