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le pouvoir, ajoutera à ses soucis et à ses travaux. Si, comme en notre temps, une civilisation avancée a multiplié et compliqué les rapports sociaux^ si la centralisation a étendu les attributions de rÉtat, si les relations internationales plus suivies et plus intimes (sinon plus amicales) ont établi entre les nations une société étroite dont le cercle d'action est universel, où la solidarité est jalouse, où les affaires de chacun intéressent les autres, la tâche du ministre deviendra formidable et son rôle sera accru d'autant. Et alors des questions se posent : cette tâche et ce rôle n'excèdent^ils pas les forces et les capacités humaines ? n'y a-t-il pas quelques mesures à prendre pour les limiter, d'une part, et d'autre part, pour n'y admettre que les plus dignes ? et ceux qui les assumeront n'auront-ils pas à répondre de leur accomplissement? Seront-ils responsables de leurs actes devant le chef de l'État, dont ils sont les collaborateurs, ou envers la nation, dont ils çèrent les affaires et déterminent la destinée ? Et, s'ils sont responsables, ne pourrontils pas réclamer une entière liberté d'action à Tég'ard des autres pouvoirs, une obéissance complète, sinon aveugle, de la part des fonctionnaires et des citoyens ? faute de quoi, ne s'abriteront-ils pas sous le prétexte que leur aura fourni une résistance contrariant leurs efforts et stérilisant leur bonne volonté? Mais alors, le pouvoir ministériel aurait^il donc supplanté le chef de l'État? l'évolution constitutionnelle n'aurait^lle abouti qu'à ressusciter ou à déménager l'absolutisme, sous la réserve d'un contrôle, appréciable sans doute, mais qui, sous une forme ou l'autre, n'a jamais manqué ? A un pouvoir excessif une responsabilité effroyable est-elle un correctif suffisant ?

Comme d'ailleurs le ministre n'est plus aujourd'hui, en aucun pays, ce qu'il était, il y a seulement cent ans ou même cinquante ans, on se demandera aussi, et quelles furent les origines de l'institution, et sous quelles influences elle s'est transformée.

Tel est l'intérêt multiple, varié et profond, qu'excitent les livres de MM. Dupriez et Hervieu. Ces deux ouvrages sont notablement différents l'un de l'autre ; tous les deux de haute valeur, très documentés et très nourris, ils appartiennent à des écoles, ou, si on préfère, à des tendances différentes. L'un et l'autre ont envisagé le problème dans toute son étendue ; ils ont également vu dans le ministre le personnage compliqué dont

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je parlais ; ils ont senti la nécessité de rattacher son rôle à l'ensemble des institutions politiques el administratives. Ceci mis à part, ils sont conçus tout différemment. La différence n'est nulle part plus sensible que dans la méthode suivie.

Le sujet pouvait être traité de deux façons. On pouvait tenter, au sujet des ministres, une large synthèse, en prenant pour base les grands principes du droit constitutionnel, ranger lefe constitutions contemporaines en catégories à peu près nettes, rechercher les origines du pouvoir ministériel, montrer, toujours dans un tableau d'ensemble, les règles qui président à l'organisation des ministères, à la nomination et à la révocation des ministres, décrire les rapports des ministres avec le chef de l'État, et avec les Chambres, quand il y en a, énumérer et classer les attributions ministérielles, déterminer enfin la responsabilité encourue par les ministres, et sur chacun de ces points comparer les dispositions des lois et constitutions anciennes et modernes. Le plan ainsi conçu offre une belle ordonnance, des divisions claires, une logique abstraite et d'allure scientifique. C'est ainsi qu'a procédé M. Hervieu, et par là, son livre, outre ses mérites intrinsèques, plaira à ceux qui goûtent les ligues géométriquement pures et cherchent surtout dans les études de droit comparé les éléments d'une généralisation synthétique.

M. Dupriez est l'adepte d'une méthode plus prudente. Les synthèses ne le tentent pas : sont-elles toujours aussi légitimes qu'elles sont séduisantes ? Il pense qu'une institution, fût^-elle expressément importée de l'étranger, emprunte toujours au peuple qui l'adopte, à son tempéramment, à son état social, à ses traditions historiques, à ses conditions d'existence, des traits caractéristiques qui peuvent la transformer radicalement ; et que ces caractères propres à chaque peuple, il est plus réellement utile de les mettre en pleine lumière que de les atténuer. Il croit aussi que toutes les constitutions n'ont point une égale valeur; qu'à vouloir les étudier toutes, on perd souvent du temps, et qu'il est préférable de s'attacher à celles qui présentent une originalité réelle et qui, en même temps, régissent des nations considérables. C'est ainsi qu'il a été conduit à étudier les ministres chez quelques peuples seulement et successivement ; à présenter pour chaque peuple un tableau d'ensemble

