LES PARTIS INCONSTITUTIONNELS EN ITALIE, — Le parti clé

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r£ca/, en- Italie, est tout à fait en dehors de la vie politique; car c'est du Vatican qu'est sortie la fameuse formule : ni élusy ni électeurs ; c'est de là également qu'est sorti le fameux non expedit équivalant à une défense faite aux catholiques fidèles au pape de se présenter, en cette qualité, aux urnes, soit pour exprimer leurs suffrages, soit pour se faire élire.

Cette fière prohibition est fondée sur ce fait que, l'Italie étant considérée comme la spoliatrice du Saint-Siège et le roi comme l'usurpateur de Rome, l'on ne peut pas raisonnablement envoyer des représentants au Parlement italien siégeant illégitimement à Rome ; que, par leur présence, ces représentants seraient considérés comme acceptant, implicitement tout au moins, l'état actuel des choses, état que l'Église ne peut pas admettre, au moins dans la forme qu'il a prise à la suite du 20 septembre 1870.

C'est contre l'Église, en effet, que paraîtavoir été dirigé tout le mouvement du risorgimento italien. Le Piémont, d'abord, le Royaume d'Italie ensuite, ont dû enlever à cette dernière tous les privilèges d'ordre politique, économique et social qui sont incompatibles avec la notion de l'État nu)derne et avec la liberté civile. Cependant cette spoliation, comme cela s'est produit dans les autres pays d'Europe, auraitdû, au lieu d'être un obstacle^ favoriser la formation d'un parti catholique conservateur dans le Parlement, ne fût-ce que pour la limiter et la rendre moins préjudiciable aux intérêts religieux.

De fait, en Piémont, de 1849 à 1869, les cléricaux ont lutté vigoureusement au cours des élections législatives : et, à plusieurs reprises, ils ont causé de sérieuses préoccupations au parti libéral et au comte de Cavour, Mais la révolution italienne, dans son développement logique et fatal, devait attaquer le pouvoir temporel des Papes et finir par le détruire ; et par là, la lutte entre l'Église et le gouvernement italien devait prendre le caractère qu'elle a actuellement, celui d'une guerre ouverte et implacable faite par la papauté au roi.

Les intérêts religieux n'ont pas eu, à proprement parler, à souffrir de cet état de choses : on ne peut pas dire que notre législation soit antireligieuse et oppressive pour l'Église ; elle est, au contraire, plus que tolérante, car elle fait l'application trop stricte de la formule de Cavour: U Église libre dans l'État

libre. Cependant, il est indéniable que, du fait de cette lutte, la législation, l'activité sociale de l'État ont pris un caractère d'indifférence religieuse très prononcé et que cette indifférence a gagné la plus grande partie de la classe politique. En outre, beaucoup se sont habitués à voir dans le pape et dans les prêtres des ennemis: ce qui fait que dans les manifestations patriotiques, le caractère anticlérical domine plus que partout ailleurs. Au Parlement, personne ne défend les intérêts de la religion, et, dans les programmes politiques, ces derniers ne sont même pas mentionnés.

Dans ces conditions, on pourrait croire que tous les citoyens qui se présentent devant les urnes sont tous des ennemis du catholicisme. Ce serait une erreur. Au contraire, la plupart sont des croyants et des pratiquants, mais ils n'ont pas le droit de faire valoir ces qualités dans les manifestations politiques. Jusqu'aux avantrdernières élections qui ont eu lieu, si le non expedit subsistait toujours au moins officiellement, dans plusieurs collèges, surtout dans ceux où un monarchiste se trouvait en présence d'un socialiste ou d'un républicain, les évoques ou les prêtres les plus éclairés n'en prêtaient pas moins, bien qu'avec prudence, leur concours au candidat monarchique, et la curie romaine laissait faire. Aux dernières élections, des ordres plus sévères sont venus de Rome pour s'opposer à ces pratiques ; et ce, malgré l'opposition et les protestations d'un grand nombre de prêtres qui prévoyaient que l'abstention profiterait, non pas à l'Eglise, mais à ces adversaires et à ceux de l'État. C'est, en effet, ce qui s'est produit dans l'Italie centrale où quelques socialistes ont réussi à se faire élire par des collèges ruraux, uniquement parce que les prêtres avaient été obligés de s'abstenir de voter et de prêcher l'abstention à leurs paroissiens.

Si le parti clérical s'abstient dans les élections politiques, il prend, au contraire, une part très active aux élections administratives tant communales que provinciales. Jusqu'ici, il a cherché à s'entendre avec les modérés et n'a présenté que des listes composées d'un petit nombre de noms, se contentant de former dans les Conseils la plus forte des minorités et choisissant pour le représenter ses membres les plus modérés et les moins batailleurs. Grâce à cette tactique, ce parti a eu

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d'encourageants succès dans beaucoup d'assemblées administratives ; car ses candidats ont, parfois, pour des raisons personnelles réuni sur leurs noms les suffrages d'un grand nombre d^anticléricaux.

Mais Faction de ces conseillers cléricaux serait bien plus profitable au parti si elle n'était souvent contrariée par l'agissement des intransigeants qui les poussent à des résolutions excessives^ et si la curie romaine leur laissait plus de liberté et ne les obligeait pas à faire des déclarations explicites favorables au pouvoir temporel, dont la plupart ne croient la restauration, ni possible, ni même désirable.

Parallèlement à l'action exercée dans les élections administratives, le parti clérical en exerce encore une autre en matière sociale. Sur plusieurs points du territoire italien se sont établies, sur l'initiative des prêtres et sous la direction des laïques possédant des connaissances économiques et sociales, des associations de secours mutuels, des sociétés et des banques coopératives ouvrières ; tout cela dans le but d'empêcher les ouvriers de devenir la proie des socialistes: pour en faire partie, il faut être catholique et être prêt à obéir à l'autorité de l'Église-

En agissant ainsi, le parti clérical est l'interprète des intentions du Pape Léon XIII; mais il se trompe forts'il espère pouvoir compter, pour la revendication du pouvoir temporel, sur les masses ouvrières ainsi organisées. Celles-ci lui échapperaient au moment de l'action.

Au surplus, on peut noter en Italie un grand mouvement de congrès régionaux et diocésains, congrès nationaux et cléricaux, qui prennent différents noms suivant l'opportunité du •moment. Mais un observateur perspicace s^aperçoit que, si dans ces congrès interviennent des prêtres en grand nombre, des journalistes et des agitateurs électoraux, on n'y voit jamais paraître ceux qui sont les meilleurs parmi les catholiques cléricaux, ceux qui prennent une part active à la vie administrative et sociale de l'Italie. Il faut probablement chercher la raison de cette anomalie dans ce fait que, dans les congrès, ce sont les intransigeants qui exercent la plus grande influence, parce qu'ils sont plus actifs ; et on sait que ces derniers abondent en déclarations favorables au pouvoir temporel, ce qui

déplaît aux hommes instruits qui sont au courant de la situation actuelle.

Dans le parti clérical, comme je l'ai déjà signalé, et dans les journaux qui le soutiennent, on note deux courants. Le premier, plus modéré, voudrait la conciliation entre le pape et le roi pour satisfaire les consciences catholiques troublées par le désaccord actuel, pour redonner son ancien lustre à la religion et grouper toutes les forces conservatrices qui existent dans la société moderne afin de les opposer aux doctrines qui menacent à la fois le pape et le roi^ la religion et la société civile. Ici, nul ne veut plus le rétablissement du pouvoir temporel, tel qu'il était autrefois: quelques-uns désireraient qu'on donnât au pape le Vatican, considéré comme un petit État auquel on adjoindrait une bande de terrain allant jusqu'à la mer, et sur lequel il pourrait exercer sa juridiction territoriale; d'autres se contenteraient à moins, ils renonceraient à la juridiction territoriale et exigeraient seulement que les lois du royaume fussent modifiées dans un sens catholique.

Le second courant est composé des intransigeants qui combattent la monarchie et l'unité et qui, pour renverser la première, sont prêts à s'allier aux socialistes et aux républicains. Tandis que les journaux appartenant au premier courant parlent en termes respectueux des institutions, ceux du second sont aussi violents que ceux des partis du désordre. L'organe du premier, c'est laRassegna nazionale; les organes du second sont rUnità Cattolica, l'Osservatore Cattolico di MilanOy etc. Le pape et la curie romaine hésitent entre les deux courants; il semble cependant que, parfois, ils penchent plutôt vers le premier,

Y a-t^il des probabilités que l'état actuel des choses se modifie ? — Il serait difficile de répondre à cette question ; mais il faut avoir présent à l'esprit que les grands penseurs italiens de notre siècle, Gioberti et Rosmini, catholiques tous les deux, ne se dissimulaient pas la nécessité d'une réforme de l'Église catholique ; et le premier déclarait que le risorgimento italien la rendait inévitable.

