RBVUE DU DROIT PUBLIC. — I

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cipal sans doute c'est que les États-Unis, émancipés de la domination anglaise, ont voulu vivre d'une vie propre ; ils ont détourné leur attention de l'Europe, et l'ont concentrée sur euxmêmes ; Ténorme étendue de leur territoire, sa situation sur les deux Océans, la fertilité d'un sol vierge, la nécessité de créer presque de toutes pièces un outillage industriel formidable, ouvraient une carrière indéfinie à une activité que les institutions assuraient d'une liberté entière. Désintéressés des affaires européennes et décidés à repousser toute intervention de TEurope, ils se sont développés à l'écart du reste du monde. De là la forte originalité de leurs institutions.

Elle ne sont cependant pas immobiles. Sous Tabri d'une Constitution presque intacte, elles subissent plus lentement Faction du temps ; elles évoluent elles aussi. Sans parler des coutumes récentes auxquelles j'ai fait allusion, le spoilssystem, qui oblige le nouveau président à déposséder les fonctionnaires appartenant au parti vaincu pour investir ses partisans, a déjà quelque influence sur le choix des ministres ; le parti exigera peut-être un jour du président, qui n'est pas toujours son chef réel, la nomination de tels et tels qui restreindront l'autorité présidentielle. Pour franchir le dernier pas, pour associer au pouvoir exécutif la majorité parlementaire, il faudra toucher au texte constitutionnel, mais qui sait si on reculera toujours devant cette hardiesse ? Il faudra aussi que le Sénat perde dans l'opinion publique la haute influence dont il jouit, et eela n'est pas impossible si on considère que la valeur moyenne des sénateurs est plutôt en baisse qu'en hausse. Je note aussi que les partis harassent le Président de sollicitations et de recommandations, et que les sénateurs et députés se montrent dans cette pratique les plus ardents ; n'est^e pas l'occasion de marchés et de transactions, le moyen de nouer entre la Chambre et l'Exécutif des rapports inconstitutionnels, occultes, très étroits et très forts ? Non seulement les partis anciens se subdivisent en groupes nombreux qui gênent la liberté du Président obligé de se concilier leur faveur, mais encore l'antique division en républicains et démocrates, fondée sur une opposition d'intérêts et de tempéraments entre le Nord et le Sud, s'est altérée sous l'influence d'intérêts nouveaux ou récemmeiit grossis, et de nouveaux partis ont essayé de se

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conslituer à côté des premiers. La barrière économique et intellectuelle que les États-Unis ont élevée autour d'eux n'est pas • éternelle. Leurs vaisseaux ont été vus à côté des flottes européennes. Leurs intérêts ont été tantôt alliés, tantôt opposés à ceux de l'Europe ou de certaines puissances européennes. Leurs universités étudient avec intérêt les institutions constitutionnelles de l'Europe. Qui oserait dire que les institutions américaines ne se rapprocheront pas un jour du régime parlementaire ?

L'Amérique en ce cas ne serait pas la première conquête du régime parlementaire. Si l'on excepte les monarchies absolues, comme la Turquie et la Russie, où les ministres ne sont que les agents du souverain, le régime parlementaire règne à peu prè^ dans tous les États Européens. Une importante exception subsiste, ou pour mieux dire, un groupe d'exceptions : l'Empire allemand et les États qui le composent. En Allemagne, l'idée unitaire a fait quelque tort, comme il était naturel, à l'idée libérale. Les Allemands, malgré le suffrage universel et les triomphes socialistes, semblent savourer les victoires 4e 1866 et 1870, se complaire dans les résultats acquis et, pour le surplus, pour la liberté particulièrement, faire crédit à l'Empereur et aux autres souverains. Cet état d'esprit peut durer longtemps. Guillaume I«^ disait et croyait que le peuple allemand était en cette fin de siècle l'exécuteur des volontés divines ; c'est un noble rôle pour une nation et qui la rend peu exigeante pour le reste. Guillaume II a encouragé la tendance mystique et accentué la tendance autoritaire. Les réclamations pour un ministère homogène et responsable ont échoué devant la résistance très nette de l'empereur et du chancelier, et elles ne paraissent pas avoir ému l'opinion publique. L'Empire à ce •point de vue s'est modelé sur la Prusse, la puissance impériale est au fond identique à la puissance royale prussienne. Le chancelier et ses collaborateurs se déclarent encore les serviteurs et non les tuteurs de leur maître.

Les autres monarchies pratiquent le régime parlementaire, avec des variantes souvent considérables. En général le rôle du roi y est encore assez important, plus important sûrement qu'en Angleterre ; les Chambres de leur côté manifestent plus d'indépendance à l'égard des ministres ; et la Chambre Haute, sou-

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vent élective, ne se résiçne pas toujours au rôle effacée de la Chambre des Lords. En général aussi les institutions locales sont moins largement décentralisées qu'en Angleterre, et les attributions des ministres, qui sont celles de l'État, sont du côté administratif singulièrement plus étendues. La Belgique est probablement le pays dont les usages se rapprochent le plus des usages anglais ; on y trouve notamment deux grands partis politiques bien organisés. Il est vrai que les principes en sont plutôt religieux, et que la récente réforme constitutionnelle a révélé l'existence, l'organisation et la force du parti socialiste. En Italie, le défaut d'organisation des partis a faussé le régime parlementaire dans son essence en laissant la place aux coalitions de personnes ou d'intérêts qui s'effondrent comme elles se forment, au gré des circonstances.

