REVUE DU DROIT PUBLIC

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directoires de département et de district), dans l'exercice du droit de surveillance qui leur appartenait sur hs muniripalités. Enfin, le décret des 15-27 ^i^^rs 1791, concernant Torcha nisation des corps administratifs^ n'avait pas non plus compris les communes parmi eux. C'est par un texte spécial, le décret du i4 décembre 1789, qu'avait été réÉçléc leur organisation, et dans ce texte il est impossible de relever aucune expression qui permette de considérer les municipalités comme faisant partie intégrante de l'administration.

5. Ces idées n'avaient pas été cependant sans soulever dans l'Assemblée Constituante elle-même certaines contradictions. Mirabeau, sans insister du reste, l'intérêt pratique de ladiscussion ne lui paraissant pas sans doute ires visible, avait posé nettement la thèse contraire : (i) : « Cette distinction (entreles pouvoirs municipaux et les pouvoirs nationaux) n^estr^lle pas une vaine subtilité? avaiUil dit. Ne fauUil pas les mêmes éléments à tout Tempire, elle royaume est-il autre chose qu'une grande municipalité ? Toute municipalité ne doit être désormais que l'assemblée représentative plus ou moins nombreuse des habitants d'une communauté, comme une assemblée de département sera l'assemblée représentative d'un district, et le Corps législatif rassemblée représentative du royaume. Accoutumons les citoyens à choisir librement les organes de leurs volontés, et à n'obéir, en tout ce qui tient à l'administration publique, qu'aux représentants de la volonté générale : lions, par ce principe, toutes les parties de cet empire, et affermissons ainsi les fondements de la félicité nationale. »

La notion de municipalité, ainsi entendue, est tout autre chose que celle de Target et de Thouret. La municipalité de-

(1) Séance du lo novembre 1789, Archiu. parlern.^ t. IX, p. 733.— Il semble que Mirabeau soil ici Técho des idées de Turçol. — Dans un Mémoire au roi sur les municipalités (rédigé probablement par Dupont de Nemours sous l'inspiration directe de Turgot, en 1775), l'illustre homme d*État propose de faire des muni* cipalités la base de rorg:anisntion générale du royaume : Au premier d<gré, des municipalités de villes et de villages ; au-dessus d'elles, des municipalités d'arrondissement ou de district; au troisième degré, des municipalités de province ou assemblées provinciales ; enfin pour couronner le tout, la grande municipalité, ou municipalité royale, ou municipalité générale du royaume. — Il est clair que dans ce système on considère les municipalités élémentaires comme les organes inférieurs de l'administration générale. (Turgot. Œuvres. Ed. Daire, l. II, p. 5oa).

DE LA RESPOiNSABlLlTÉ DES COMMUNES 51

vient une partie intégrante des pouvoirs publics. L'administration locale n'est plus qu'une administration publique, qu'il faut doter de toutes les prérogatives attachées à ce caractère. Les intérêts qu'elle gère sont de même ordre que ceux dont l'État prend directement la charge ; seulement ils lui sont laissés parce qu'ils ne concernent qu'une fraction du territoire* En un mot, la commune n*est plus seulement une personne morale de droit privé ; elle est, dans toute la force du terme, une personne morale de droit public.

6. C'est finalement cette notion qui était destinée à remplaplacer dans notre droit celle de TAssemblée Constituante. Elle y a été introduite, sans être expressément énoncée (ni, probablement, discutée), dès l'époque révolutionnaire et par les textes mêmes qui ont diminué Tautonomie communale en préparant et en réalisant le système centralisateur de l'an VIIL On sait que la Constitution de Tan III supprime Tadministratioa municipale proprement dite partout où la commune a moins de 5,ooo habitants. Elle ne lui laisse dans ce cas qu'un agent municipal et un adjoint, et c'est la réunion des agents au chef-lieu de canton qui, sous le nom de municipalité de canton, administre toutes les petites communes de la circonscription. L'administration communale se rapproche ici de l'administration générale au dernier degré jusqu'à se confondre avec elle. Aussi la Constitution n'est-elle pas faite à cet égard sur le même plan que celle de 1791. C'est dans un même titre (le titre VII) qu'il est traité à la fois des corps administratifs et municipaux ; et si ces deux termes opposés l'un à l'autre font encore songer au système de 1 791,. il suffit de lire le texte pour se convaincre que l'opposition n'est plus ici que dans la rubrique, et que, dans tous les articles, les corps municipaux sont traités comme les corps administratifs proprement dits, soumis aux mêmes règles, et désignés des mêmes noms (i).

En Tan VIII, ce n'est plus la constitution qui renferme les règles concernant l'organisation administrative ; c'est la célèbre

(i) V. notamment: art. i88. Dans le cas où une administration départementale ou municipale... : art ig8. Les administrations départementales et municipales peuvent... art. 190. Les administrateurs (mot comprenant à la fois ceux du département et ceux des municipalités) sont chargés... art. 19a, 193,194. — Cette terminologie, si différente de celle de 1791, est répétée à chaque ligne.