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dcsinstilutions cl à y monlrer le rcMc des ministres. Il n'a pas manqué, chemin faisant, de signaler des rapprochements instructifs, il n'a pas fait de ce procédé la base même de vSon ouvrage. Sa méthode est, je crois, moins artificielle que celle de M. Hervieu ; elle est plus réellement scientifique, car à supposer que vienne le jour des théories générales, on en sera pour longtemps encore réduit à Tétude des cas particuliers ; elle est aussi plus profitable, parce que pour chaque peuple les institutions forment un corps solidement construit duquel il faut avoir la vue d'ensemble pour en apprécier sainement les détails (i).

C'est donc la méthode de M. Dupriez que je vais suivre pour étudier le pouvoir ministériel. M. Hervieu me fournira d'ailleurs plus d'un renseignement intéressant.

L'Angleterre attire toujours la première les regards. Elle a été l'initiatrice à la liberté constitutionnelle des peuples modernes. Surtout, son histoire permet de suivre pas à pas le développement et les transformations d'une institution à travers les siècles et sous des influences successives. Rien de plus vrai pour les ministres. C'est en Angleterre qu'est né le gouvernement de cabinet, que la responsabilité ministérielle a pris ses formes précises ; ce fait capital, cette institution essentielle ne peuvent être séparés de l'histoire constitutionnelle anglaise.

Les origines du pouvoir ministériel sont en Angleterre à peu près semblables à celles qu'il eut en France. Les premiers rois gouvernent avec l'assistance d'un Conseil dans lequel siègent habituellement les principaux officiers de la maison royale. En France, le roi, que ne gênent pas des États généraux périodiques, qui renoue les traditions impériales romaines, qui engage contre la féodalité une lutte bientôt victorieuse, réduit aisément ce Conseil à un rôle consultatif et le gouvernement appartient à un petit nombre de fonctionnaires dévoués. Le roi d'Angleterre est moins libre et moins fort : les circonstances l'obligent à s'abriter derrière le Conseil pour exercer une autorité absolue. Dans le Conseil, il dislingue quelques membres auxquels il accorde une confiance particulière et qui se char-

(n Je reg^réllc pourtant que M. Dupriez n'ait pas cru devoir étudier le pouvoir ministériel dans une monarchie absolue, en Russie par exemple,

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genide diriger le Conseil, mais qui ne sont pas nécessairement investis des grands offices de la Couronne. Ce régime permet un moment à la royauté du XVI® siècle de se passer du Parlement dont les réunions sont rares.

Les abus d'autorité et de juridiction du Conseil privé provoquent sous les Stuarts une réaction bien connue. Désormais le Conseil ne jouera plus qu'exceptionnellement un rôle important : c'est aux conseillers intimes du roi, aux ministres que le pouvoir a passé.

Dès longtemps le roi avait accordé une confiance particulière à quelques membres du Conseil ; les Stuarts, surtout Charles II, essayèrent de régulariser l'usage^ de donner au Cabinet intime une composition fixe, la permanence, des attributions précises, et d'en faire un instrument de l'autorité royale contre le Conseil privé sur lequel les communes exerçaient une influence trop puissante.

La révolution de 1688 eut deux effets principaux. D'un côté Guillaume III gouverna avec le seul concours des ministres^ malgré l'opposition que cet usage, qu'aucune loi ne consacrait, souleva dans le Conseil privé et dans le Parlement. D'un autre côté, la royauté nouvelle n'était pas aussi libre que l'ancienne envers le Parlement auquel elle devait la Couronne, elle était tenue à plus d'égards envers les Communes dont l'autorité grandissait et envers la majorité de cette assemblée. Elle plaça dans les ministères des adhérents des whigs et des tories, sans songer encore au cabinet homogène, ce qui autorisait chaque ministre à intriguer contre ses collègues. Les Communes, à leur tour, sentaient le besoin d'une direction. Le remède consista à composer le Cabinet avec des membres d'un seul et même parti. Macaulay a très heureusement décrit l'événement : « Le premier ministère fut l'œuvre, en partie, du hasard, en partie de la sagesse des hommes, non pas, il est vrai, de cette sagesse supérieure qui vit dans la familiarité des grands principes de la philosophie politique, mais de cette sagesse d'un ordre moins relevé qui pourvoit aux besoins de chaque jour par des expédients de chaque jour. Ni Guillaume, ni ses conseillers les plus éclairés ne comprenaient bien la nature de cette révolution qui s'accomplissait sans bruit — car ce n'était rien moins qu'une révolution — et qui commença vers la fin de lôgS pour se ter*-