C'est, hélas ! à peu près de Ja même façon que les choses se passent en France.

La Révolution de 1789, influencée par son ressentiment contre l'Ancien Régime sous lequel les ministres du roi absolu étaient tout puissants et irresponsables au regard de la nation, par l'enseignement de Rousseau, par l'exemple des Américains et même des Anglais, débuta par la séparation des pouvoirs. Elle entendait le principe à sa façon ; elle s'est attachée moins à isoler le pouvoir exécutif qu'aie dépouiller en lui enlevant le plus d'attributions possible et en lui refusant le contrôle effectif sur les administrations locales ; elle a asservi le roi en lui imposant le renvoi et la nomination des ministres ; elle traitait ceux-ci généralement en suspects et souvent en valets. Le pouvoir absolu n'avait pas disparu : il avait passé du roi à l'Assemblée ; il alla bientôt à l'Empereur. La tradition de l'Ancien Régime était plus forte que les principes proclamés et les bonnes volontés. La Charte de i8i4 ouvrit un ère nouvelle ; elle n'accordait la prépondérance à aucun des pouvoirs qu'elle organisait; elle laissait au roi le choix des ministres, mais le concours des Chambres leur était aussi nécessaire que l'approbation royale, et la Chambre élective ayant plus de vitalité que l'autre, se trouva profiter et sut habilement se servir des circonstances. En fait, le roi est obligé, pour nommer ou renvoyer les ministres, de tenir compte de leur situation parlementaire. Ce premier point acquis est considérable. La Chambre

élective, qui est le véritable vainqueur de i83o, renversera successivement plusieurs cabinets. C'est en i84o seulement que se constitue un cabinet homogène, appuyé sur une majorité compacte et fidèle qui le suit pendant plusieurs années. Cette mar jorité tardive n'existait d'ailleurs que dans le Parlement, elle n'avait aucune base dans le pays ni dans le corps électoral ; elle n'avait pas de programme, à peine un chef ; l'opposition qui la combattait avait moins de cohésion encore. Les conditions essentielles du régime parlementaire manquaient. Le roi, en dépit de la formule que Thiers essayait de faire admettre, et dont il éprouva lui-même l'inexactitude, ne se résignait pas à régner; il se mêlait du gouvernement.

Tout imparfait que fût ce régime, il devait avoir des mérites, puisque son rétablissement est réclamé, sous le Second Empire, par les libéraux de toutes nuances, et puisque, en 1875, on a voulu indubitablement l'organiser. En réalité on posait un problème nouveau plutôt qu'on ne résolvait le problème traditionnel des rapports à établir entre les ministres d'un côté, le chef de TÉtat et les Chambres de l'autre. Ce problème nouveau c'était l'adaptation du régime parlementaire à la forme républicaine. L'adaptation était-elle possible ? Il était permis d'en douter, et plusieurs doutent encore qu'elle le soit. L'expérience acquise montrait que les États républicains ne l'avaient jamais tentée. La raison semblait indiquer que le régime parlementaire a pour but d'assurer à la nation le bienfait d'une royauté héréditaire et en même temps la direction effective, par des représentants, de ses destinées, que l'irresponsabilité du chef de rÉtat, qui conduit à la responsabilité ministérielle, découle elle-même de l'hérédité, et que le gouvernement républicain répugne aux conséquences comme au principe même.

Il ne me semble pas pourtant que les obstacles que le fonctionnement du régime parlementaire a rencontrés dans notre pays tiennent à la forme du gouvernement. J'accorderai, si on veut, que l'élection présidentielle ouvre un problème que l'hérédité esquive ; que le choix d'un Président est fort délicat, parce que, s*il faut à la tête de l'État un homme éminent et populaire, il peut être dangereux de priver le parti triomphant de son chef en installant celui-ci au-dessus des partis; que l'impartialité, requise dans le chef de l'État, au lendemain d'une

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élection qui a été une lutte, n'est pas entièrement g^arantie. N'allons pas plus loin. Les qualités que réclame le rôle présidentiel ne sont pas celles d'un chef de parti ; à celui-ci le pouvoir ministériel avec ses luttes. Quel est donc le parti qui ne trouverait pas dans ses rangs, outre le chef ardent qui diriçe la bataille, l'homme prudent et froid qui saura, au fauteuil présidentiel, oublier les personnes et penser à la France ? Soyons justes ; c'est bien ainsi que depuis ving^t ans le pouvoir présidentiel a été généralement conçu et exercé.