^ loi du 28 pluviôse. Comme la Constitution de Tan III, cette loi

t comprend, sous la rubrique jg^énérale administration^ le dépar-

ti tement, Tarrondissement (qualifié arrondissementcommunal),

h et la municipalité. II n'y a guère du reste dans cette loi qu'une

I ombre d'administration municipale, et elle se distingue fort

mal de l'administration générale. Ce n'est pas là, tant s'en faut, le système que nous avons vu exposé par Mirabeau, système où il existe des assemblées représentatives à chaque degré de l'échelle administrative. Mais les deux systèmes concordent sur un point : dans Tun comme dans l'autre, la municipalité est une partie intégrante de l'administration, et on la conçoit comme gérant des services de même ordre que l'administration générale.

7. Si cette notion a été introduite dans nos lois à une époque de centralisation à outrance, il ne faut pas en conclure qu'elle soit incompatible avec une organisation administrative largement décentralisée. Elle ne signifie pas que les droits reconnus à la commune en vue de la gestion de ses services ne lui appartiendront pas en propre ; elle ne signifie pas non plus qu'ils seront moindres. Seulement, ils ne lui appartiendront que par concession de l'État, ce dernier possédant seul les droits de puissance publique qu'il n'a pas abandonnés. Peut-être cependant, et par là même, est-il vrai de dire que l'idée de l'Assemblée Constituante conduit à une théorie de la commune qui lui assure d priori une indépendance, sinon plus étendue, au moins plus inviolable, ou pouvant paraître telle à certains esprits. Si les droits de la commune sont mis sur la même ligne que les droits individuels ou les droits de famille, l'État n'est pas le maître de les supprimer ou de les restreindre. Aussi voyons-nous Thouret, dans le rapport même où il expose cette théorie, considérer la commune comme un petit État municipaly et y distinguer, comme dans l'État lui-même, un pouvoir législatif et un pouvoir exécutif (i). Le système aboutit ainsi à donner à la commune une sorte de souveraineté

(i) Arch, ParlenUf t. IX, p. ao8. Ce qui n'empêche pas le comité dont il est l'organe de supprimer toutes les municipalités existantes, et de les remplacer par des circonscriptions artificielles. Mais c'est une inconséquence ; les idées qu'il exprime auraient dû logriquement conduire le comité à un respect entier des droits acquis.

t)E L.\ RESPONSABILITÉ DES COMMUNES 58

qu'elle peut opposer à celle de TÉtal, et à envisager comme une violation du droit toute atteinte aux libertés municipales. C'est par ce côté libéral que cette conception pourrait encore aujourd'hui tenter certains esprits. De fait, c'est chez les partisans les plus convaincus de la décentralisation que l'on trouverait, parmi nos contemporains, des représentants de cette doctrine. C'est notamment celle de Taine, quand il assure que la commune est un syndicat privée q^'*' ^^ compare à l'association forcée existant entre propriétaires des divers étages d'une maison, et qu'il ajoute des phrases comme cellesci : « Son succès ou son insuccès n'intéresse pas la nation, sinon indirectement et par un contre-coup lointain, aqalogue à cette faible atteinte par laquelle la santé ou la maladie d'un Français profite ou nuit à Tensemble de tous les Français... A leur endroit, à l'endroit de toutes les personnes collectives, l'État est ce qu'il est à l'endroit d'un particulier ordinaire, ni plus ni moins » (i). Cette idée n'est pas celle de notre droit positif, ni, à l'heure actuelle, celle d'aucune des législations européennes. Il en résulterait, si on la suivait jusqu'au bout, que la personnalité publique de la commune serait, vis-à-vis de l'État, une personnalité résistante à laquelle il ne pourrait toucher. Or, partout, nous voyons l'État disposer de cette personnalité par sa seule volonté, créer des communes, les faire disparaître, en réunir plusieurs en une seule, démembrer une commune pour accroître la commune voisine. En faisant cela, il peut tenir compte en fait de l'opinion exprimée par les représentants des communes intéressées, mais sans se regarder comme lié par cette opinion (2). Partout aussi nous voyons l'État déterminer souverainement, et avec la plus grande li-

(i) Tàine. Régime moderne^ l. I, p. 869, 365 et siiiv.

(a) V. les art. 3 à 6 de la loi du 5 avril 1884. L*art. 3 oblige, il est vrai, le préfet à mettre à l'enquête le projet de changement lorsqu'il en est saisi dans certaines conditions par les intéressés ; mais il peut aussi ordonner Tenquéte d'office ; et dans toute la suite de la procédure les communes ou sections de commune n'ont que des avis à donner. — En Belgique aussi, l'État se reconnaît le droit de réunir deux communes en une seule malgré l'opposition de Tune d'elles (V. Giron, Dicthnnaire de droit administratif et de droit public^ 1895. V» Divisions territoriales n» 3). — Régime analogue dans les divers pays allemands (V. Otto Mayer Deutsche» Verwaltungsrecht, t. II, p, 448 et suiv.). — Cpr. les art. 10, 16, 17, de la loi italienne du 10 février 1889, et Giorgi, Op, cit., p. 107 et suiv.

