RBVDE DD DROIT PUBLIC

Ob L. MICHOUD

responsabilité communale, on devait la baser surTarlicle i382, si l'acte émane de son orçane ou représentant direct ; sur Tarticle i384, s'il émane d'un de ses préposés. A elle seule, cette distinction, applicable à toutes les personnes morales (i), écarte un grand nombre des difficultés qui ont été le plus débattues dans la pratique, et nulle part elle n'est aussi indispensable que lorsqu'il s'agit de la commune. — Dans une doctrine bien souvent soutenue, le maire doit être considéré comme le préposé de la commune; celle-ci, n'étant pas capable de faute personnelle ne peut être responsable que comme, commettant. Mais à quelles impossibilités ne se heurte-t-on pas dans cette théorie ? D'abord le maire n'a pas toujours été nommé par les représentants de la commune. Quand il était désigné par le pouvoir central, il n'y avait entre lui et la commune aucun rapport ressemblant à celui qui unit le commettant au préposé (2). Aujourd'hui il est bien nommé par le conseil municipal, qui est lui-même élu. Mais cela ne suffit pas pour qu'on le considère comme préposé de la commune; car les électeurs ne sont pas la commune ; et quand on admettrait qu'elle s'identifie avec eux, il n'en resterait pas moins que le maire n'est pas un préposé, parce que les électeurs le nomment pour un temps déterminé et ne conservent sur lui aucun pouvoir efficace de direction. Puis, ce n'est pas tout; aujourd'hui encore la commune peut-être provisoirement administrée par une délégation nommée par le pouvoir central (1. 5 avril i884, art. 44) ; décidera-t-on que la commune ne sera jamais responsable des actes de cette délégation? Le préfet peut, dans un certain nombre de cas (même loi, art. 85, 93, 98, 99), agir aux lieu et place des autorités communales ; décidera-t-on que ses actes sont au point de vue delà responsabilité, étrangers à la commune ? Enfin le maire et le conseil municipal sont loin d'agir toujours en pleine liberté : souvent leurs actes ne deviennent définitifs qu'après l'approbation du pouvoir central; souvent une nomination faite par

(î) V. eod, loc, n" i4, i5, 16, les explications que nous donnons sur celte distinction.

(2) Aussi Merlin a-t-il soutenu que la commune ne saurait être responsable de la faute commise par le maire (Questions de droit. V» Responsab. des communes

le maire est soumise à Tagrément du préfet; décidera-t-on que la commune reste en dehors de ces actes parce qu'ils ne sont pas Tœuvre exclusive de son préposé ?

A toutes ces questions, une théorie basée sur l'art. i384 ne peut répondre qu'en niant sans distinction toute responsabilité communale. Dans notre théorie, au contraire, la réponse, sans être toujours affirmative, sera très différente : les organes ou représentants directs de la commune, ce sont tous ceux qui légalement ont le droit de prendre une décision en son nom. Peu importe, au point de vue du résultat, la manière dont ils sont désignés. Il faut seulement et il suffit que la loi les assigne comme représentants à la commune. Ils expriment sa volonté, et celle-ci est responsable de leurs actes (tant qu'il s'agit d'actes de leur fonction), non pas indirectement, mais directement, parce que ce sont ses propres actes. Ceci étant, la commune pourra être responsable d'actes auxquels auront coopéré des délégués du pouvoir central, et même d'actes qui auront été l'œuvre exclusive de ces derniers. Il suffira pour cela que ces délégués aient été, pour un temps déterminé ou pour un objet spécial, désignés par la loi pour représenter la commune. La délégation nommée en vertu de Tart. 44 est temporairement un organe de la commune, comme le maire lui-même. Pour la plupart des actes importants de la vie municipale, Torgane légal de la commune est complexe. Il comprend tout à la fois le maire (ou le conseil municipal) et une autorité supérieure chargée de la tutelle administrative. Le caractère mixte de cette représentation existe dans l'intérêt de la commune elle-même en même temps que dans l'intérêt de l'État. La commune sera donc responsable des actes émanant d'elle aussi bien que des actes émanant de ses représentants élus.

i6. Mais il faudra, dans l'application de ces idées, bien distinguer s'il s'agit d'un acte communal ou d'un acte de l'État. Quand la loi désigne, pour intervenir dans les affaires communales, une personne nommée par le pouvoir central, elle n'entend pas toujours par là en faire un représentant de la commune. Souvent c'est au nom de l'État que cette intervention est possible, dans le but de sauvegarder des intérêts d'ordre supérieur aux intérêts communaux ; et alors Thypothèse doit