Le parti républicain, réellement puissant, finit en i848 ; il diminua ensuite en nombre et en force à tel point qu'en 1869

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et 1860, il était réduit, bien que Mazzini fût encore vivant, à sa plus simple expression. L'audace de Cavour et de Victor-Emmanuel lui enleva encore des partisans. Le plus influent de ses membres, celui qui avait été fidèle au maître jusqu'au dernier moment, Francesco Crispi, se détacha définitivement de ce parti lorsqu'il prononça la célèbre phrase : la monarchie nous iinity la république nous diviserait.

Toutefois, aussi longtemps qu'on crut que la monarchie n'oserait pas aller à Rome, le parti républicain conserva une certaine vitalité, parce que ses représentants les plus audacieux et les plus déterminés à remplir le programme national, déclaraient que si la monarchie hésitait, ils étaient prêts à la renverser pour reprendre les anciennes idées du parti. Mais, après 1870, Mazzini lui-même reconnut que si la monarchie avait conquis Rome, elle y resterait pendant plusieurs générations. Aussi, désespérant de voir jamais réalisé le rêve de toute sa vie, il mourut dans le découragement.

L'arrivée de la gauche au pouvoir nuisit encore au parti républicain, et la réforme électorale de 1882 lui porta le dernier coup ; car elle prouva que toutes les réformes, même les plus démocratiques, étaient possibles sous la monarchie; et, au jour des élections, on put constater que la république comptait fort peu de partisans en Italie.

Il semblait donc qu'on ne dût plus désormais avoir à parler du parti républicain. Cependant, il s'est réveillé de nouveau au cours de ces dernières années. Il convient donc de s'en occuper, tout en le considérant comme un parti inconstitutionnel, puisqu'il tend à changer la forme du gouvernement ; ce qui n'empêche pas un certain nombre de députés, à la Chambre, de se dire républicains et de prêter néanmoins serment de fidélité au roi, donnant ainsi une preuve peu ordinaire de Télasticité'de leur conscience. La caractéristique du parti républicain en Italie fut toujours l'idée de l'État grand et fort. Aussi Mazzini parlait-il de la tierce Italie, celle du peuple, comme devant puiser dans Rome la grandeur des deux autres, l'Italie romaine et l'Italie du moyen âge, et la considérait-il comme destinée à apporter en Europe une civilisation nouvelle.

Depuis 1861 jusqu'en 1870 et même plus tard, les républicains ont toujours insisté sur ce point et ont regretté que les

institutions monarchiques représentatives ne permissent pas à l'Italie ce développement de puissance qu'avait rêvé pour elle Tapôtre de Tunité et de la république.

Mais les masses populaires, sur lesquelles agissaient les républicains, s'éloignaient d'eux, parce qu'elles commençaient à être travaillées et agitées par les apôtres et les prédicateurs du socialisme ; plusieurs républicains, d'ailleurs, passaient dans le camp socialiste. Il était naturel qu'après la conquête de Rome et l'élargissement des bases du suffrage, les masses populaires ne conservassent plus aucune sympathie pour les républicains, (lorsque nous parlons de masse, nous n'envisageons pas toute la classe ouvrière et paysanne, mais uniquement ceux de ses membres les plus conscients, ceux qui ont, sinon des idées, du moins des sentiments politiques), et qu'elles passassent de préférence aux socialistes.

Le socialisme, en Italie, en tant que parti politique, se présenta tout d'abord sous la forme anarchiste. Bakounine fit quelques prosélytes parmi les étudiants et les esprits les plus exaltés ; plus tard, avec Andréa Costa (le plus ancien des socialistes italiens et le seul qui, en dehors des Siciliens, ait souffert pour son idéal), il prit un aspect sentimental, révolutionnaire, conforme au fier caractère romagnol. La Commune de Paris de 1871 fut envisagée comme le type de la révolution sociale future et ses chefs furent considérés comme les martyrs et les précurseurs de la grande idée.

Tandis que les livres de propagande marxiste passaient de ce côté-ci des Alpes, les idées socialistes se répandaient rapidement dans le plus grand centre industriel d'Italie, à Milan. Là, par la force même des choses, l'idée socialiste perdit le caractère révolutionnaire sentimental qu'elle avait pris en Roma^ gne ; elle se précisa davantage, et devint promptement collectiviste, au contact des ouvriers de la ville et même de ceux des campagnes, là où il existait de nombreux travailleurs payés à la journée. A Milan, on organisa le parti et on copia servilement, à cet effet, les exemples venus d'Allemagne. On établit une discipline de fer, quelque peu ridicule dans ses excès, et on commença une très active propagande qui a déjà produit des fruits et qui en produira de plus nombreux dans l'avienir*

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En présence de ce développement des idées socialistes, les républicains se trouvèrent déconcertés ; tout d'abord, ils les combattirent résolument, (on n'a pas oublié les luttes de Milan dirigées par des républicains ainsi que les coups de couteau et de fusil donnés et reçus en Romag'ne) ; plus tard, quelques républicains épouvantés passèrent dans le camp monarchiste ; d'autres acceptèrent une partie des idées socialistes, — oubliant par là les paroles écrites, presque sur son lit de mort, par Mazzini ; — d'autres, enfin, tels que Cavallotti et quelquesuns de ses collègues, restèrent et restent encore hésitants, cherchant un programme radical qui permette à ses partisans de devenir ministres du roi — à lacondition que le roi les appelle, — et s'efForçant de conserver ainsi quelque chose de Tancien parti républicain, sans toutefois mécontenter les socialistes dont les suffrages leur sont nécessaires.

Dans l'Italie septentrionale et centrale, des accords se sont formés au point de vue électoral. Le parti républicain et le parti socialiste présentent chacun un candidat personnel ; puis, aux opérations du ballottage, si l'un ou l'autre de ces candidats se trouve en présence d'un monarchiste y comme disent les républicains, d'un bourgeoisy comme disent les socialistes, les suffrages de deux partis se réunissent ; car ils se proposent l'un et l'autre un but unique, le renversement de la monarchie, sauf ensuite à se battre entre eux pour savoir si la république doit être socialiste, ou, comme toutes les autres républiques, simplement démocratique

Incontestablement, avec sa discipline de fer, le parti socialiste a obtenu des succès; mais il existe des signes précurseurs d'une scission parmi ses membres, car cette discipline est loin de plaire à tous. Les socialistes siciliens, par exemple, y sont opposés : ils sont principalement révolutionnaires; et, comme, dans l'île, le problème social est surtout agricole, leurs actes tendent uniquement à faire diviser les grands domaines et, en attendant, à obtenir de sérieux avantages en faveur des colons qui exploitent le sol. En Sicile, comme d'ailleurs, dans toute l'Italie, là où le socialisme pénètre dans les campagnes^ il faut nécessairement abandonner l'idée collectiviste pour se borner à demander le morcellement de la propriété. Le collectivisme €st une doctrine qui peutconvenir à la grande industrie ; mais,

en Italie, surtout dans les campagnes, le paysan, qui a gravé dans son cœur le désir de devenir propriétaire, veut devenir le maître de la terre qu'il cultive.

Actuellement, l'organisation socialiste milanaise a le tort d'être trop calquée sur l'organisation allemande, et, par conséquent, de ne pas pouvoir donner satisfaction à ces aspirations spéciales. Après tout, les mêmes raisons qui ont toujours empêché chez nous la formation de puissants partis constitutionnels et qui ont entraîné leur ruine lorsqu'on a tenté de les constituer, ne peuvent pas ne pas agir également sur le parti socialiste. Garces raisons trouvent leur explication dans notre caractère national, qui, par nature, est moins discipliné et moins tenace que le caractère allemand.