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berté d'allure, Télendue du pouvoir municipal, lui donner ou lui enlever des attributions, d'après ce qu'il juçe être son propre intérêt, et sans s'arrêter en présence des situations acquises. En un mot, l'État se refuse à reconnaître des t droits de la commune » analogues aux « droits de l'homme » des constituants de 1789. Il considère la commune administrative comme un rouage de sa propre organisation ; s'il la dote d'une personnalité dépassant la sphère du droit privé proprement dit, et s'il lui reconnaît une véritable autonomie, c'est dans l'intérêt général, et nullement par respect d'un droit reconnu préexistant. La mesure d'indépendance qlii lui est laissé», et qui peut être fort large, est une question de politique et non de droit. Ce n'est pas la commune actuelle, c'est la commune du moyen âge qui était dotée d'une véritable souveraineté, et que l'on regardait comme pouvant se prévaloir d'un droit vis-à-vis de l'État. Aujourd'hui on peut bien dire que la commune a un cercle d'attributions naturelles, en ce sens qu'il est dans la nature des choses que certains services publics lui soient confiés. Mais si l'État s'emparait de ses services, il ferait simplement un acte dangereux, impolitique, il ne violerait pas un droit (i).

8. Tout cela est d'autant plus significatif que, vis-à-vis de la commnnt y personne privée y VÈidii tient une conduite toute différente. En principe^ il ne se reconnaît pas plus le droit de toucher à la propriété communale qu'à la propriété privée. Mais ce principe n'est pleinement vrai que lorsque cette propriété communale reste, par sa destination, chose purement privée, et il fléchit lorsqu'elle sert aux services publics confiés à la commune. Les biens communaux proprement dits, ceux dont les habitants jouissent en nature, ont le caractère de biens purement privés. Aussi l'État n'en dispose pas comme il dispose des pouvoirs publics de la commune. En cas de

(I) Block, Dictionnaire de l'administration française. V« Centralisation, ch. Il, section a. «c La loi fait et défait les communes, la loi leur cède la quantité de pouvoir jugé utile... à TÉtat, la loi se réserve le dernier mot dans tous les cas importants. Ni les communes suisses, ni les communes belges, ni les communes anglaises, ni les communes américaines, — nous ne citons que les pays réputés à tort ou à raison les plus libres, — ne sont souveraines. » Cpr. aussi Jkllistek, System der subjectivcn offentlichen Rechte^ p. 262 et suiv.BEQucr. /{fp. V* Commune, n« 257.

modification aux circonscriptions communales, ces biens restent hors de cause ; ils continuent d'appartenir au g-roupe d'habitants (formant une commune ou une section de commune) qui en était propriétaire, et rien n'est chance ni à leur propriété, ni à leur jouissance. A Tinverse, les biens affectés à un service public subissent^ au contraire, la même modification que les services administratifs ; ils deviennent la propriété de la nouvelle commune qui se forme, parce qu'ils ne sont pas choses de pur droit privé, et que l'État se reconnaît le droit de les conserver à leur affectation tout en faisant gérer par d'autres mains le service public qui y est installé. Enfin* entre ces deux classes de biens, se trouvent les biens qui rapportent un revenu en argent et qui sont soumis à un rég'ime mixte : la commune réunie à une autre commune en garde la propriété, mais non la jouissance ; les revenus tombent dans la caisse de la nouvelle association communale qui s'est formée, parce que là encore les services publics sont intéressés, et que l'État juge utile que dans la commune administrative il n'y ait pas deux budg'ets et deux comptabilités (i).

9. Il n'est pas nécessaire, après les considérations précédentes, de démontrer longuement que le système que nous avons vu décidément triompher en l'an VIII, n'a plus depuis lors disparu de notre législation. Les nombreuses lois qui se sont succédées dans ce siècle sur l'organisation communale ont, il est vrai, agi dans le sens de la décentralisation. Mais aucune déciles n'a changé la conception des rapports de la commune et de l'État telle que nous venons de la déterminer. La loi du 21 mars i83i se borne à réintroduire le principe électif dans l'administration communale; celle du 18 juillet 1887, à accroître les pouvoirs du conseil municipal. Aucune

(a) Loi du 5 avril 1884, art. 7. II y a des distinctions analogues dans la plupart des pays voisins. Les dispositions de la loi italienne sont calquées sur les nôtres. (GioRGi op. cit., p. III). — Les Allemands distinguent, parmi les biens communaux, VAUmendgut, qui sert à la jouissance individuelle des habitants etleifâmmereivermôffen, qui sert aux besoins publics de la commune. VAllmendgut peut appartenir à une commune politique, mais il peut appartenir aussi à une Realgemeinde, n'ayant, comme notre section de commune, que le caractère d'une personne morale de pur droit privé. Au contraire, le Kàmmereivermôgen ne peut appartenir, comme chez nous, qu'à une commune politique. (C. Metbr, Lehrbach des deutschen SlaatarêchU^ 4' éd., | m, n» i).