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miner vers la fin de 1696. Vers la fin de lôgS, on voyait les principaux emplois du gouvernement distribués d'une manière égale entre les deux grands partis, les hommes qui remplissaient ces emplois cabaler perpétuellement les uns contre les autres, clabiuder les uns contre les autres, provoquer les uns contre les autres des votes de censure, produire les uns contre les autres des chefs d'a<!!cusation, et la chambre des Communes, désordonnée dans ses allures, ingouvernable dans son honneur, incertaine dans sa marche. Vers la fin de 1696, au contraire, on vit que tous les principaux serviteurs de la couronne appartenaient au parti whig, qu'ils étaient étroitement unis entre eux par des liens publics et privés, qu'ils se montraient prompts à se défendre les uns les autres contre toute attaque, que la majorité de la chambre des Communes était rangée en bon ordre sous ces chefs et qu'elle avait appris à se mouvoir comme un seul homme à leur commandement «.

Le ministère devenu homogène n'est encore qu'une coterie aristocratique luttant contre une autre coterie. Mais déjà les rois hanovriensj étrangers aux usages et même à la langue de l'Angleterre, laissent à leurs ministres carte blanche, et ceux-ci ont pris l'habitude de chercher dans la chambre des Communes leur appui principal. Ce serait déjà le régime moderne si les whigs et les tories avaient été des partis nationaux. Ils n'étaient que des coteries guidées par des intérêts particuliers, déchirées par des divisions intestines. Georges III putunmomentespérer le rétablissement de l'autorité royale ; cependant l'usage condamnait à la démission, tôt ou tard, les ministères que les Communes n'appuyaient pas. L'administration énergique de William Pitt acheva de libérer le ministère de l'autorité absolue du roi et plaça à la tête du cabinet un Premier, Le XIX® siècle a vu se produire les conséquences de cet état de choses : l'extension des droits électoraux a renforcé l'autorité des Communes en leur donnant une base électorale plus large ; le pouvoir royal paraît s'être résigné.

Aucun texte législatif n'a trouvé place dans cette esquisse. La coutume seule en afourni les traits. La coutume nous explique encore la distinction à faire entre le ministère, composé, dit un auteur anglais, de « tous les fonctionnaires politiques chargés de la direction des affaires publiques qui ne gardent

leur position que pendant la durée du Cabinet existant», et le Cabinet, comité restreint, qui dirige la marche générale des affaires et assure Tunité des vues.

La nomination des ministres appartient théoriquement au pouvoir royal. En réalité, le roi ne peut qu'appeler le chef, connu à l'avance, du parti qui possède la majorité aux Communes. Ce leader dresse la liste des ministres, en tenant compte moins des spécialités techniques que des usages et des nécessités politiques qui lui imposent souvent ses choix. La liste est soumise à l'approbation du roi dont les critiques ne sont inspirées que par des motifs d'ordre privé.

Le Cabinet délibère sur toutes les affaires du gouvernement; il se met d'accord en général sans vote formel. Le premier ministre le convoque ei le dirige ; son autorité est purement personnelle, persuasive, mais très réelle ; elle s'exerce pour maintenir l'union, pour assurer l'exécution du programme commun. Elle est d'ailleurs comme le nœud du Cabinet. Le Premier ne cédera pas à la majorité de ses collègues : il se séparera d'eux ou quittera le pouvoir.

Le roi n'assiste pas aux délibérations du Cabinet. Il doit aux ministres sa coopération loyale ; en retour il peut exiger une entière confiance. S'il n'a plus le droit de leur imposer une politique, il a encore le droit d'être consulté par eux, le droit de les encourager, le droit de les avertir ; prérogatives discrètes et .pourtant efficaces.

Les ministres n'ont pas, en cette qualité, entrée aux Chambres; ils n'y peuvent siéger et parler que s'ils appartiennent à l'une d'elles, et dans celle-ci seulement. Aussi chaque service public est^il réparti entre un lord et un commonerjVun chef du département ministériel, l'autre sous-secrétaire d'État. La règle est d'autant plus remarquable que la chambre des Communes a conquis la prépondérance dans le gouvernement, et que, d'un autre côté, le chef du parti au pouvoir et, par conséquent, du ministère, peut être par sa naissance forcé de siéger dans la chambre des Lords. Le ministère anglais assiste aux séances du Parlement autant pour le diriger que pour accepter son contrôle ; en menaçant de démissionner, sans parler de son influence, il met la majorité dans l'alternative ou de se rendre ou de désavouer ses chefs, il étouffe les velléités d'indépendance.