L'obstacle est ailleurs : dans l'absence de partis politiques. Là est le vice radical de nos institutions contemporaines, et un roi héréditaire n'y changerait rien. Des groupes, certes, il n'en manque pas, et des grands et des petits, et des timides et des remuants, et des politiques et des spéciaux : et il y en a trop, et le lien qui les constitue, c'est celui des affinités électives, ou celui des intérêts économiques, ou des revendications sociales, ou d'un radicalisme indécis, ou d'une modération plus vague encore, ou bien c'est le désir de jouer un rôle particulier sur la scène politique aux multiples personnages. Ni dans le Parlement ni dans le pays, on ne voit ces grandes associations, comme TAngleterre, les États-Unis, la Belgique, l'Espagne même et la Grèce, en connaissent, qui ont un programme commun, des chefs avoués auxquels elles obéissent, qui vont aux élections en rangs serrés et rallient alternativement l'appoint des hésitants et des indépendants, qui instruisent et guident les citoyens, qui se succèdent au pouvoir, et qui, représentant deux tendances opposées, rythment en quelque sorte la vie nationale. Considérez le Président au lendemain d'une crise ministérielle. S'il veut suivre les usages du régime parlementaire, il doit remettre le ministère au chef de la majorité triomphante. Or cette majorité n'a pas de chef, ou, ce qui revient au même, elle en a trop ; elle n'est pas un parti, pas même une coterie, elle est une coalition, un amalgame d'éléments hétérogènes, qui se sont unis pour détruire et qui ne consentent pas à rester unis pour diriger, dont Talliance temporaire n'a pas pour motif la conquête du pouvoir, mais seulement la dépossession des ministres en place. Il faut pourtant un ministère, à tout prix. Le Président, dont le rôle est alors singulièrement difficile, recherche, non pas les chefs d'une majorité inexistante,

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mais les hommes qui onlquelque chance d'éviter pendant quelque temps un accident semblable à celui qui vient d'arriver* Il sera parfois conduit à penser que la Chambre se repent de sa vivacité et que le ministère tombé doit carder le pouvoir ; ou bien que la Chambre se tiendra pour satisfaite avec la retraite d'un, deux ou trois ministres, et alors le nouveau cabinet comprend, avec des membres nouveaux, plusieurs anciens. Cela^ le réjçime parlementaire ? la responsabilité ministérielle? le gouvernement de cabinet ? l'exercice du pouvoir par les chefs de la majorité au nom de la nation ? Jamais ! C'est par un incroyable abus des mots que cette pratique bizarre a pu usurper le nom du régime parlementaire.

Les ministres ainsi choisis ne peuvent prétendre au nom de Gouvernement. Ils accomplissent les formalités, les gestes du gouvernement : ils nomment des fonctionnaires, règlent des affaires^ prononcent des discours. Ils ne gouvernent pas, si par gouverner, on entend diriger la nation vers un but connu. Ils n'ont ni programme, ni parti, ni opposition. La Chambre, qui a d'ailleurs outré ses prétentions au préjudice du Sénat, ressemble à un spectateur blasé et capricieux qui exige le remplacement des artistes dont il est fatigué, et ne déteste pas revoir de temps en temps les anciennes figures.

Pour durer, le ministère devra garder, non pas la confiance de la nation exprimée par une majorité stable, mais la faveur mobile d'un groupe de groupes ; pour se la concilier, il devra, non seulement accorder aux chefs de groupes des masses de faveurs administratives, mais encore les appeler, ou le plus grand nombre possible d'entre eux,dans son sein. Comme chacun d'eux arrive avec ses idées propres, qu'il veut bien sacrifier en considération du pouvoir à la condition que les autres s'imposent le même sacrifice, le programme du cabinet ne peut pas exister, et le gouvernement ne peut pas prendre en main la direction des Chambres. Les députés abandonnés à eux-mêmes se laissent aller à des votes regrettables ; ils commencent à régenter les ministres : ceux-ci, par crainte d'un vote hostile» cèdent, obéissent. Et le gouvernement parlementaire est renversé la lête en bas et les pieds en l'air, les Chambres gouvernent au lieu d'aider et de contrôler les ministres ; tous les pouvoirs sont confondus, et l'on voit se dresser le fantôme

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d'une Convention, moins pourtant l'audace énergique et les redoutables talents.

Je sais bien que la faute n'est pas seulement aux hommes ; que les circonstances, au sein desquelles s'est fondée la Constitution de 1875, étaient réellement difficiles. Il a fallu, vaille que vaille, improviser une majorité et une opposition. Celle-ci s'est formée des représentants des régimes monarchiques déchus ; elle n'était rien que antirépublicaine, sans caractère positif. Si la nation lui avait remis le pouvoir, elle eût tenté de renverser la République, ce sur quoi elle était d'accord, et d'y subsistuer une monarchie, sur le nom et le titulaire de laquelle elle était divisée. Son rôle n'a pas été la critique du gouvernement en vue de la conquête du pouvoir ; elle a cherché seulement à rendre impossible le fonctionnement régulier des institutions républicaines.