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des deux ne modifie profondément le système antérieur. « Notre administration est bonne, disait le ministre de Tintérieur en présentant pour la seconde fois la loi de 1887 à la Chambre des députés. Sortie du grand mouvement de 89, perfectionnée par TEmpire, maintenue par la Restauration, elle est loin d'appeler une réforme radicale... C'est un des grands résultats de nos délibérations précédentes que je puisse proclamer ces vérités à votre tribune, sans crainte qu'elles rencontrent parmi vous de nombreux contradicteurs. Lors de la première présentation du projet de loi, l'administration entière était en question ; on l'attaquait au nom de la décentralisation, au nom de l'indépendance communale. Il a fallu combattre ces préventions. Il a fallu prouver que les libertés locales, dans l'extension exagérée qu'on voulait leur donner> étaient les libertés des peuples qui n'en ont pas d'autres, et que pour nous il s'agissait de pourvoir à la bonne expédition des affaires, et non d'assurer la souveraineté dangereuse de 38,ooo communes » (i). Et dans le long et intéressant rapport de Vivien, qui amena quelques mois après le vote de la loi, on ne trouve rien, malgré ses vues très libérales, qui contredise ces déclarations (2).

Ce ne sont pas les lois de i855 et de 1867, si timides dans leurs velléités de décentralisation, qui ont pu changer ces principes. La loi de i884 elle-même les a respectés. On rencontre bien, dans le beau rapport de M. de Marcère à la Chambre (3), certains passages qui paraissent se rapprocher des idées de l'Assemblée Constituante ; mais aucun ne les reproduit réellement. Quand l'auteur dit, par exemple, que la commune n'est pas une création de la loi, mais qu'elle est née de la nature des choses, il exprime une idée qui est historiquement très juste. Il peut en conclure que le législateur aurait politiquement grand tort de supprimer ces agglomérations naturelles ou d'entraver leur développement. Mais il n'en conclut pas qu'il y ait pour l'État une véritable obliga-

(x) V. cet exposé des motifs dans Dalloz, Rèp. V* Commune, p. a47* n* 87.

(a) y. cependant le passae:e de Vivien cité infrà n* 19 ; l'auteur y considère comme étant de droit naturel la faculté pour les croupes d'habitants d'exercer un certain pouvoir de police.

(3) 19 décembre 1883. Ann, de la Ch., Doc, Pari., 1882, p. 34o.

tien juridique à les respecter comme il doit respecter les droits privés (conclusion que l'Assemblée Constituante ellemême n'avait du reste pas tirée, mais qui était implicitement contenue dans les principes qu'elle avait acceptés). En réalité la loi, telle qu'elle est, ne change rien aux principes antérieurs; elle considère les administrations communales comme de véritables administrations publiques. Sur un certain nombre de points, sur le plus grand nombre, elle augmente leur indépendance ; sur d'autres, elle les soumet, au contraire, à une tutelle plus étroite du pouvoir central (i). En tout cas, . elle reconnaît toujours à l'autorité supérieure le droit de supprimer ou de modifier les circonscriptions communales. Elle ne change donc rien en réalité aux principes généraux admis par les lois qui l'ont précédée.

10. Parmi les auteurs (2), on peut, dans ce siècle, relever une opinion qui se rapproche beaucoup de celle que nous avons vu soutenir par les orateurs de la Constituante, sans toutefois se confondre avec elle. C'est celle d'Henrion de Pansey dans son Traité du Pouvoir municipal (3). Pour lui, le pouvoir municipal n*est pas absolument un pouvoir privé, mais il ne se confond pas non plus avec les pouvoirs publics proprement dits. Il est distinct du pouvoir exécutif (et par conséquent de l'autorité administrative qui en est une des branches) ; il forme dans l'État un quatrième pouvoir : « Au-dessous des pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire, il en est un quatrième qui, tout à la fois public et privé, réunit l'autorité du magistrat à celle du père de famille : c'est le pouvoir municipal. »

De cette notion, l'auteur tire certaines conséquences juririques : il en conclut notamment que les maires peuvent être poursuivis librement par les particuliers qu'ils ont lésés dans

(i) Par exemple, dans l'art. 99 en matière de police.

\7) Nous ne parlons que de la littérature juridique. Parmi les publicistes et les historiens, il serait aisé de trouver des déclarations analogues à celles que nous avons relevées de l'ouvrage de Taine (V. p. ex. Raynouard. Histoire du droit municipal en /Va/ice. Introduction, p. a et 3). Cf. le mot célèbre de Royer-Collard ; la commune est, comme la famille, avant l'État ; la loi la trouve et ne la crée pas.