Au surplus, bien que les socialistes affectent de faire du socialisme scientifique,il faut reconnaître qu'ils n'ont ni penseurs, ni écrivains, ni orateurs, qui s'imposent à la foule. Plusieurs écrivains socialistess ont de brillants journalistes, plusieurs députés sont des orateurs agréables et habiles; — mais jusqu'ici, il n'existe point parmi eux d^esprits profonds, de véritables tempéraments politiques capables de conduire le parti à la victoire. Il faut remarquer encore que si, en raison du malaise économique, le socialisme a fait et fera dans la suite des progrès, ces progrès sont plus superficiels qu'on ne le croit. Et cela est si vrai que le parti tout entier a été bouleversé par la persécution dirigée contre lui par l'honorable Crispi ; à tel point que quelques chefs socialistes n'ont pas pu s'empêcher de déclarer que si Crispi était resté encore quelques mois au pouvoir, il n'aurait pas pu être question, pendant longtemps, d'organisation du parti socialiste en Italie.

Les deux partis, le parti républicain et le parti socialiste, se trouvent actuellement dans cette position réciproque : incontestablement, le second tend à dominer le premier ; mais celui-ci, à son tour, consent à se laisser dominer ; car il espère arriver, parle moyen du socialisme, à la révolution. Si celle-ci est socialiste, il est à prévoir qu'une réaction ne tardera pas à se produire, réaction dont profiteront les républicains. En d'autres termes, le but des républicains, c'est d'arriver d'abord à la république pour exploiter la frayeur de la classe capitaliste et se débarrasser par ce moyen de ceux qui les auraient indirectement conduits à leur but..

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5. LA PRESSE POLITIQUE EN ITALIE. — De i846 à i848, la presse politique prit en Italie un développement considérable, la liberté ou tout au moins l'atténua tion de la censure ayant été une des premières réformes imposées aux princes italiens: et les nouveaux journaux qui parurent pendant cette période eurent pour collaborateurs les principaux hommes politiques italiens. Â Turin, le comte de Cavour, Cesare Balbo et quelques autres fondèrent // Risorgimento (La Résurrection) qui fut l'organe de la droite piémontaise, puis, pendant un certain temps, celui du parti de Cavour ; Lorenzo Yalerio fonda la Concordia, organe de la gauche ; Giacomo Durando, avec quelques amis, fit paraître VOpinionej organe des centres, mais avec une sympathie marquée pour la gauche. Plus tard, lorsque le comte de Cavour eut contracté sa fameuse alliance (connubio)^ ce journal devint l'organe de prédilection du grand ministre, et il est toujours resté, jusqu'à ces derniers temps, sous la direction de Giacomo Dina, l'interprète le plus autorisé des idées du parti modéré. La Co/icordia disparue, après quelques années seulement d'existence, les membres de la gauche, non partisans de Cavour, fondèrent le // Diriito (Droit), organe de la démocratie italienne, qui vécut jusqu'à ces derniers temps.

En Toscane, les libéraux constitutionnels (Bettino Ricasoli, Vincenzo Salvagnoli, RaiFaello Lambruschini) firent paraître la Patria^ tandis que YAlba était fondé par les libéraux qu'on pourrait appeler de gauche et qui soutinrent ensuite le gouvernement de Guerrazzi.

A Bologne, les libéraux constitutionnels, ayant à leur tête Marco Minghetti, Antonio Montanari et quelques autres, publièrent le Felsineo{i), tandis qu'ils fondaient à Rome le Co/itemporaneoy qui, de bonne heure, changea de nuance et devint l'organe des exaltés. Quant aux conservateurs réformistes, leur journal s'appela la Bilancia (l'Équilibre); et quelques prêtres savants et libéraux fondèrent le Labaro.

A Milan paraissaient, après les journées de la Révolution, te 22 Mai\ journal du gouvernement provisoire, entièrement

(i) Felsina est le nom antique de Bologne (La Rédaction).

LES PARTIS POLITIQUES EN ITALIE 3i

aux mains des libéraux constitutionnels favorables à la fusion avec le Piémont, et le Lomôarrfo, journal républicain.

A Naples se publiait le Giornale costituzionale délie due Siciliey qui avait à peu près les tendances des journaux libéraux constitutionnels du reste de l'Italie ; quelques hommes politiques, tels qu'Imbriani, De Cesare, etc., faisaient paraître la Voce del popolo. En outre, quelques autres journaux plus ou moins importants reflétaient les divisions des' esprits, plus ardentes que partout ailleurs dans cette contrée du Midi.

Ce furent là les principaux journaux italiens pendant cette période de i848 ; beaucoup d'autres de moindre importance s'y ajoutèrent, surtout lorsque, à la fin de i848 et au commencement de l'année suivante, la révolution précipita l'Italie entre les mains du parti avancé. Avec la réaction qui sévit dans toute l'Italie, sauf en Piémont toutefois, le journalisme politique disparut tout à coup ; il donna encore quelque signe de vie en Toscane, où se publiaient quelques journaux libéraux constitutionnels, tels que le Costituzionale y le Nazionahy le Statuto ; mais bientôt, avec le rétablissement de la censure, ceux-là aussi durent cesser leur publication.

En Piémont, en outre du Fi&chietto (petit sifflet), journal humoristique illustré, organe du parti libéral avancé, mais non républicain, la Gazetta del Popolo commença alors sa publication. C'était un journal à bon marché, écrit dans un style très populaire, qui se répandit très vite dans tout le Piémont : actuellement encore, c'est le journal le plus lu dans toute cette région ; il représente une puissance politique, surtout au point de vue électoral, qu'on ne saurait négliger. Fondé par F. Govean et G. B. Bottero, auxquels s'adjoignit de bonne heure A. Borella, il eut une couleur monarchique un peu avancée, mais fut toujours avant tout anticlérical ; par là môme, il rendit de grands services à la cause libérale, lorsqu'il s'agit de réformer la législation piémontaise, en combattant les privilèges de l'Église et du clergé, et en proclamant partout les principes libéraux.

Un autre journal à tendances manifestement cléricales parut sous le titre de VArmonia délia civittà colla religione. Il fut fondé par le marquis Birago di Virche, auquel se joignit l'abbé Giacomo Margotti,une des plus fortes tètes du journalisme de ce

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temps. Ce journal donna beaucoup de besoj^ne aux libéraux, en raison de la finesse et de Tart avec lesquels il était rédigé. Dans la suite, Margotti se sépara de Birago et fonda VUnità cattolica, qui enleva bientôt tous les lecteurs de VArmoniaj accentua davantage encore son intransigeance cléricale, surtout après 1860, et qui subsiste encore aujourd'hui, ayant été transférée de Turin à Florence, bien que Tabbé Margotti soit mort depuis quelques années déjà.

Avec un caractère nettement républicain, inspirée par Giuseppe Mazzini et publiée avec la collaboration des émigrés du parti mazzinien qui s'étaient réfugiés à Gènes, Vltalia del popolo parut également dans cette ville.

D'autres journaux de différentes couleurs politiques furent fondés vers cette époque en Piémont, mais les plus importants sont ceux que nous avons nommés plus haut. Toutefois, il convientde dire quelques mots de l'un d'eux. Il PiccoloCorriere, qui fut fondé et presque entièrement rédigé par La Farina, lorsqu'eut été formée la « Société Nationale » dont le but était de combattre pour l'unité de l'Italie, sous Victor-Emmanuel. Le Piccolo Corriere fut Torgane de cette Société nationale ; il se répandit par toute l'Italie, en dépit des mesures prises par les différentes polices, et tint les libéraux de toutes les contrées de la péninsule en relations avec les émigrés en Piémont et avec le gouvernement de Cavour, préparant ainsi le succès des projets italiens.

L'activité des journalistes italiens ne se borna pas aux feuilles de la péninsule; elle se déploya aussiavec une vigueur particulière dans les journaux étrangers, particulièrement de France et d'Angleterre, pour conquérir l'opinion publique de ces grands pays à la cause italienne, et, comme en i848, tous les principaux libéraux se firent journalistes : parmi eux, il convient de citer L. C. Farini, à raison de son importance politique.

Pendant la guerre de 1869 et dans la période révolutionnaire qui la suivit immédiatement, il n'y eut point une grande éclosion de journaux parce qu'elle ne fut pas favorisée par les hommes au pouvoir qui se souvenaient encore des tristes effets produits par les excès de la presse en i848. Mais quelques feuilles parurent lorsque les gouvernements provisoires senti-

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rent le besoin de se défendre contre la restauration possible des Princes ou expulsés ou en fuite ; le plus important de ces journaux est la Nazione^ organe officieux de Bettino Ricasoli, dictateur de la Toscane. Cejournal,qui vitencore aujourd'hui, devint dans la suite l'interprète du groupe toscan au Parlement italien. Dirigé tout d'abord par A. d'Ancona (l'un des plus éminents littérateurs italiens de l'époque actuelle), il le fut presque toujours dans la suite par Celestino Bianchi, le fidèle ami de Ricasoli.