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il calme l'ardeur de Topposition qu'un succèvS trop complet embarrasserait peutp-étre.

Chefs et directeurs de la majorité, les ministres exercent en fait un véritable monopole de l'initiative législative. Les bills que le Cabinet ne propose pas n'ont aucune chance de passer; ils n'ont droit qu'à un jour par semaine, ils ne réuniront pas le quorum ; votés aux Communes, ils trouveront difficilement un Lord qui se charge d'attirer sur eux l'attention de la Chambre Haute, et celle-ci use souvent à leur égard de son droit de i-ejet. Venus de l'opposition, ils se heurteront à la résistance de la majorité ; et celle-ci laisse à ses chefs l'exercice de ses droits. En matière financière surtout, l'initiative parlementaire a été à peu près effacée par la coutume.

Les ministres subissent le contrôle des Chambres, principalement celui de la chambre des Communes. Tout ministère nouveau expose aux Chambres son programme. La session s'ouvre par un discours du Trône résumant l'état de la situation du royaume à Tintérieur et à l'extérieur et annonçant les projets du gouvernement. Chaque Chambre répond par une adresse qui approuve ou désapprouve ; la discussion de l'adresse permet à l'opposition de mesurer ses forces. Au cours de la session, les ministres ont à répondre aux questions qui leur sont adressées en très grand nombre, à communiquer au Parlement, spontanément ou sur demande, une foule de documents. Les Chambres enfin ont le droit d'enquête. Comme conr clusion, elles peuvent voter des motions d'approbation ou de censure. Le Parlement anglais use très sobrement et très correctement de ses droits ; l'opposition elle-même, qui aura un jour le pouvoir, ne cherche pas à dénaturer dans un intérêt de parti les rapports du gouvernement et du Parlement.

Le contrôle des Chambres peut aboutir à la retraite du ministère, lorsque celui-ci a perdu la confiance de la chambre des Communes. Formule un peu vague et pour l'interprétation de laquelle la coutume fournit des précédents assez variés. Toute? fois on peut dire que le ministère se retirera : i° sur un vote exprès de défiance, la Chambre déclarant en propres termes, comme en i84i et en iSSg, que « les ministres de sa Majesté ne possèdent pas suffisamment la confiance de la chambre des Communes pour pouvoir faire adopter par elles les mesures

qu'ils croient nécessaires à Tintérêt public » ; 2* sur un vote de censure dirigé contre le ministère entier, ou même contre un seul ministre, si Tacte accompli par un seul relève de la politique générale du cabinet et a été tacitement ou expressément approuvé par tous : la solidarité ministérielle a fait en ces derniers temps des progrès sensibles ; 3® sur un échec à propos du vote sur une loi ; les ministres anglais, moins chatouilleux jadis que les ministres français, inclinent aujourd'hui à regarder le sort du cabinet comme engagé en des matières qui autrefois eussent paru indifférentes ; 4° à la suite d'élections générales donnant la majorité au parti adverse. Cet usage tout récent prévient la lutte inévitable entre les Communes qui représente la dernière volonté de la nation et le ministère qui vient d'être vaincu.

Cet exposé, si long et si incomplet cependant, ne me laisse pas la place d'étudier dans le ministre anglais le rôle purement administratif. Je dirai seulement que ce rôle est limité, d'un côté, par la responsabilité civile et pénale encourue par tous les fonctionnaires et par la compétence des cours de justice, la justice administrative étant inconnue en Angleterre ; d'un autre côté, par l'autonomie presque complète des institutions locales.

En résumé, à l'heure actuelle, les ministres anglais ont des attributions gouvernementales très étendues et des attributions administratives très restreintes ; ils ont annihilé ou à peu près le pouvoir royal auquel demeure encore, sinon un droit positif, du moins une haute influence; leurs pouvoirs sont limités par une décentralisation très large. Théoriquement, ils sont nommés et révoqués par le chef de l'État au nom duquel ils agissent en apparence; en réalité, ils exercent seuls le pouvoir exécutif comme représentants de la nation ou plus exactement du parti, conservateur ou libéral, qui possède actuellement la majorité dans la nation. Ils sont les chefs obéis et les directeurs docilement suivis de ce parti, soit dans la nation, soit dans les Chambres, et spécialement dans la Chambre élective, considérée comme plus réellement représentative.

Us gardent le pouvoir tant qu'ils gardent la confiance du pays, c'est-à-dire tant que leur parti possède la majorité dans les Communes. Lorsque le vent tourne, ils quittent le pouvoir

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ensemble et passent ensemble dans roppositicm. Celle-ci exerce très sérieusement son droit de critique ; mais elle saiiqu'àson tour, elle occupera le ministère et elle se srarde de dimÎAiier ou d*enchatner le pouvoir avant de le conquérir.