(3) Henrion DE Pansbt, Œuvres jud, (i84A)- p* 189 et suiv. La i''* édition du Traité du pouvoir municipal est de i8aa.

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l'exercice de leurs fonctions municipales (fonctions qu'il disiing'ue avec soin de leurs fondions administratives et de leurs tondions Judiciaires) (i). Mais celle division des pouvoirs n'a pas fait fortune. Elle était trop manifeslcment contraire aux textes constitutionnels qui rèçj^lementent le principe de la séparation des pouvoirs, (en mettant à part toutefois, comme nous l'avons montré, la Constitution de 1791), et aux lois qui considèrent le pouvoir municipal comme faisant partie intégrante de Tadministralion. Aussi les auteurs modernes n'hésitent pas à se placer à ce dernier point de vue, et à comprendre la commune dans la description qu'ils font de l'autorité administrative (2). Le mot d' unité administrative^ employé par M. Ducrocq pour désigner l'un des aspects de la commune (3). ceux de personne administrative^ ou personne morale publique employés par M. Hauriou (4)> ont bien, si nous ne nous trompons, dans la pensée de ces auteurs, cette portée que les autorités communales sont, en même temps que telles, de véritables autorités administratives; et ce point de vue, qui paraît aujourd'hui universellement accepté, est le seul qui soit compatible avec l'idée générale des rapports entre l'État et la commune tels que nous les avons décrits.

II. Delà notion ainsi dégagée, il est facile délirer la conclusion au point de vue de la responsabilité communale. « L'Administration municipale appartient à l'autorité administrative au même titre que l'Administration centrale, dit M. Brémond à propos d'une autre question (5); la municipalité fait donc partie de ces administrateurs dont les actes sont protégés contre l'immixtion des tribunaux judiciaires par le principe de la séparation des pouvoirs; ce principe est unique, il est le même vis-à-vis du pouvoir central que vis-à-vis^du pouvoir

(i) V. le même Traité, Gh. VII, XI el XU.

(a) Ce plan est si généralement suivi qu'il est inutile d'insister. V. p. ex. les Conférences de M. Aucoc, t. II; le Cours de M. Ducrocq, t. I, etc.

(3) Loc. cit., n" 54 et i83.

{1^) Précis de droit adm., a» éd. p. 225. Les textes parlent du reste couramment un langage analogue. V. par ex., loi du 24 mai 1872, art. 9. Il n'a jamais été douteux pour personne que les mots actes des diverses autorités admnistratives, qui terminent cet article, ne comprissent les actes des autoritos municipales.

(5) Revue critique, t. XIX, p. 612. Il s'agit des règles relatives aux affectations communales, que la jurisprudence soumet à un traitement autre que les affectations domaniales.

municipal. » Il s'ensuit tuut d'abord que, si les tribunaux judiciaires ne peuvent apprécier les fautes commises par les agents de l'Etat dans la gestion des services généraux, ils ne doivent pas non pi us (à moins de texte en sens contraire), apprécier les fautes commises par les agents de la commune dans la gestion des services communaux. Il doit donc, sauf texte contraire, y avoir identité entre l'État et la commune au point de vue de la compétence. Et d'autre part, au point de vue du fond du droit, on ne peut davantage établir entre eux une différence. Si les actes de l'État sont soustraits, dans une mesure plus ou moins large, aux règles des articles 1882 et suiv. du Code civil, c'est qu'on juge que ces articles ont été écrits pour régir les relations entre personnes privées, et qu'ils sont inapplicables aux relations des particuliers avec la puissance publique. Il faut donc y soustraire la commune, comme l'État, si Ton estime qu'elle agit véritablement à titre de puissance publique.

On ne pourrait échapper à cette double assimilation, au point de vue du fond et au point de vue de la compétence, qu'en dé*montrant que les règles spéciales applicables à l'État s'expliquent, non par la théorie générale de la séparation des autorités administrative et judiciaire, mais par des considérations particulières à la personne morale État. C'est ce qu'a fait pendant quelque temps la jurisprudence, en rattachant l'incompétence des tribunaux, pour appliquer à l'État l'art. 1882, non pas aux principes généraux sur la séparation des pouvoirs, mais aux lois de 1790 et de 1798 d'où l'on a fait découler l'idée qu'il n'appartenait qu'à l'autorité administrative de déclarer l'État débiteur. Si ce motif était le vrai, et s'il était le seul, nous reconnaissons qu'on pourrait et qu'on devrait appliquer à la commune un autre régime. Mais on sait que ce motif n'est plus invoqué aujourd'hui par le Conseil d'État, et qu'en somme il doit être considéré comme inexact ou du moins excessif (i). Du reste, vrai ou faux, il n'importe, puisqu'à côté de ce motif il y en a un autre, plus certain et d'une portée plus générale, qui s'applique à la commune comme à l'État.