A Turin, sous le ministère Lamarmora-Rattazzi, arrivé au pouvoir après les prélimaires de Villafranca, comme l'opinion publique était défavorable à ce ministère et exigeait que le gouvernement fût confié à Cavour, Rattazzi fonda le Stendardo dans le but de combattre Cavour et son parti ; mais ce fut en vain, puisque quelques mois plus tard le grand homme d'État était de nouveau Président du conseil des ministres. Pendant la révolution de l'Italie méridionale, le journalisme fleurit dans cette contrée comme en i848, mais il n'eut qu'une médiocre influence ; quant à la presse des autres parties de l'Italie, elle était en grande majorité favorable à Cavour. Les Jésuites, ou pour mieux dire les fractions les plus intransigeantes du parti clérical, eurent à leur service, en outre de YArmonia etde YUniià cattolica, un grand périodique, la Civiltà cattolica, qui existe encore, puis le Gionarle di Roma, organe officieux du gouvernement pontifical.

Après la constitution du royaume d'Italie, la presse la plus importante jusqu'en i864 au point de vue politique fut représentée à Turin par YOpinione et par le Diritto, qui restèrent à peu près ce qu'ils étaient auparavant, par la Stampa^ que dirigeait Ruggiero Bonghi, par la Gazzetta di TorinOy organe officieux; en même temps, la vieille Gazetta rfc/Po/)o/o continuait à étendre sa clientèle et augmentait toujours d'importance : c'est de là que devait se détacher le groupe d'hommes politiques qui fonda la Gazzetta Piemontese, en prenant le titre qu'avait autrefois l'organe officiel du gouvernement du Piémont, lequel disparut lorsque, après la proclamation du royaume d'Italie, il fut nécessaire de fonder la Gazzetta iifji^ ciale del Regno d' /ta lia,

REVUE DU DROIT PUBLIC. — l 3

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Le transfert de la capitale à F'iorence diminua Timportance de la presse piéinontaise (les Pt^riodiques principaux s'étant eux-mêmes transportés à Florence, sauf la Gaszetta del Popolo qui étaitun orçane trop local pour pouvoir abandonner Turin); elle ne fut plus Tinterprète direct des (grands courants politiques qui se manifestaient et se combattaient dans le Parlement, mais elle n'en resta pas moins toujours (et elle Test encore actuellement) un modèle de gravité digne d'être imité dans les autres parties de ritalie,bien que peut^-ètre elle puisse paraître un peu trop piémontaise. Un journal purement régional parut encore à Turin, après le transfert de la capitale, sous le titre de « Le Alpi » : ce fut Torgane du groupe piémontais dit de la «permanente » qui ne sut jamais pardonner le transfert de la capitale de Turin à Florence et qui aurait voulu qu'elle demeurât à Turin jusqu'à la conquête de Rome; mais cette feuille ne dura pas longtemps.

A Florence, la Nasione prenait chaque jour de Timportance, bien qu'elle eût à subir la concurrence des journaux nés avec la capitale nouvelle, et plus tard aussi la concurrence de la Gazzetta (Tltalia^ journal de grand format fondé et dirigé par C. Pancrazi, le premier qui ait tenté, en Italie, de réaliser cette célérité et cette abondance d'informations et ce souci de la publicité qui déjà caractérisaient la presse anglaise et française. Ce fut à Florence aussi que parut, quelque temps avant 1870, sur rinitiative de quelques écrivains aussi distingués qu'intelligents, leFan/ulhy journal sérieux et humoristique tout ensemble, qui, à cause de son attachement à la dynastie, fut appelé ironiquement par ses adversaires Giornale di Corte : très répandu tout d'abord, il vit dans la suite son influence diminuer pour différentes raisons.

A Milan se publiait la Perseueransa^ organe du parti libéral modéré lombard. Dans la suite, d'autres journaux y furent fondés, parmi lesquels le Pnngolo (l'aiguillon), monarchiste modéré lui aussi, et le Carrière délia Sera qui, aujourd'hui^ est un des journaux les plus répandus d'Italie. C'est aussi dans cette ville que parurent les journaux du parti démocratique dont le Gasrzettino Rosa est le plus célèbre en raison de son hostilité pour la monarchie qu'il manifestait de toutes les manières ; puis le Secolo, publié par la librairie Sonzogno journal

de la démocratie lombarde qui, dès le principe, s'assura, par la rapidité des communications, une grande extension, mais qui, aujourd'hui, par suite de différentes causes, a beaucoup diminué d'importance.

A Venise, à partir de 1866, la Gazzetta di Venezia, qui était l'organe officiel du gouvernement autrichien, devint un journal modéré. D'autres journaux de différentes couleurs furent fondés dans la suite, au nombre desquels nous citerons Rinnovamento et le Tempo, ce dernier démocratique quoique non républicain, fondé et dirigé par R. Galli, qui fut plus tard soussecrétaire d'État à l'intérieur sous le ministère Crispi. A Naples parurent le P«/ïyo/o, puis le /?oma, organes de la gauche, puis d'autres journaux dont l'existence resta toujours précaire. Enfin, dans la même ville, un des journaux qui eurent le plus de succès pendant un certain temps fut le Piccolo, dirigé par Rocco de Zerbi, journaliste de grand talent, mais qui finit misérablement il y a quelques années.

A Gênes, en outre du Carrière Mercantile^ qui a toujours été un organe modéré, se publiait aussi le Movimiento, journal radical qui subit différentes fortunes et qui maintenant a cessé de paraître.

Le transfert de la capitale à Rome eut pour la presse italienne une grande importance parce qu'elle en accéléra la transformation en la plaçant dans une condition à peu près égale à celle du journalisme dans les principales nations civilisées. Les principaux journaux politiques, tels que ÏOpinioney le DirittOj le Fanfulla se transportèrent dans la nouvelle capitale ; il en fut de même de la Riforma, organe du groupe de députés dont Crispi était le chef, journal sérieux et grave, tant lorsqu'il était dans l'opposition que quand il soutenait le gouvernement. Ce journal n'eut jamais une grande extension ; aujourd'hui, il a cessé sa publication, mais on dit qu'il va reparaître. D'autres journaux, et en grand nombre, furent édités à Rome aussitôt après le 20 septembre, mais disparurent bientôt ; l'un d'eux, qui a laissé des souvenirs, est la Libéria, dirigée parE. Arbib.

Après la crise de 1876, plusieurs rédacteurs An Fanfulla se séparèrent et fondèrent le Bersagliere, organe personnel du ministre Nicotera. Un groupe déjeunes députés du centre aidés

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de quelques partisans, firent paraître la Rassegna settimanale, revue politique, littéraire, artistique, dans laquelle ils exprimaient des idées également éloignées des vieilles opinions de la droite et de la gauche. Les principaux des écrivains, Sidney Sonnino, F. Guicciardini, L. Franchetti, ont conquis dans la suite une situation parlementaire prépondérante, et l'un d'eux, Sonnino, est aujourd'hui un des hommes d'État et des parlementaires sur lesquels se fondent les plus grandes espérances. De la Rassegna Settimanale sortit la Rassegna quotidienne, qui fut dirigée par M. Torraca, journaliste très distingué et très influent. Ce journal eut une grande importance et on avait coutume de dire qu'il faisait et défaisait les ministères. A. Baccarini, G. Zanardelli et d'autres membres de la gauche pure fondèrent la Tribiina, journal de grand format qui, pourvu dès le principe de très grandes ressources, prit tout de suite une extension considérable et qui est actuellement sans conteste le journal le plu.s lu de toute l'Italie. C'est surtout un journal d^informations, mais il a aussi un caractère politique très net, qui lui est imprimé surtout par son directeur, A. Luzzato, député d'opposition. La Tribuna fit opposition au transformisme de A. Deprelis, puis au premier ministère Crispi, soutint le premier ministère Rudini et aussi, pendant un certain temps, le ministère Giolitti qu'il combattit ensuite pour se faire le champion du second ministère Crispi^ toutefois sans en approuver tous les actes ; aujourd'hui, il conserve la même ligne de conduite politique, et par conséquent, il fait opposition au ministère actuel présidé par Di Rudini.