La majorité avait un mot de ralliement : la République. Un mot peut suffire pour les temps de lutte ; mais on n'a pas tardé à reconnaître qu'il peut y avoir beaucoup de républiques différentes, qu'un cri de guerre n'est pas un programme, et lorsque les divers bataillons républicains ont lu les inscriptions que portaient leurs drapeaux, ils ont constaté qu'elles ne pouvaient pas se ramener à des formules identiques. Les deux instincts fondamentaux de l'humanité, l'instinct conservateur et l'instinct progressiste, se sont reconnus et dénoncés.

Nous sommes à cette heure grave. L'opposition anticonstitutionnelle paraît définitivement vaincue. La religion catholique, engagée dans les anciens partis s'en sépare et demande une place dans le parti modéré ou conservateur. Les socialistes à leur tour sont entrés dans la lice électorale et se résignent aux moyens constitutionnels. Si jamais il doit se fonder dans la République les deux grands partis sans lesquels le régime parlementaire est impossible, c'est maintenant que cet événement décisif se produira. Est-ce une illusion ? Il semble que le mouvement se dessine. A coup sûr la constitution, au mois de novembre 1896, d'un cabinet purement radical est un fait notable. Son remplacement par un ministère e^çclusivement modéré en est un autre. La îennexxse concentration semble avoir vécu. Ainsi se fera peu à peu l'entrée de la France dans le véritable régime parlementaire. Ce résultat, à tout prendre,

est dans l'intérêt de tous les partis, sans parler du pays luimême. Pour l'obtenir, ce ne sera pas trop, je le crains, deTintellig'ence et du dévouement de tous.

Félix Moreau, (i)

Professeur à l'Université d'Aix-Marseille (Faculté de Droit d'Aix).

(i) MoRKAu (Félix), né à Bordeaux, le a novembre xSSg. A§^ré§^é des Facultés de droit, le a3 novembre i885. Professeur de droit public et constitutionnel à la Faculté de droit d*Aix, le 3o juin XS94.

Principaux ouvrages : EjftU inttrnationaax de* jugements (i883) ; — Précis élémentaire de droit constitutionnel (3« édition, 1896).

Collaboration à la Revue du droit public et de la Science politique^ à la Revue politique et parlementaire, à la Revue critique de législation et de jurisprudence, à la Revue des études grecques, à la Revue internationale de l'enseignement,

(La Rbdàction).

Sommaire. — Le renoavellement du privilégie de U ftanqiic de t^'rance, — La crise du billon étranger. — La suppression des rentes départementales. — L'élection présidentielle aux Etats-Unis et les finances américaines. — La réforme de la législation des bourses dans divers pays. — Le renouvellement du compromis austro-hongrois. — Les finances et les réformes fiscales en Espagne. — Les tentatives de réformes financières en Turquie. — La commission de la dette égyptienne.

Le renouvelusment du privilège de la banque de France. — A peine le texte du projet de loi sur le renouvellement du privilèg-e de la Banque était-il rendu public, qu'une hausse très sensible se produisait sur le cours des actions de la Banque. On en cherche vainement la raison. Etait-ce à cause de la certitude, désormais acquise, que le gouvernement ne rêvait pas la suppression du privilège? A vrai dire, personne n*a jamais douté de ses intentions ni de celles des gouvernements qui Font précédé, à cet égard ; le principe du privilège sera mis en question devant la Chambre par quelques députés socialistes soucieux de rester fidèles à leurs doctrines, mais il n'y a aucun doute que ces objections ne soient repoussées. Etait-ce à raison d'une augmentation de dividende que le projet de loi pouvait faire espérer aux actionnaires de la Banque ? Il faudrait pousser la naïveté un peu loin pour compter sur la réalisation d'une pareille chimère. La réalité est que, tel qu'il est, le projet compromet pour longtemps les bénéfices de la Banque ; on doit supposer que son gouverneur et les membres de son conseil d'administration ont été forcés par les circonstances à consentir tous les sacrifices que le projet leur impose, et qu'ils auraient craint, en les refusant, de voir le privilège leur échapper pour l'avenir ; cependant il est difficile de contester que ces sacrifices — très supérieurs à ceux que consentait la Banque dans le projet Bouvier présenté à la Chambre en 1892 et devenu caduc par l'expiration de ses pouvoirs, bien que la prospérité de la Banque, depuis cette époque, ait été loin de s'accroître, — ne

(i) L'importance exceptionnelle prise par les questions d'ordre fiscal et financier nous a décidés à rendre beaucoup plus fréquentes les chroniques qui leur sont consacrées. Notre collaborateur M. A. Wahl, qui a bien voulu accepter de remplacer le regrette H. Si-Marc, nous fait espérer une chronique pour chaque numéro de la Revue. Nos lecteurs ne pourront que s'en féliciter ^La Rkdactios).

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doivent être pour elle très onéreux. Et il était évident à l'avance que les charges de la Banque seraient encore augmentées par la commission de la Chambre et par la Chambré elle-même, justement désireuses de manifester leur souci des intérêts généraux ; et la commission, en effet, û*a, pas failli à la mission qu'elle s'est donnée. Mais nous pourrons faire sur l'étendue des sacrifices de la Banque une appréciation plus fondée, quand nous au^ rons étudié en détail les dispositions du projet de loi et que nous les au-« rons comparées à celles des lois de renouvellement antérieure^.