(i) V. Aucoc. Confér,, 1. 1, p. 488 (3« éd.).

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Il y a donc dans la jurisprudence qui traite la commune tout autrement que l'Etat, un grave défaut de logique. Aussi beaucoup d*auteurs refusent-ils de l'accepter, et exposent-ils parfois sans citer les nombreux arrêts qu'ils ont contre eux, une théorie toute différente, basée sur l'assimilation que nous venons d'établir entre ces deux personnes morales (i). Il est bien évident du reste qu'en prenant ce point de départ, on aboutira à des systèmes différents, suivant le régime qu'on aura commencé à établir pour l'État. La tâche qu'il nous reste à accomplir consiste à indiquer quelles seront pour la commune, les conséquences de la théorie que nous avons admises en ce qui concerne ce dernier.

12. Dans la commune comme dans l'État, il faut distinguer les actes de gestion et les actes d'autorité. Les premiers sont ceux dans lesquels le représentant de la commune n'exerce pas la puissance publique qui lui appartient; ils comprennent non seulement les actes d'administration du patrimoine privé communal, mais tous les actes dans lesquels il n'y a ni injonc-

(i) V. not. Laferrièrb. Traité de la jurid, admin, et des recours contentieux^ t. I, p. 6SC (a* éd.). — Ladawal, Revue gêner, d^admin,, i884, T. I, p. 5o. — Bbbmoxd, dans Rép, aiphab, du droit fronçait, v« Comp. admin., n»« 1174 et suiv. — Simonnet, n« 1027. — Dalloz, Suppl, Rép., v« Respons., n"»" 4ïo et 863. — Hauiuou, Droit administratif, a* éd. p. 97. Ce dernier auteur, sans se prononcer expressément, fait ressortir comme une anomalie la différence admise par la jurisprudence entre la commune et TEtat. — Paraissent au contraire accepter le système de la jurisprudence : Ducrocq. op. cit., n" i48i et 1484. — Block, Dict. de Vadmin. franr çaise, V« Responsab., n» 10. — Bêqust, Rëp., v« Commune, n* ai47 d suiv. — RoGuiN, Thèse précitée, p. 99 et 118. — Lescuter, R^ue générale d'admin,, 1886, t. ni, p. i5a. — Les auteurs étrangers en général n'hésitent pas à assimiler la commune à TÉtat. — Giorgi, op. cit. t. IV, p. 4o3. — LOrimo, die Haftung des Staats, p. 95, in fine. — Giron, Droit admin. de la Belgique, n»» a3oeta3i. — Les jurisprudences étrangères sont également en ce sens. V. les décisions citées par ces divers auteurs. Le principe est si généralement accepté hors de France qu'il ne nous parait pas nécessaire d'eutrer dans les détails. On trouvera des renseignements très précis sur la jurisprudence belge dans l'étude précitée de M. Edouard Rémt {Belgique judiciaire, 1795, p.i^io et suiv).

Il est évident au surplus que les auteurs qui, comme Laurent, Âubry et Rau,etc. appliquent le droit privé à l'État dans tous les cas, n*ont pas même à se poser la question.

tion ni prohibition, ni autorisation de police, alors même qu'ils seraient accomplis en vue d'un service public. La commune en est responsable dans les termes de droit commun apiplicable aux personnes morales du droit privé. Sa responsabilité est donc basée : sur l'article 1882, si l'acte émane de son organe ou représentant direct; sur l'article 1 384-2®, s'il émane de son préposé; sur l'article i385, s'il est occasionné par un animal lui appartenant; enfin sur l'article i386, s'il l'est par la ruine de l'un de ses édifices (i). Nous ne faisons ici que transporter à la commune les règles que nous avons exposées en détail à propos de l'État. Nous ajoutons que, pour elle comme pour ce dernier^ il serait conforme aux principes généraux sur le contentieux administratif de n'admettre la compétence judiciaire que pour les actes accomplis en vue de la gestion du patrimoine privé communal. Quant aux actes accomplis en vue du fonctionnement des services publics, ils sont bien soumis en principe au droit privé tant qu'ils ne contiennent pas une manifestation de Vimperium ; mais ils doivent être soustraits à la compétence judiciaire à raison du principe que les tribunaux ne peuvent pas connaître des actes administratifs. Ils sont, en effet, de véritables actes administratifs, au sens delà loi des 16-24 &oût 1790, t. II, art. 14, et du décret du 16 fructidor an III. Aucun texte ne déterminant le tribunal administratif compétent, il faudra saisir le tribunal administratif de droit commun, c'est-à-dire d'après la doctrine et la jurisprudence actuelles, le Conseil d'État, qui jugera en dernier ressort. Mais il faudra préalablement provoquer, sur la question d'indemnité, une décision de l'autorité communale, et c'est par voie d'attaque contre cette décision que le débat pourra s'engager (2).