Un journal qui a eu une certaine importance, aujourd'hui bien diminuée, c'est Vltaliey publiée en français. U Italie devait servir et a en effet servi pendant un certain temps, à interpréter principalement la pensée du gouvernement italien dans les questions de politique étrangère ; actuellement, il n'a plus ce caractère, bien qu'étant toujours un journal gouvernemental. Du Bersagliere et du Fanfulla est dérivé, il y a quelques années, le Cupitan Fracassa^ journal politique et littéraire, sérieux et humoristique tout à la fois, qui eut une période de succès, surtout parce qu'il mil à la mode les caricatures politiques, les puppaxselli comme on les appelle communément. Lorsque ce journal eut commencé à déchoir, quelques-uns de

ses rédacteurs s'en séparèrent pour fonder le Don Chisciottey auquel ils conservèrent le même caractère. Le Don Chisciotte, qui devait être un journal radical, a fait opposition au premier ministère Crispi, au premier ministère Rudini, au niinislère Giolitti, au second ministère Crispi ; actuellement, bien que radical, il est ministériel. Ses rédacteurs principaux sont : L. Lodi (Saraceno), pour la partie politique sérieuse, L. A. Vassallo (Gandolin), pour la partie politique humoristique.

Dans ces derniers temps a paru, à Rome, un nouveau journal d'opposition qui porte le titre « Borna n et qui est dirigée par le député Palamcnghi-Crispi.

Actuellement, les principaux journaux italiens sont : i® à Rome : VOpinione qui depuis Tan dernier a ajouté à son titre primitif l'adjectif libérale^ le Fanfulla, Vltalie(i)^ le Don Chis^ ciotte, ministériels ; la Tribuna, le Roma^ le Popolo Romanoj journaux d'opposition ; 2® à Naples : le Cornière di Napoli et le Don MarziOy ministériels, le Mattino^ d'opposition ; 3® à Florence: la Nazione^ feuille d'opposition, le Fieramosca et le Corriereitalianoy ministériels ; 4® à Milan : la Perseveranza^ le Corriere délia Sera, ministériels, quoique avec quelques réserves, le Secoloy radical, ennemi acharné de Crispi, et par là même quelque peu ministériel, l'/^a/za del Popolo^ républicainfédéraliste ; 5° à Venise : la Gazzetta di Venezia, ministériel ; 6° à Gênes : le Corriere mercantile^ toujours modéré et de couleur incertaine, Il Cajffnro, ministériel, et le Ay^co/o-Y/^, journal d'opposition ; 7^ à Turin: la Gazzetta del popolo y d'opposition également, bien qu'acceptant les idées du ministère relativement à l'Afrique ; la Gazzetta Piemontese, journal ministériel.

En province, les journaux d'opposition monarchique abondent dans les Romagnes, en Toscane, dans les provinces méridionales ; les journaux ministériels sont nombreux en Lombardie, en Piémont, en Vénétie ; partout enfin on rencontre des petits journaux locaux, républicains, cléricaux, socialistes de minime importance.

Le parti socialiste ne possède pas un seul journal quotidien important ; son organe officiel est la Critica sociale^ revue heb-

(i) Ce dernier journal rcdiiçé en français.

38 ZANICHELLI

domadaire publiée à Milan. Il paraît toutefois qu'il doit se fonder prochainement à Rome un journal quotidien dirigé par le député Ferri.

Le parti républicain n'a pas d'organes propres importants, à l'exception de Vltalia del popolo^ dont nous avons parlé plus haut, et qui, étant fédéraliste, n'est certainement pas l'interprète des tendances républicaines-unionistes. Il y a sans doute des journaux comme le Secoloy le Don Chisciotte, qui tendent vers la république. Mais ils ne luttent pas pour elle directement^ parce que leurs amis et ceux qui les soutiennent n'ont pas encore perdu l'espoir de devenir ministres du Roi, et parce que, s'ils se proclamaient ouvertement républicains, ils perdraient beaucoup de lecteurs. Tant que vécut Giuseppe Mazzinijilyeut des journaux républicains, peu répandus, sans doute, mais ayant une certaine importance et portant différente titres: Italia del popolo^ Amico del popolo, Il Popolo^ VUniià italianay etc. ; mais après la mort de Mazzini, leur influence diminua et peu à peu ils disparurent du nombre des journaux connus dans toute la péninsule. Lorsque, de 1878 à 1882, l'agitation en faveur de l'extension du suffrage électoral fut plus vive, G. Garibaldi essaya de réunir à Rome les différentes fractions des partis radicaux et républicains en fondant la « ligue de la démocratie » danslebut précisément d'obtenir la réforme électorale. De cette ligue (qui n'était pas non plus exclusivement composée de républicains), naquit un journal quotidien qui manifesta des tendances nettement républicaines, sous la direction d'Alberto Mario, ami de Giuseppe Mazzini et de Giuseppe Garibaldi, disciple de Carlo Cattaneo, écrivain élégant, mais trop aristocrate pour se plier aux exigences des éléments socialistes qui s'infiltraient parmi les républicains ; ce journal eut beaucoup de peine à vivre et disparut au bout de quelques années.

Le parti clérical possède à Rome : VOsservntore liomano, qu'on peut appeler Torgane officiel du Saint-Siège, et la Voce délia Verità^ également inspirée directement par le Vatican, mais sans caractère officiel et par là même plus libre dans ses attaques contre les institutions d'État, par conséquent, plus intransigeante ; à Florence, VUnità cattolica^ le vieux journal de Don Marzotti, d'une intransigeance absolue ; à Milan,

VOsservatore cattolicOy intransigeant, lui aussi, dirigé par Don Albertario, une espèce de Don Marzotti, mais avec moins d'intelligence. En outre, dans la même ville, se publie la Leffa Lombarday journal clérical non intransigeant, organe de la fraction la moins fanatique du parti.

Pour terminer cette courte esquisse de la presse politique italienne, nous pouvons dire que moralement, et pour ce qui regarde les personnes mêmes des journalistes, cette presse n'est ni meilleure ni pire que celle des autres pays, que peut-être elle ne s'est pas développée comme dans d'autres contrées au point de vue industriel, et que c'est à cela qu'il faut attribuer l'éclosion et la disparition rapide de nombreux journaux, comme aussi les fréquents changements d'opinion de beaucoup d'entre eux. Il y a, en effet, beaucoup de journaux qui, pour vivre, ont besoin de ces subsides directs ou de ces subventions indirectes qui ne peuvent venir que du gouvernement; c'est pourquoi ils sont toujours ministériels, quel que soit le ministère .au pouvoir. Toutefois, les journalistes sérieux ne se prêtent pas toujours à ces changements d'opinion imposés aux propriétaires des journaux par des raisons financières, et préfèrent abandonner le journal auquel jusque là ils avaient donné leurs soins. De cette fermeté d'idées qui est tout à l'honneur des journalistes, nous avons eu récemment encore des exemples. Certainement s'il y avait en Italie des partis politiques organisés solidement, la presse italienne y gagneraitbeaucoup ; elle se développerait, même au point de vue industriel, de manière à se créer de meilleures conditions d'existence et à acquérir par là même plus de dignité dans l'exercice de cette haute mission qui, dans les pays libres, appartient à la presse périodique.

Dominique Zanichelli (i)

Professeur de Droit Constitutionnel à l'Université royale de Sienne. (Traduit par MM. J. Gaures et Lepelletier).

( I ) DoME?fico ZA97ICHELLI cst ué à Modènc le aS juillet i858. II a fait toutes ses études à Bolosçne et a été reçu docteur en droit dans cette Université en 1881. En 1882, après avoir passé Texamen exigé par les règlements, il fut nommé professeur libre {tibero docenie) de droit constitutionnel à la même Université et c'est à ce titre qu'il y enseigna pendant les années scolaires i883>84 et i884-85 ; à la fin de i885, à la suite d'un concours, il fut nommé professeur de droit constitutionnel

40 LES PARTIS POLlTigUES EN ITALIE

et d'histoire des constitutions à i'Eroledes sciences sociales de Florence (actuelle' ment Institut des sciences sociales « Cesare Alfieri »).

A la suite d*un concours, en 1893, il fut appelé à occuper la même chaire à rUniversité de Sienne, en qualité de professeur extraordinaire ; actuellement, et sur l'avis favorable et unanime d'une commission spéciale, approuvé par le Conseil supérieur de l'Instruction publique, il est sur le point d*étre nommé prty fesseur ordinaire.