On sait que le privilège accordé pour trente ans à la Banque de France par la loi du g juin 1657 expirera le 3i déc. 1897. Il est donc grandement temps qu'on songe à le renouvelée, pour éviter qu'il ne se continue^ après son expiration, par tacite reconduction, au détriment des modifications que l'Etat, dans son intérêt» veut y apporter. Jamais, jusqu'à présent, une telle loi de renouvellement n'avait été rendue si peu de temps avant l'expiration du contrat périodique. La loi du 24 germinal an XI conféra à la Banque de France un privilège d'émission pour quinze ans à partir du ler vend, an XIII, c'est-^à-dire jusqu'au 22 sept. 1818; la loi du 22 avril 1806 lé prorogea pour vingt-cinq ans^ c'est-à-dire jusqu'au 22 sept i843 ; celle du 3o juin i84o en porta la fin au 3i déc. 1867I; celle du 9 juin 1867 le prorogea pendant trente ans ( on a vivement reproché aux gouvernements qui se sont succédé depuis quelques anuées et aux Chambres leur négligence à s'inquiéter des conditions du renouvellement ; on a exprimé là crainte que ce retard ne forçât l'Etat à passer sous les fourches caudines de la Banque et à accepter un accord défavorable pour lui; l'événement a prouvé qu'au contraire le relard devait porter préjudice aux actionnaires de la Banque^ et aggraver ses [charges vis-à-vis de l'Etat) charges augmentées déjà progressivevement par les lois antérieuresi

Les solutions données, soit par le projet de loi, soit par la liste des engagements de la Banque jointe au projet, ou ajoutées lors de la discussion dans le sein de la commission spéciale nommée par la Chambre sont les suivantes :

li Le principe du renouvellement, — Ce principe, nous l'avons dilj n'est pas sérieusement contesté, personne, dans la commission, ne l'a mis en discussion. Il ne semble pas que personne, à la Chambre, doive davantage^ demander la suppression de toUt privilège^ c'est-à-dire 1 emissioh libre des billets de banque ) le pajs est habitué à l'unité en matière d'émission de billets de banque, il serait dangeeeux de l'obliger à contrôler la valeur des billets émis librement par différentes banques. La pluralité des banques privilégiées ne sera pas soutenue davantage: elle nuirait aux intérêts de l'Etat en lui enlevant le droit de chercher auprès d'un établissement puissant, dont les ressources sont considérables, un appui financier, tant permanent qu*accidentel. Le système de la Banque d'Etat sera seul soutenu par les députés socialistes qui, déjà en 1892, demandaient la nationalisation de la Banque de France, comme ils demandent celle des mines et des chemins de fer. L'avantage que leur paratt avoir la banque d'Etat est de faire bénéficier le budget des sommes actuellement attribuées aux actionnaires sous

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fornie de dividendes ; il sont insensibles aux inconvénienls de ce système: tentations trop fortes pour l'Etat de s'emparer sous des prétextes quelconques, dès que ses besoins l'exigent, des sommes qui constituent l'encaisse de la Banque et servent de garantie au remboursement de la monnaie fiduciaire ; tentation pour l'Ëtat d'étendre indéfiniment l'émission des billets de banque et d'en revenir ainsi au système des assignats ; défiance du public vis-à-vis de la Banque, à raison même du danger qui vient d'être indiqué; multiplication des fonctionnaires et des frais de toute nature: disparition des impôts énormes que la Banque paye à l'Etat. Dire, comme le font les partisans de la Banque d'Etat, qu'elle sera constituée assez fortement pour qu'un abus de pouvoir soit impossible de la part du gouvernement, c'est se payer de mots, car l'histoire montre qu'ils ne sait même pas toujours résister à la tentation de dépouiller une Banque d'émission entièrement indépendante de lui ; invoquer l'exemple de l'Allemagne, c'est se tromper grossièrement, car la Banque de l'Empire est une société par actions, sur laquelle l'Etat a simplement un droit d'achat subordonné a d'importantes restrictions ; l'Etat la dirige par ses fonctionnaires comme il dirige la Banque de France par les agents qu'il désigne avec des pouvoirs plus larges, il est vrai, sous le contrôle et la surveillance des actionnaires; or, ce sont précisément les actionnaires de la Banque de France que les socialistes veulent supprimer. La vérité est que la Banque d'Etat, dans la pensée du parti socialiste, aurait pour principal objet de consentir des prêts, sans garanties, aux ouvriers et aux agriculteurs, c'est-à-dire de ruiner rapidement les finances de l'Etat.