Enfin il faut remarquer que, pour cette première catégorie d'actes, la responsabilité de la commune n'effacera nullement

fi) La jarisprudence a fait à diverses reprises l'application de cette dernière cause de responsabilité. Paris, ao août 1877. Daixoz. Supplém.j V« Responsabil. n^QQi. La jurisprudence administrative la lui applique lorsquMl s*agitde la ruine d*un édiBce public et notamment de Té^^lise paroissiale (C. d*État, 9 août 1893, D. 94. 3. 98) ; elle se base pour cela sur cette idée que le dommage est causé par le défaut d'entretien d*un travail public et elle n'invoque pas l'art. i386.

(a) V. sur ces divers points Lai-'errière, op. cit.» t. L p. 3a4 (a* éd.), et les arrêts qu'il cite, notamment l'arrêt Cadot, i3 décembre 1887, D. 91. 3. 4i.

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la responsabilité personnelle de Tagent. Le préposé ou représentant reste, en effet, toujours personnellement responsable de la faute qu'il a commise. La commune pourra prendre à sa charge les fautes légères; mais si elle se trouvait insolvable, elle ne pourrait empêcher la victime d'actionner l'agent (i).

i3. Les actes d'autorité sont ceux par lesquels la commune exerce, par l'intermédiaire de ses représentants, les droits de puissance publique qui lui appartiennent. Ce sont principalement les actes de police, parmi lesquels, bien entendu, il faut faire figurer les omissions aussi bien que les actes proprement dits. Ce sont, d'une manière plus générale, tous ceux qui contiennent injonction, prohibition^ ou autorisation, basées sur un droitde puissance publique. En ce qui les concerne, il n'y a, pas plus pour la commune que pour TEtat, de texte ni de principe établissant d'une manière générale la responsabilité. Elle n'est pas soumise aux règles du Code civil qui n'ont été écrites que pour régir les relations entre personnes de droit privé, et non les relations entre les particuliers et la puissance publique. Et d'autre part le droit public ne fournit aucun principe d'où la responsabilité découle d'une manière générale au point de vue de la lex lata. Nous ne pouvons que renvoyer, pour la démonstration de ces propositions,aux développements que nous leur avonsdonnées dans notre Etude sur la responsabilité de l'État' {2).

Les exceptions à apporter à ces principes sont, pour la commune, de même ordre que pour l'Etat.

1° La commune est responsable suivant les règles du droit privé, lorsque l'acte qui sert de base à la demande est, sous l'apparence d'un acte d'autorité, un acte de gestion déguisé. Ce cas se produit toutes les fois que l'acte, qui se présente sous la forme d'un acte de puissance publique, a pour objet, non pas, de sauvegarder les intérêts d'ordre collectif en vue desquels le pouvoir a été confié aux autorités communales, mais simplement de servir l'intérêt financier de la commune. Dans

(i) V. noire Responsabilité de VÉtat, n<* 39. Xous avons dans ce passage considéré TEtat comme toujours léficalement solvable ; mais on ne peut admettre une prosomption analogue en ce qui concerne la commune.

(2) V. n" i5 et suiv.

ce cas, Tacte n'est au fond qu'un acte de gestion revêtu d'apparences mensongères, et on doit lui appliquer la règle des . actesdegestion.La jurisprudence a fréquemment appliqué cette idée à la commune. Elle admet notamment qu'elle est responsable du dommage causé à un particulier par le refus d'alignement, quand ce refus a pour objet de ménager l'intérêt pécuniaire de la ville dans Texécution de travaux publics projetés. La compétence appliquée à cette hypothèse est en général celle du conseil de préfecture, à raison du caractère public des travaux dont l'exécution future est la véritable cause du dommage. Toutefois la compétence appartiendrait au jury d'expropriation, si une expropriation se poursuivait contre la victime du dommage avant qu'elle eût obtenu une indemnité (i). En outre on peut se demander si la compétence ne serait pas celle des tribunaux judiciaires au cas où les travaux projetés parla commune auraient le caractère de simples travaux privés. Dans l'application de cette première exception, peut-on dire, il ne faut pas déterminer la compétence d'après le caractère apparent de l'acte, mais d'après son caractère réel. Il doit donc y avoir compétencejudiciaire si l'acte est, au fond, non un acte de gestion d'un service public, mais un acte de gestion du patrimoine privé communal. Mais ce raisonnement nous paraîtrait difficilement acceptable. Il aboutirait, en effet, à donner aux tribunaux judiciaires un droit de contrôle sur les véritables motifs qui ont inspiré un acte d'autorité tel que le refus de délivre£ l'alignement, et ce droit de contrôle, déjà ^•^-•.«tM^ux.. ^. grave entre îes mains du conseil d'État, (qui l'exerce journelle- jt71j6**»-tfA^.^.^w ment dans l'appréciation des recours pour détournement de ^^"x.jz^. pouvoirs), nous semble incompatible avec les principes qui régissent dans notre droit les relations entre l'administration et les tribunaux judiciaires. Nous pensons donc que, dans l'application de notre première exception, il faut admettre dans tous les cas la compétence administrative. Seulement si le dommage ne peut être rattaché à l'exécution de travaux publics, le tribunal qu'on devra saisir sera le tribunal administratif de droit commun, c'est-à-dire, ainsi que nous l'avons

(i) V. sur ces divers points, C.d'Et., ii juillet 1879.— D. 80. *^* '^' — ^ avril 1889. D, 90. 3. 7a.