Rédacteur attitré de la « Rassegna di sciente sociali e poiitiche » depuis la fondation de cette Revue, le professeur Zanichelli a publié différents articles dans la « Riforma Sociale )», dans la « Nuova Antologia », dans 1' « Archivio Storico italiano 9, etc. Il est, en outre, rédacteur ordinaire des deux périodiques : « Gli Studii Senesi « (organe du cercle juridique de l'Université de Sienne) et VUnione Universitaria, revue de l'Enseignement supérieur.

Ses principales publications sont : 1" Gli Scritti di conte di Cavour, nouvelle édition avec introduction et notes, a vol., Bologne, 1893 ; ^* Studii politici e storici, I vol., 5oo pages, Bologne, 1893 ; 3" Studii di diritto costituzionale e di politicat 3 vol. : I. L'indemnità ai deputatiy II. Le incompatibilità parlementarif III. Monarchia e Papato in Italia^ Bologne, 1887.1889 ; 4* Jl Gouerno di Gabinetto, Bologne, 1890. Tout récemment, il a publié une étude sur ^Varco Minghetti, comme introduction à un volume des œuvres de cet homme d'État, édité à Bologne.

(La RioAcnoir).

A RAISON DES FAUTES DE LEURS AGENTS (t)

Sommaire. — I) La commune est-elle soumise en matière de responsabilité, auxmémm principes que VÉtat ? — i. Réponse négative de la jurisprudence. — a. Arrêts dissidents. — 3. La réponse de la jurisprudence suppose que l'on considère Li commune comme une association privée. — 4* Cette conception a été celle d? l'Assemblée constituante. Discours et textes à l'appui. — 5. Opinion dissideat^^ de Mirabeau. — 6. Les lois de l'an III et de l'an VIII considèrent au contrai r^^ les autorités communales comme faisant partie intég^rante de l'administration.

— 7. Cette notion n'est pas inconciKable avec une large autonomie commua nale; mais elle ne permet pas de considérer les droits de la commune administrative comme des droits privés. — 8.11 en est autrement des droits de la commune propriétaire. — 9. Cette notion est bien celle de notre droit positif actueJ,

— 10. Discussion de la conception intermédiaire d'Henrion de Pansey. — II. Il résulte des considérations précédentes que la commune doit être soumtsc aux mêmes règles de responsabilité que l'État.

II) Application du principe. — la. Responsabilité de la commune à raison des actes de gestion. — i3. Sa reponsabilité à raison des actes d'autorité. — i4. He!^ponsabilité pénale.

III) Questions spéciales. — i5. Représentants directs de la commune (Examen des questions relatives aux actes faits par la délégation municipale, ou avec la collaboration du tuteur administratif.) — 16. Actes faits parle préfet aux lieu e i place du maire. — 17. Préposés de la commune. — 18. Situation mixte du maire. Représente-t-il la commune quand il fait acte de police municipale? — 19. Historique de la question. — ao. Solution dans la loi de 1884. — ai. Autres employés communaux ayant une situation mixte.

IVj Teœtes prévoyant la responsabilité communale. — aa. Matière des travaux publics. — a3. Art. 7a du Code forestier. — a4 Responsabilité de la commune à raison des attroupements et des rassemblements. Origine et caractères de la loi du 10 vendémiaire an IV. — a5. Son interprétation par la jurisprudence.

— a6. Caractère nouveau de la responsabilité dans la loi de 1884. — 37. Conclusion.

I. Les communes sont-elles soumises, on ce qui concerne h\ responsabilité qu'elles peuvent encourir, par suite de la fauti' de leurs ag^ents, aux mêmes règles générales que l'État ?

(i) La littérature française et étrangère concernant la responsabilité des conamunes est h peu de cbose près la même que celle qui concerne la responsabililr

42 L. MICHOUD

Envisaçée dans son ensemble et en faisant abstraction d*un certain nombre de décisions dissidentes, la jurisprudence répond à cette question d'une manière néçative, tant au point de vue du fond qu'au point de vue de la compétence. Tandis qu'à ces deux points de vue elle soustrait l'État au droit commun, (sauf dans le cas unique où il s'agit d'actes accomplis dans la gestion de son patrimoine privé), elle y soumel, au contraire, la commune, au moins dans une très large mesure. Elle l'y soumet d'abord, sans hésitation, toutes les fois qu'il s'agit d'actes de gestion, alors même que ces actes de gestion sont accomplis en vue des services publics communaux, et sont ainsi tout à fait analogues à ceux pour lesquels elle admet, à l'égard de l'État, des règles particulières de responsabilité. Les exemples en sont nombreux. On a admis notammentqu'une commune était responsable de la faute commise par son maire en laissant un banquier émettre un emprunt dans des conditions telles que le public pouvait se persuader que l'emprunt était émis par la commune elle-même (i). Il nous paraît évident que la jurisprudence n'admettrait pas cette doctrine s'il s'agissait de l'État et si l'imprudence avait été commise par un de ses ministres; car il ne s'agit pas là de la pure gestion

de l*État. Les deux questions sont en effet d*ordinaire, surtout chez les auteurs étrangers, traitées en même temps et résolues d'après les mêmes principes. Nous renvoyons donc purement et simplement aux auteurs que nous avons cités dans nos articles sur la responsabilité de PÉtat {dans cette Revue, 1890, t. III, p. 401 et suiv.) Adde Edouard Remt. De la responsabilité civile de l'Etat et des communes» dans la Belgique judiciaire^ 1895, p. i4io à 1459 ; et l'article de M. Hauriou sur les actions en indemnité contre TEtat, dans le précédent volume de cette Revue, p. 5i et suiv. Il faut cependant y ajouter un certain noihbre de monog'raphies ou des ouvrages contenant sur la commune des développements spéciaux. Lescuter. Revue générale cC administration, 1886, t. III, p. iBa. — Rép. de Béquet. Y" Commune, n" a 147 et suiv. — Peeters. Traité général de la responsabilité des communes et de leurs administrateurs (Paris et Bruxelles 1888). — Giorgi. La dottrina délie persone giuridiche, t. IV, p. 4o3 et suiv. ; et diverses thèses de doctorat : Gallot. De la responsabilité des départements et des communes (Lille, 1891). — Hoguin. De la responsabilité des communes (Paris, 1891). — Nous ne citons pas ici les auteurs, assez nombreux, qui ont traité seulement la question spéciale de la resfionsabilité des communes à raison des attroupements et rassemblements (V. in/rà, no si).

(i) Dijon, 22 décembre 1892, D. 93. a. 196. — et Req., 16 avril 1894, D. 94. !• 340 (afF. de l'emprunt de la ville de Mâcon). — Cpr. Nîmes, i*' mars 1893. Gas. Pal., 93. a. 367.

du patrimoine privé, mais bien d'un emprunt contracté en vue des services publics. — De même, on a appliqué l'article i384 à l'accident occasionné par Tabatage d'un arbre appartenant à la commune sur la voie publique, alors que dans un cas analogue on admet pour l'État la compétence administrative (i). — De môme encore on a admis que la commune était responsable, dans les termes du droit commun, des imprudences d'un artificier qu'elle emploie dans une fête publique (2), ou du délit d'exécution illégale d'une œuvre musicale, quand cette exécution se produit dans une fête donnée par elle (3).

Il y a dans tout cela des actes de gestion, qui ne sont pas dans le pur intérêt du patrimoine privé communal, (pour lequel, bien entendu, et à fortiori^ les tribunaux appliquent les art. i38a et suiv,). Mais la jurisprudence va plus loin encore. Elle soumet la commune au droit privé même dans certains cas où il s'agit d'actes de police, c'est-à-dire d'actes qui, s'il s'agissait de l'État, excluraient non seulement la compétence judiciaire et l'application du droit commun, mais la responsabilité elle-même. La Cour d'Aix, et après elle la Cour de Cassation, ont déclaré une ville civilement responsable d'une blessure qu'un agentde police, dans l'exercice de ses fonctions, avait faite à une personne en tirant des coups de revolver sur la foule (4). Dans une autre affaire, on a admis la responsabilité civile de la ville de Marseille, à la suite de l'écroulement des arènes mobiles qui y avaient été élevées en vue d'une course de taureaux, alors que la seule faute que les victimes de l'accident pussent relever dans la conduite des représentants de la ville était d'avoir donné l'autorisation à l'entrepreneur des courses sans contrôler suffisamment la solidité des arènes (5).

(i) Toulouse, 8 mai i863. Dalloz. Suppl. V« Responsabil., n» 868. Trib. Bourgoin, 10 juin 1891. Recueil de la Cour de Grenoble, 9a. i. a63. — Cpr. pour TEtat en sens contraire : Trib. de la Seine, i3 février i883, Gaz, Pal,, 83. i. 489.