2, La durée du renouvellement. — Le projet du gouvernement proroge le privilège pendant vingt-trois ans, c'est-à-dire jusqu'au 3i déc. 1920; ce n'est pas une durée trop longue ; la commission, cependant, a décidé que le traité pourrait prendre fin ou être modifié après un délai de quinze ans, s'il était dénoncé par une loi un an avant l'expiration de ce délai. Cette solution ne peut avoir que des avantages pour l'Etat, qui saura en tirer parti, si les circonstances sont favorables, et obtenir après quinze ans, de nouveaux avantages. On pouvait se demander si la Banque serait disposée à accepter cette modification au projet : obligée à des dépenses immédiates, — la création de succursales — elle devait attacher une grande importance à l'octroi d'un privilège assez long pour qu'elle pût en partie rentrer dans ses déboursés. Peutr-ètre, en tout cas, demanderait^elle que le droit de dénoncer le traité lui fût accordé aussi bien qu'à l'Etal ; c'est le système anglais. Elle n'a rien fait de tout cela, et a accepté la proposition de la commission. La solution admise par la commission est empruntée à la loi du 3o juin i843, qui, prorogeant le privilège du 22 septembre i843 au 3i déc. 1867, décide qu'il pourra prendre fin ou être modifié le 3i déc. i855, « s'il en est ainsi ordonné par une loi votée dans l'une des deux sessions qui précéderont cette époque ». Mais la prolongation consentie en 1840 était à peu près gratuite pour la Banque ; on comprend que l'Etat ait pu, sans soulever aucune objection de la part de cette dernière, se réserver de mettre prématurément fin au privilège. Les circonstances sont loin d'être les mêmes aujourd'hui.

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3. U escompte du papier agricole; le crédit agricole et la représentation des intérêts agricoles, — L'art. 9, lO des statuts fondamentaux de la Banque de France» établis par le décret du 16 janv. 1808 donne, à la Banque la mission d'« escompter, à toutes personnes,des lettres de change et autre effets de commerce à ordre, à des échéances déterminées qui ne pourront excéder trois mois, et souscrits par des commerçants et autres personnes notoirement solvables ».

Le projet complétait cette disposition en obligeant la Banque « à escompter dans les mêmes conditions, les lettres de change et autres effets de commerce à ordre qui seront présentés par des associations syndicales, agricoles et autres, notoirement solvables ».

Pour la Banque, cette disposition n'avait aucun inconvénient, puisque la Banque restait juge de la solvabilité des associations syndicales, — qui comprennent les syndicats professionnels, — quoique la mesure fût surtout proposée dans l'intérêt de l'agriculture ; elle pouvait même trouver dans l'application du droit que lui accordait le projet une nouvelle source de bénéfices ; elle accepte d'ailleurs déjà, en pratique, le papier agricole dans les conditions où elle accepte le papier commercial. Mais quant aux agriculteurs et aux syndiqués^ on ne voit pas quel profit ils pouvaient tirer de la mesure proposée par le gouvernement. D'une part la Banque ne peut recevoir les effets à l'escompte que s'ils sont garantis par trois signatures au moins de personnes notoirement solvables (statuts de 1808, art. Il), et, dans ces conditions, les associations syndicales trouveront facilement, en dehors de la Banque, un établissement de crédit qui recevra leurs effets à l'escompte, tous les banquiers consentant à escompter les effets garantis par la signature de deux personnes solvables. D'autre part un petit nombre seulement de cultivateurs sont affiliés aux associations syndicales. Enfin le maximum de trois mois, exigé pour l'échéance des effets soumis à l'escompte, s'il est, en général, suffisant pour des commerçants,est loin de l'être pour des agriculteurs : c'est au moment des travaux, c'est-à-dire en automne, qu'ils ont besoin d'argent, c'est au plus tôt lors de la récolte, c'estr-à-dire dans l'été suivant, qu'ils seront en mesure de rembourser ceux qui leur auront consenti des avances ; il faut d'ailleurs ajouter que le Conseil général de la Banque peut limiter à une durée moindre le terme maximum de l'échéance des effets soumis à l'escompte (statuts de 1808, art. 35). Elle peut aussi, il est vrai, consentir des renouvelleitients, mais elle ne saurait s'engager à le faire.

Ces objections sont graves. Quelques membres de la commission ont demandé que la Banque eût à accepter, dans les conditions fixées par le décret de 1808, le papier agricole à i8ojours; d'autres voulaient même que le délai fût porté à neuf mois ou à un an. D'autre part, on demandait qu'elle dût] accepter le papier agricole à deux signatures endossé par un syndicat agricole ; la signature du syndicat serait donc considérée comme double.

Cette dernière mesure n'aurait pas fait courir de grands risques à la Banque : il n'y a rien d'exagéré à considérer comme une garantie supérieure à celle d'une signature ordinaire, la garantie d'une association syn-'

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dicale, ou d'un syndicat agricole solvable, à raison de la solidarité de ses membres ; d'un autre cdté, la solvabilité d*un agriculteur, constatée au moment de l'escompte, a mille chances de se maintenir jusqu'à l'échéance de l'effet; elle est moins exposée à disparaître que celle d'un commerçant.

En tous cas, on pourrait, comme dans les escomptes d'effets faits par les banques coloniales, tenir la cession de récoltes pendantes pour l'équivalent d^iuàe signature.