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dit, le conseil d*Etat après décision prise par Torçane delà commune.

2* La commune est encore responsable lorsque l'acte d'autorité renferme la violation d'un contrat. La jurisprudence n'a jamais hésité, et avec raison, à n'admettre aucun motif d'irresponsabilité en ce qui concerne la faute contractuelle. L'acte qui contient la violation du contrat peut être en lui-même un acte d'autorité pris par l'administration en vue des intérêts généraux dont elle a la garde. Les tribunaux compétents pour statuer sur le contrat n'ont pas le droit d'annuler cet acte, ni d'en arrêter les effets, parce que l'administration ne peut pas, par un contrat, renoncer aux droits de puissance publique qui lui appartiennent. Mais elle a pu valablement s'engager à indemniser son cocontractant au cas où elle exercerait ces droits contrairement à la convention. Nous avons cité, à propos de l'État, divers exemples de cas dans lesquels ces principes ont été appliqués. Nous aurions pu aisément les multiplier. En pratique leur application se présente surtout aux contrats passés par l'administration avec des concessionnaires en vue de l'exécution de travaux publics. Dans ces contrats, on promet fréquemment au concessionnaire une garantie contre des concessions nouvelles qui pourraient devenir des entreprises concurrentes. En matière de ponts à péage, par exemple, on promet au concessionnaire de ne pas autoriser la création d'un pont dans un certain périmètre en amont et en aval du pont concédé. Cette promesse n'empêche pas l'administration de créer un nouveau pont si elle le juge nécessaire aux besoins de la circulation ; mais elle devra indemniser le concessionnaire du préjudice qu'elle lui cause (i). De même, en concédant le service de l'éclairage public et privée une commune peut s'interdire d'autoriser sur le domaine municipal tout établissement pouvant faire concurrence au concessionnaire. Dans ce cas, si elle autorise le placement dans les voies urbaines de fils destinés à distribuer la lumière électrique, le concessionnaire ne pourra pas faire supprimer ces fils, mais il aura droit à être pleinement indemnisé (2).

|i) V. Cons. d'État, 7 août 1891. D. 63. 4. la (il s'agit d'un département; mais le cas échéant le même principe serait applicable à des communes concédantes. V. notre noie sur cet arrêt dans Pand, franc., 98. IV. 17).

(a) Conseil d'État, 11 janvier et 8 février 1895. D. 90. v. i34.

3° Enfin la commune, peut encore être responsable des dommages causés par un acte d'«iutorité, quand sa responsabilité est prévue par une loi spéciale. Nous examinerons, à la fin de cette étude, les divers textes d'où Ton peut faire découler cette responsabilité exceptionnelle.

14. Nous aurons achevé d'expliquer les principes généraux applicables à la responsabilité communale quand nous aurons ajouté que l'assimilation complète, établie dans les pages précédentes entre la commune et l'État ne s'étend qu'à la respon- .sabilité civile, et non à la responsabilité />^nafe. Si nous avons admis d'une manière absolue l'irresponsabilité pénale de l'État, c'est à raison de l'unité de sa personnalité morale (i). L'État est lui-même l'auteur de la loi pénale ; c'est lui-même qui la fait exécuter, et c'est vis-à-vis de lui-même qu'existe la responsabilité pénale. On ne comprendrait pas l'État puissance publique poursuivant l'application de la peine contre l'État personne privée, parce qu'il n y aurait pas en cause deux personnes publiques différentes, mais une seule considérée sous des aspects divers^Ce motif ne peut être invoqué par la commune, puisqu'elle jouit d'une personnalité distincte. On doit donc la soumettre, en ce qui concerne les pénalités, au droit commun des personnes morales, toutes les fois du moins qu'il s'agit d'actes de gestion. Nous rappelons, du reste, que les personnes morales de droit privé elles-mêmes ne sont soumises que très exceptionnellement à une responsabilité pénale. Nous nous bornons à renvoyer aux explications déjà données sur ce point (2).

i5. La théorie générale de la responsabilité des communes étant ainsi dégagée dans ses grandes lignes, nous devons insister spécialement sur certaines questions que fait naître la situation de certains agents communaux.

Nous avons dit que, dans les cas où Ton devait admettre la

(1) V. Op. ci7.,n«35.

(a) Op. cit., n* 17.