(a) Trib. Béziers, a6 avril 1891, Reu. génèr. d'adm., 9a. i. 78. — Aix, 6 janvier 1893, D. 93. a. 4i4-

(3) Orléans, a4 février 187a, D. 78. i. a53. Peut-être pour l'État admettrait-on la même solution, puisque la jurisprudence le déclare responsable du délit de contrefaçon industrielle (Cass., i" février 1891, D. 9a. i. 417). Mais, en ce qui concerne rÉtat, c'est une inconséquence de la jurisprudence (V. notre Responsab. de rÉlat, n9 a3 in fine).

(4) Aix, a4 février 1880, D. 80. a. a43. Req. 16 mars 1881, D. 81. i. 194.

(5) Req. 10 juin i884, D. 84. 1. 365. — 3 novembre 1884, D. 86. 1. 897. — L'arrêt

44 L. MICHOUD

On a, d'autre part, souvent condamné les communes à réparer les dommages causés par les pompiers en combattant un incendie, à cette seule condition qu'il s'agît de propriétés qui étaient, par leur situation, à Tabri des atteintes du feu (î). En cas d'accidents occasionnés par un feu d'artifice, on a admis la responsabilité de la commune, non seulement dans les hypothèses citées plus haut, où elle avait organisé elle-même le spectacle, mais encore dans des cas où le feu d'artifice était organisé par un particulier, et où on ne pouvait faire à la commune d'autre reproche que de n'avoir pas pris des mesures de police suffisantes (2). Enfin, et pour ne pas multiplier outre mesure les exemples, plusieurs décisions judiciaires ont rendu les communes responsables des accidents occasionnés par la négligence de leurs agents chargés d'inspecter la salubrité des comestibles (3).

Le Tribunal des conflits a lui-même souligné la règle qui se trouve à la base de toute cette jurisprudence, en déclarant expressément, dans un de ses considérants, que les règles sur la responsabilité de l'État ne s'appliquent pas à celle des communes (4).

du 10 juin 1884 affirme, à vrai dire, « que, par sa nature et son objet, l'action dépendant du droit commun, fondée sur les principes de responsabilité civile posés par le Code civil, intentée dans un intérêt exclusivement privé, n'entraînant aucun contrôle, critique ou interprétation des actes administratifs, mais seulement l'appréciation des conséquences à l'égard d'un tiers, d'un fait délictueux, n'a aucun caractère administratif. » Mais nous avons peine à comprendre cette affirmalion. Comment refuser le caractère d'actes administratifs, soit à l'ordre donné par le maire à l'architecte municipal de vérifier la solidité des arènes, soit à l'autorisation donnée à la suite du rapport de l'architecte ? Ce sont là des actes de police au premier chef.

(1) Cass., 1" juin 1886, D. 87. i. 166. — 3 janv. i883, D. 83. î. au. — Il faut observer toutefois qu'il s'agit, dans les cas de ce genre, d'une atteinte à la propriété dans l'intérêt général, et l'indemnité à payer par la commune s'explique ici plutôt par l'idée d'une expropriation sui generis que par l'idée de faute.

(2) Lyon, 7 décembre 1894, D. 96. a. 333. Cpr., Toulouse, 3 février 1896, Revue genér. d'adm. i8g6. T. 3, p. 327. Ce dernier arrêt retient, comme justifiant la compétence de l'autorité judiciaire, la négligence des agents de police dans leur surveillance à l'occasion d'une fête publique.

(3) Rouen, 16 janvier 1891. Gaz. Pal, 91. 2. 644- (Faute du vétérinaire municipal consistant à n'avoir pas fait exclure de la vente une vache charbonneuse.)— Trib. de Carcassonne, 27 octobre 1890, Gaz. Pal., 90. 2. 607. (Faute de l'inspecteur des comestibles, consistant à avoir laissé mettre en vente des champignons vénéneux).

(4) Conflits, 7 mars 1874, D. 74. 3. 54.

2. La jurisprudence que nous venons d'analyser ne peut cependant être considérée comme définitivement établie en ce qui concerne les actes d'autorité. A côté des arrêts que nous avons cités, il s'en trouve d'autres, en effet, qui couvrent la commune, en ce qui les concerne, de la même irresponsabilité que l'État lui-même. Ainsi, certains arrêts ont refusé de condamner la commune à raison de l'insuffisance des mesures de police prises par le maire dans une fête qu'il aurait été prudent de réj^lementer, mais que la commune n'a pas organisée elle-même (i). D'autres ont également écarté la responsabilité de la commune à raison de mesures vexatoires ou illégales prises par le maire dans l'exercice de son pouvoir de police (2), Enfin, la jurisprudence paratt nettement décidée à refuser l'application du droit commun et même toute indemnité aux employés communaux qui demandent une indemnité à la suite d'une révocation prétendue arbitraire, ou à la suite d'une maladie contractée dans leur service et qu'ils imputent à la négligence du maire (3).

3. Malgré ces arrêts dissidents, la différence de traitement entre la commune et l'État est de beaucoup le fait le plus ordinaire. Cette différence est-elle justifiée? Cette question est la première sur laquelle il soit nécessaire de prendre parti pour établir les règles concernant la responsabilité de la commune.

(1} Douai, 5 janvier i885, Gaz. Pal,, 85. i. a5o. — Angers, 27 mars 1878, D. 80 a. 3oa. Cpr. Tribunal de Saint-Nazaire, 3i mars 188a, D.83. 3.io3.

(a) Orléans, 16 avril i883, Gaz. Pal,, 84. i. 939. Il s'aj^issait d'un arrêté rcp^lementant illégalement la boucherie. Cpr. Tribunal de Bourgoin, aa février 1884, Gaz, Pal., 84f a, suppl. 56. Arrêté ordonnant illégalement la démolition d'un mur. Il faut remarquer cependant qu'en cas d'illégalité d'un arrêté de péril ayant entraîné la démolition d'un édifice, on admet en général la possibilité de demander une indemnité à la commune, et la compétence judiciaire (Aix, 17 décembre 1891, D. 9a. a. 5a6). Cfr. Conflits, la novembre 1881, D. 83. 3. 3a. Ce dernier arrêt admet la compétence judiciaire, mais en considérant comme une question préjudicielle à trancher par l'administration, la question de l'utilité et de la régularité des mesures prises par le maire.

(3) V. pour le cas de maladie : Cons. d'Et., ao mai 189a, D. 93. 3. 95 ; pour le cas de révocation arbitraire : Conflits, a7 décembre 1879, D. ^* 3. 89. Cons. d'£t., i3 décembre 1889, D. 91. 3. 4i. Cass., 7 juillet 1880, D. 80. i. 368. Le Tribunal des conflits a maintenu cette règle dans une hypothèse où il s'agissait d'un employé (un architecte municipal) nommé à la suite d'un concours pour lequel des conditions de traitement avaient été annoncées. Conflits, 7 août 1880, D. 8a. 3. a7. Mais elle ne s'applique pas aux individus chargés d'un service temporaire. Conflits, 17 mai 1873, D. 74. 3. 4.

46 L. MlCHOUt)

C'est, du reste, une question plus larg'e qu'elle ne semble au premier aJbord. On ne peut, en effet, en dehors d'un texte spécial, y répondre affirmativement qu'en établissant, entre les actes d'autorité émanés des représentants de l'État et les actes d'autorité émanés du pouvoir communal, une différence de /la^ttredont les effets seraientdifficilement restreints à la théorie de la responsabilité. On soustrait TÉtat au droitcommun, parce qu'à l'éçard des actes en question il n'est pas une personne privée ; si on y soumet la commune c'est donc que, même à Végard de ces acteSj on la considère comme telle. Pareille différence ne peut s'expliquer que par une conception très spéciale de la commune et des intérêts communaux : la commune ne serait plus qu'une simple association privée ; les intérêts communaux, que les intérêts privés d'un groupe et non de véritables intérêts publics. Il est impossible que cette conception, (à laquelle on peut se rattacher d'une manière plus ou moins consciente), ne produise pas, même en dehors de la théorie de la responsabilité, des effets considérables. Et, de fait, il n'est pas impossible de signaler, dans certaines parties de la jurisprudence, des décisions dérivées de cette idée. C'est par elle, par exemple, que l'on peut expliquer les longues hésitations de la jurisprudence à considérer les travaux communaux comme de véritables travaux publics, et à leur en appliqueras règles (i). C'est par elle également, du moins par son influence latente, que l'on peut expliquer les différences établies par certains arrêts entre les affectations d'immeubles communaux et les affectations d'immeubles ap{)artenant à l'État (2). Il sem-

(i) On sait que la jurisprudence qui considère les travaux de la commune comme des travaux publics, toutes les fois qu.'ils sont accomplis dans l'intérêt d'un service public communal, n'a triomphé définitivement qu'en i843 (V. l'histoire des variations de la jurisprudence dans CiinisTOPiiE : Traité des TrnvatLr publics, a"« édition, t. I, n" i4 et i5).