Il est aisé de concevoir combien ce résrime est favorable en même temps à la liberté et au pouvoir, comment il garantit à la nation les moyens de se gouverner elle-même, comment il associe les pouvoirs sans les confondre, comment il permet aux mouvements qui se produisent dans Topinion publique de se répercuter sans secousse, sans trouble, sans violence sur le çouvernement, comment il fait régner une harmonie perpétuelle entre la nation, les représentants et les i^ouvernants. On est porté à considérer ce réçime comme le chef-d'œuvre de Fart politique, et d'en ériçerles usages principaux en dogmes constitutionnels. C'est ce qu'on a fait souvent, et c'est à quoi je ne contredis pas formellement, mais sur quoi aussi je voudrais faire une ou deux remarques. La première est que ce régime estcoutumier ; que la coutume a évolué plusieurs fois ; que tel ou tel usage est dû à des circonstances fortuites ou fâcheuses; par exemple, si Georges l^' avait été moins ignorant de la langue anglaise, le roi ne serait peut-être pas devenu étranger aux conseils du cabinet. Ma seconde remarque ne fait guère que continuer la première : la coutume n'a probablement pas cessé d'évoluer; le régime parlementaire anglais qui fonctionne sous nos yeux n*est pas celui qui fonctionnait au siècle dernier ; pourquoi se figerait-il aujourd'hui dans une forme immuable ? Les causes d'une transformation sont claires, je crois, et les prodromes assez nets. Les partis traditionnels sont en voie de dissolution. On est loin aujourd'hui des coteries whiget tory qui se partageaient un petit nombre d'électeurs ; les réformes électorales du XIX® siècle ont donné à l'Angleterre le suffrage universel ou peu s'en faul ; les masses nombreuses appelées à la vie politique ne peuvent se résigner à opter exclusivement entre deux programmes ; avec des millions de citoyens sont apparues des nuances sensibles, assez nettes pour constituer de nouveaux partis ; le radicalisme est né ; le parti ouvrier s'est constitué, et ce ne sont évidemment que les premiers résultats: d'autres suivront. Le suffrage universel a rendu plus difficile et plus précaire la direction d'un grand .parti ; il la remettra

peut-être, la génération actuelle passée, à des hommes qui n'auront pas la même autorité, les mêmes talents, les mêmes traditions ; il aura lui aussi ses flatteurs. Les anciens partis eux-mêmes ont dû élargir et modifier leurs programmes pour se concilier les nouveaux électeurs ; de nouveaux intérêts ont surgi, donc de nouvelles causes de dissentiment. L'irritante question du home^rule a provoqué un groupement différent dans les partis. Je me demande, en un mot, si le régime actuel, né dans une société aristocratique et accommodé à un suffrage restreint, durera dans une société démocratique et s'accommodera du suffrage universel ; s'il ne devra pas se modifier pour s'adapter. Je me demande aussi s*il est légitime de parler à son occasion de dogmes et de principes.

A cette dernière question, il semble que la réponse soit fournie d'un côté par la constitution que se sont donnée les Anglais d'Amérique, d'un autre côté par les résultats produits par le régime parlementaire dans les pays qui l'ont emprunté à TAngleterre.

L'Union américaine est un peu plus qu'une confédération : elle est un État. Mais sa compétence, déterminée par la Constitution, est assez restreinte ; les Etats particuliers ont gardé une autonomie étendue ; et on a pu dire du gouvernement fédéral c( qu'il gouverne peu et n'administre presque pas ». Le rôle des minijstres, pour ce motif seul, serait très différent de leur rôle dans les États européens. Ce n'est pas tout, ce n'est même pas le plus important. Les Américains, dans la rédaction de leur Constitution, prirent pour modèle les institutions anglaises, naturellement telles qu'elles existaient à la fin du XVIIP siècle, en leur faisant subir les modifications exigées par le caractère fédéral et républicain de l'Etat et ses conditions particulières d'existence. Or, à la fin du XVIII® siècle, les institutions anglaises réalisaient la séparation des pouvoirs ; le cabinet était encore l'agent du pouvoir royal et non une émanation des assemblées. Sans doute le germe du régime actuel y existait déjà, mais les contemporains, les Montesquieu et les Blackstone, ne l'y voyaient pas. La séparation des pouvoirs était aussi le principe essentiel des chartes coloniales calquées sur les institutions de la mère-patrie. Comment n'eût-il pas pénétré dans la Constitution fédérale? D'un autre côté les Amé-*