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être nettement distint^uée des précédentes: s'il y a une personne morale encourant la responsabilité, ce n'est plus la commune^ ce ne peut être que TÉtal. Ainsi quand le préfet ou le sous-préfet accomplit aux Heu et place du maire un acte rentrant dans les attributions de ce dernier (art. 85, gS, 98, 99), il ne représente pas la commune. Si, par exemple, l'art. 99 donne au préfet le droit de faire certains règlements de police municipale, même applicables aune seule commune, à cette seule condition qu*il les fasse précéder d'une mise en demeure du maire, c'est que le lég'islateur de i884 a cru que la police générale pouvait être intéressée à prendre certaines mesures d'ordre municipal,même dans une commune isolée ; en d'autres termes, c'est parce que le législateur a vu qu'il y avait des liens étroits entre la police générale et la police locale, et que la première ne pouvait se désintéresser de la seconde (i). Le motif de Tinterventiondu préfet n'est donc à aucun degré l'intérêt de la commune, son acte est un acte fait au nom deTEtat et qui ne saurait engager la responsabilité communale. Si donc ces règlements diminuaient, par exemple, les droits accordés par la commune à l'un de ses concessionnaires, les conséquences de cette violation du contrat ne pourraient pas retomber sur elle. L'intervention du préfet serait considérée comme un acte de l'autorité supérieure, comme tin fait du prince, et ce serait de cette donnée qu'il faudrait faire découler les règles juridiques à lui appliquer.

17. La commune, représentée comme nous venons de l'indiquer, peut, du reste, comme toute personne physique ou morale, avoir des préposés, dont elle sera responsable, d'après les règles de l'art. i384> s'ils ont été chargés d'exécuter un actede gestion, et un acte d'autorité. Ces préposés seront tous ceux qui, sans être dotés du droit de prendre une décision au nom de la commune, sont employés par elle au détail de la gestion des affaires communales. Lorsqu'il s'agit de préposés qui sont nommés directement par le maire, et sur lesquels le maire conserve, avec le droit de révocation, un pouvoir exclusif de direction et de surveillance, leur qualité de préposés est incontestable.— Elle a été souvent discutée, au contraire, lorsqu'il

(1) V. DucRO(\>, Études sur la loi municipale du 5 avril i^4, p.6a et suit., p. 80.

s'ag^it d'agents qui sont nommés par un concert entre l'autorité municipale et l'administration supérieure, et qui souvent ne peuvent être révoqués par le maire. La question s'est posée notamment: pour les receveurs municipaux, nommée par l'autorité supérieure sur une liste de trois noms dressée par le conseil municipal (loi munie, du 5 avril i884, art. i56); pour les employés de l'octroi qui, dans le système de la régie simple (i), sont nommés par le préfet ou le sous-préfet sur une liste de trois noms présentés par le maire ; enfin, pour les gardeschampêtres, pour les agents commissionnés et assermentés, et pour un certain nombre d'agents de la police, qui sont nommés par le maire, mais doivent être agréés par le préfet ou le sous-préfet (loi munie, art. 88, | 3<», 102, io3). On a soutenu que ces divers agents n'étaiept pas des préposés de la commune parce que le maire ne les choisissait pas librement. Mais la jurisprudence s'est toujours, et avec raison, refusée à admettre cette doctrine (2). Les observations faites précédemment suffisent à démontrer l'erreur qu'elle renferme. Ces agents, tant qu'ils gèrent des services d'ordre communal, sont des agents communaux. Au fond, dans la pensée du législateur, c'est bien la commune qui les nomme ; seulement, au lieu d'être représentée dans cette nomination par le maire

(i) On sait qu'en dehors de ce système la commune peut en employer plusieurs autres pour la perception des recettes de l'octroi. Elle peut employer le système de la ferme et celui de la régie intéressée ; dans ces deux systèmes, les employés sont les préposés du fermier ou du régisseur, et la commune n*en est pas responsable. — Elle peut aussi contracter un abonnement avec l'Administration des contributions indirectes. Dans ce cas les employés subalternes sont nommés comme dans le système de la régie simple, sauf avis du directeur des contributions indirectes, et la solution à leur égard doit être celle que nous indiquons au texte. Mais le préposé en chef est alors le délégué de l'administration des contributions indirectes, et de plus c'est cette administration qui se charge elle-même de percevoir l'octroi lorsque cette perception ne nécessite pas des préposés spéciaux. Toutefois le maire a sur ces préposés de l'Administration un droit de surveillance (ordonn. 9 décembre i8i4» art. g4> 65'. On a conclu de cette situation que la commune n'était pas responsable de leurs actes (Dalloz. Rép Suppl. V* Responsabilité, n» 875). Mais cette opinion nous paraît peu justifiée. En réalité la commune emprunte dans ce cas les préposés de l'administration des contributions indirectes pour en faire ses propres préposés.

(a) V. pour les receveurs municipaux: Angers, i5 janvier 1890, D. 90.3. m ;

— pour les employés de l'octroi : Req. 19 janvier i8a6 (Dalloz. Rep., V» Responsab., n» 987) ; — pour les agents de police Aix, 24 février 1880, D. 80. a. 343.

— Req. lO mars 1881, D. 81. 1.194. — Req. 11 avril 1881, D. 81. V. 3a6».