(2) y. notamment Cons. d'Et., 29 juin i883, D. 84. 3. 89. V. également les conclusions de M. le commissaire du Gouvernement Gomel à propos de cet arrêt et celles de M. Levavasseur de Précourt, à propos d'une autre affaire, dans Yjalloz, 88. 3. 81. M. Brëmond [Revue critique, t. XIX, p. 610) fait très justement observer que la question de compétence relative aux affectations ne doit point se résoudre par cette considération que l'affeclation provient de l'Etat ou de la commune (comme la tendance s'en manifeste dans l'arrêt cité et dans les conclusions qui le précèdent) ; mais que ces deux personnes doivent être soumises à ce point de vue aux mêmes principes.

ble bien que soit au siècle dernier, soit dans la première moitié de ce siècle, on n'est pas encore arrivé à dégager très nettement ridée, aujourd'hui vulgaire, que la commune n'est pas seulement une personne morale de droit privé, mais aussi une personne morale de droit public, ayant, à côté de ses droits patrimoniaux, des droits de puissance publique identiques, quant à leur nature, à ceux de l'État. On considère la commune comme une association privée, et si on lui reconnaît des droits de police, ce sont des droits de police en quelque sorte domestiques, assimilables aux droits de puissance privée qui existent dans la famille, plus qu'aux droits de puissance publique. On la place dans une situation intermédiaire entre l'État et la famille, plus près de la seconde que du premier.

4. Cette conception a triomphé, à un certain moment, dans la loi elle-même. Elle a été, expressément, celle de l'Assemblée constituante. Et cette constatation ne doit pas nous étonner, si nous réfléchissons que les précédents historiques y étaient entièrement conformes. Ce que l'Assemblée constituante trouvait, en 1789, comme organisation municipale, était construit d'après cette donnée: — d'une part, dans les campagnes, des communautés d'habitants (et non point des communes), qui ne s'assemblaient que pour délibérer sur les questions intéressant le patrimoine commun, et à qui on ne paraît jamais avoir reconnu aucun droit de puissance publique (i), — d'autre part, des villes où fonctionnaient encore, sous des noms divers, des administrations municipales investies de certains pouvoirs de police, mais que l'on ne pouvait, à raison même de leur origine, considérer comme exerçant des droits de même nature que ceux de TÉtat. L'existence des communes pourvues de ces pouvoirs ne provenait pas en efl^et, comme aujourd'hui, d'une répartition systématique de la puissance publique entre l'État et des agglomérations inférieures. Elle était un reste des vieilles franchises historiques, un privilège autrefois reconnu à certaines villes, et par elles partiellement conservé. Qui dit

(1) Babeau. Le village sons Vancien régime. — Les attribiilions de l'assemblée des habitants (p. 35) sont exclusivement relatives à la gestion des biens. Quant au syndic (p. 54 et suiv.,) il n'a, comme représentant de la communauté, que des pouvoirs de tçestiou ; s'il exerce certains pouvoirs de police, c'est exclusivement souj» la direction de l'intendant et comme auxiliaire de la police générale.

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privilège dit essentiellement chose privée, droit privatif appartenant à des particuliers vis-à-vis de la puissance publique, en d'autres termes, droit existant principalement dans Tintérêl privé, et non service public géré dans l'intérêt général (i). Il n'est donc pas étonnant de voir quelque chose au moins de cette idée persister chez les légistes de l'Assemblée constituante. Et, en effet, quand on discute les projets de constitution, les orateurs qui soutiennent le projet du comité expriment très nettement la pensée que les municipalités ne font pas partie intégrante de l'administration, ou du moins ne lui appartiennent que pour celles de leurs attributions qu'elles exercent comme déléguées du pouvoir central, « Le régime municipal, dit Thouret dans le rapport où il expose le plan du comité, borné exclusivement au soin des affaires particulières, et pour ainsi dire privées, de chaque ressort municipalisé, ne peut entrer sous aucun rapport, ni dans le système de la représentation nationale, ni danscelui del'administration générale» (2). « Gardons-nous, répète-t-il quelques jours plus tard (3), de confondre le pouvoir municipal qui a sa nature propre et son objet à part, avec les pouvoirs nationaux qui s'exercent tant par la législature que par l'administration générale... Lamunipalité est, par rapport à l'Etat, précisément ce que la famille est par rapporta la municipalité dont elle fait partie. Chacune a des intérêts, des droits et des moyens qui lui sont particuliers ; chacune entretient, soigne, embellit son intérieur, et pourvoit à tous ses besoins en y employant ses revenus sans que la puissance publique puisse venir croiser cette autorité domestique^ tant que celle-ci ne fait rien qui intéresse l'ordre général. » — Un autre orateur, Target, reprend, deux jours après, la même idée: «Dans l'esprit de votre comité, — et je le

(i) V. sur rimportance de cette idée de privilège dans les institutions de l'ancien Régime : Haiïotaux Histoire du cardinal de Richelieu, 1. 1, p. 355 et suiv., et pour l'application de l'idée aux libertés municipales, p. 4oo. — Cpr. Lorenz von Steix. Handbuch der Verwaltungslehre, t.I, p. 63.

(2) Archives parlementaires y t. IX, p. ao8. — Pour comprendre ces mots : ressort municipalisé, il faut se rappeler que le projet du comité (qui, heureusement, n'a pas abouti sur ce point) ne conservait aucune des subdivisions administratives existantes, et partatçeait le territoire du royaume en 720 communes, elles-mt^mes divisées en G.480 cantons.

(3) Séance du 9 novembre 1780. ^ Archives par L, t. IX, p. 726.

DE LA. RESPONSABiLITÉ DES COMMUNES 40

crois juste, — les municipalités sont une chose à part deTadministration générale du royaume ; elles n'en sont pas même une portion subordonnée. Voici comment nous les concevons: chaque famille a sa maison ; le père, Tépouse y régnent, et pourvu qu'ils n'y blessent pas les lois publiques, l'administration domestique est leur domaine. Les municipalités sont du même genre ; ce qui est de leur ressort, c'est tout ce qui appartient aux sociétés particulières des villes, des bourgs, des villages, tout ce qui n'a pas été mis dans la masse commune, tout ce qui peut s'administrer à part, sans embarrasser l'action de la machine politique (i). »

Ce sont bien ces idées qui, malgré le dissentiment de Mirabeau, dont nous parlerons plus loin, passèrent dans la constitution de 1791 et dans les lois qui l'ont précédée ou suivie. La constitution de 1791 donne des communes une définition tout à fait en harmonie avec elles : « Les citoyens français, considérés sous le rapport des relations locales qui naissent de leur réunion dans les villes et dans de certains arrondissements du territoire des campagnes, forment des communes, » D'autre part, cette constitution ne parle des municipalités que dans son titre II, intitulé : De la division du royaume et de l'état des citoyens* Dans le titre III, intitulé : Des pouvoirs publics^ titre qui forme à lui seul au moins les trois quarts de la constitution, il n'en est plus question. Une des sections de ce titre (c'est la section 2 du chapitre IV) est consacrée à Vadminis^ tration intérieure : elle n'en fait pas mention ; elle ne traite que de l'administration du département et de celle du district. Impossible d'indiquer plus clairement que les municipalités n'appartiennent pas à l'autorité administrative. Au reste, les textes qui, dès 1789 et 1790, avaient organisé les administrations locales avaient été conçus dans le même esprit. Le décret des 22 décembre 1789-8 janvier 1790 (2), relatif à la constitution des assemblées primaires et rfes assemblées administratives^ n'avait pas compris les municipalités parmi ces dernières. L'instruction des 12-28 août 1790 avait, dans son | 8, tracé les règles à observer par les corps administratifs (c'est-à-dire les

(i) Archives par lem., t. IX, p. 747.

(a) On sait que les actes de l'Assemblée portaient à cette époque le nom de décrets,