Au contraire, l'escompte d'effets à échéance éloignée pouvait compromettre l'avenir de la Banque ; la Banque remplace par des billets de banque les sommes qu'elle paye aux porteurs des effets qu'elle escompte ; il faut que l'échéance de ces effets soit rapprochée, parce que, les billets de banque étant remboursablee à vue, les rentrées de la Banque doivent être rapides.

Il serait même dangereux pour le crédit de la Banque que l'escompte du papier agricole à 90 jours se généralisât ; il faut à la Banque un débiteur dont les biens,faute de payement à l'échéance, soient facilement réalisables et, autant que possible, aient une valeur certaine ; or la valeur d'une récolte est incertaine et sa réalisation difficile.

Un exemple démontre surabondamment les inconvénients du système proposé par le projet; c'est celui de la Banque d'Algérie, dont le crédit a été singulièrement atteint par l'effet des avances qu'elle avait faites ^ l'agriculture.

On a donc été amené à chercher une autre solution qui pÂt satisfiiire les aspirations de l'agriculture et cette solution ne pouvait être autre que l'organisation, — tant de fois rêvée, projetée et discutée, — du crédit agricole. Tout le monde s'est trouvé, — bien entendu, — d'accord pour considérer cette organisation comme urgente : il faut que l'agriculteur trouve à emprunter sur la garantie de ses récoltes, comme le propriétaire trouve à emprunter sur la garantie de son immeuble. Mais ces prêts doivent-ils être consentis par la Banque, ou par un ou plusieurs établissements nouveaux?

De ces deux solutions, la seconde l'a emporté: la première aurait compromis, bien plus encore que l'escompte des effets à long terme, le crédit et l'avenir de la Banque. On s'est borné, d'ailleurs, à un vote de principe ; rorgunisa)ion du crédit agricole n*a pas été réglée par la commission ; le ministre de l'agriculture a esquissé le plan suivant on créerait une banque centrale de crédit agricole ayant des syndicats locaux et des banques locales pour auxiliaires, ou bien plusieurs banques régionales; l'agriculteur qui aurait besoin de fonds ferait endosser ses effets par un syndicat ou par une banque locale ; la banque centrale ou les banques régionales pourraient également prêter directement sur des récoltes. L'Etat leur fournirait une subvention consistant soit dans l'avance de 4o millions que, comme on le verra, la Banque de France consent à faire à l'Etat et qui serait versée (à titre de prêt sans intérêts évidemment) aux banques agricoles, soit dans une garantie annuelle d'intérêts (remboursable?) D'autres ont parlé d'allouer au crédit agricole à la fois l'avance et, comme garantie d'intérêts, tout ou partie de la part annuelle accordée à l'Etat dans les bénéfices de la Banque.

CHRONIQUE FISCALE ET FINANCIÈRE li I

La commissioii a admis sans cKfficuIté cette nouvelle appHcatîoB cKi socialisme d'Etat ; elle a inséré dans le projet une disposition aux termes de laquelle « sont réservés et portés à un compte spécial, jusqu'à ce qu'une loi ait établi les conditions de création et de fonctionnement d'un ou plusieurs établissements de crédit agricole n, l'avance que la Banque doit faire à TEtat, et la part de bénéfice qu'elle doit allouer à ce dernier. Ce n'esf pas à tort qu'on a appelé M. Méline le père de l'agriculture ; il a fait ressortir, dans la discussion, non sans un légitime sentiment d'orgueil, que depuis 25 ans, le budget de l'agriculture a passé de 3 à i5 millions; ces i5 millions ne sont qu'une étape. Mais il n'en serait pas moins à désirer qu'on trouvât enfin la solution de la question du crédit agricole, solution vainement cherchée depuis soixante ans.

Signalons enfin, parmi les engagements de la Banque, celui de réserver, dans chaque succursale, une place d'administrateur à « un représentant des intérêts agricoles ». L«es cultivateurs y verront une preuve de l'intérêt qu'on leur porte, et la Banque ne perdra ni ne gagnera rien à cette intervention d'autant plus bizarre que les opérations de la Banque n'ont rien A faire avec l'agriculture.

4. La part de VEiat sur les bénéfices, — L'art. 3 du projet était ainsi conçu *. « A partir du premier jour du semestre dans lequel la présente loi aura été promulguée, et jusques et y compris l'année 1920, la Banque versera à l'Etat, chaque année, et par semestre, une redevance égale au produit du huitième du taux de l'escompte par le chiffre de la circulation productive. Pour la fixation de cette redevance, la moyenne annuelle de la circulation productive sera calculée telle qu'elle est déterminée pour l'application de la loi du i3 juin 1878 (i). Le premier paiement semestriel sera exigible quinze jours après l'expiration du semestre dans lequel la loi aura été promulguée. Les autres paiements s'effectueront le i5 janvier et le i5 juillet de chaque année, le dernier devant avoir lieu le i5 janvier 1921 ».

Cette participation de l'Etat aux bénéfices de la Banque est une innovation heureuse pour lui. Le projet Rouvier stipulait une redevance fii^e de 2.5oo.ooo fr. ; le gouvernement actuel préfère une redevance proportionnelle aux bénéfices de la Banque, laquelle s'élèvera en moyenne, supposet-on, à trois millions ; elle aurait été plus élevée si l'on avait admis, avec un membre de la commission, que le huitième serait calculé non sur lu taux de l'escompte, mais sur la moyenne du taux de toutes les opérations de la Banque.

Aussi bien pour l'Etat que pour la Banque, la redevance proportionnelle nous paraît préférable à une redevance fixe ; l'Etat, associé aux opérations de la Banque, profite de sa prospérité ; la Banque ne risque pas de voir k

(1) L'art. 3 de cette loi porte : « Les droits de timbre à la charge de la Banque de France qui sont perçus... sur la moyenne des billets au porteur ou à ordre en circulation pendant le cours de l'année, ne porteront à l'avenir que sur \a quotité moyenne desdits billets, correspondant aux opérations productives ei commerciales, telles que 1 escompte, le prêt ou les avances ».

112 ALBERT WAHL

redevance absorber, dans les mauvaises années, une part Irop g^rande de ses bénéfices. On a imputé cependant à la redevance proportionnelle Tinconvénient de donner à l'État un intérêt au relèvement du taux de l'escompte, lequel doit dépendre exclusivement de la raréfaction de la monnaie ; nous ne croyons pas que pour augmenter ses profits, après tout très médiocres, l'Etat s'avise de troubler les relations de la Banque avec ses clients et de porter préjudice au commerce; s'il lui prenait la fantaisie de le faire, la Banque, libre de fixer le taux de l'escompte sans avoir à consulter l'Etat — l'Etat est ici plutôt à une sorte d'intéressé, semblable au commis intéressé des maisons de commerce, qu'un associé — n'écoutera pas ses avis. Et cela est suffisant pour que le public n'ait pas la tentation de rapporter à l'influence du gouvernement les fluctuations dans le taux de l'escompte.

La Commission a adopté un système mixte, qui ne lésera certainement pas les intérêts de l'Etat : la répartition sera proportionnelle, mais avec un minimum que le gouvernement est chargé de fixer après accord avec la Banque. Cette dernière a accepté la modification, le minimum a été fixé à deux millions par an.

5. Les avances de la Banque à VEtat. — La Banque a consenti à l'Etat diverses avances: l'une de loo millions, faite en vertu de la loi du 9 juin 1867, sur le capital des actions nouvelles créées en vertu de cette loi, est représentée par 3 millions de rente 3 p. 100 qui sont devenus la propriété de la Banque ; le projet n'y touche pas. En vertu d'un traité du 10 juin 1867, la Banque de France, à titre d'échange du versement qui lui est fait en compte courant des sommes disponibles du Trésor, a fait à l'Etat une avance permanente de 80 millions, réduite depuis à 60 millions, moyennant un intérêt de 3 p. 100. La convention du 19 mars 1878, approuvée par une loi du i*r juin 1878, oblige la Banque à faire à l'Etat une nouvelle avance permanente de 80 millions, moyennant un intérêt de i p. 100.

Le projet supprime ces intérêts et porte que, pendant la durée du privilège, la Banque ne pourra demander le remboursement du capital. En outre la Banque s'oblige à faire à l'Etat, pour toute la durée de son privilège « une nouvelle avance de 4o millions dont la réalisation sera subordonnée aux autorisations législatives à intervenir ». Le projet ajoute que la convention relative à cette avance est dispensée des droits de timbre et d'enregistrement, ce qui était inutile à dire, les prêts consentis à l'Etat échappant à toutes les taxes fiscales.

On ne peut guère critiquer, si Ton se place au point de vue du profit qu'en retire l'Etat, la suppression des intérêts des avances antérieures. Quant à la stipulation d'une nouvelle avance, elle gagnerait à disparaître du projet; l'Etat, dont le crédit est suffisant pour lui permettre de réaliser dans d'excellentes conditions tous les emprunts nécessaires, aurait dû garder intact pour les temps de crise l'appui que peut lui prêter la Banque. Et d'un autre côté, on devait craindre à l'avance que les 4o millions versés au Trésor ne fissent pas un long séjour dans ses caisses et fussent immédiatement dévorés par le robuste appétit des subventionnés habituels du budget ; on a vu qu'en effet,il est dès à présent acquis que l'avance sera

consacrée toute entière au crédit ag'ricole. Il aurait été plus simple et plu^ profitable à TEtat que l'avance de 4o millions fût remplacée par d'autres charges imposées à la Banque.

En somme, la dette de l'Etat vis-à-vis de la Banque sera désormais de 180 millions et ne portera pas d'intérêts. On a vu là un danger pour la Ban< que, la dette de l'Etat absorbant, à peu de chose près, le capital de cette dernière,qui est de i82.5oo.ooo fr. Ce rapprochement n'a cependant rien de redoutable, bien des sociétés immobilisent dans des entreprises ou dans des prêts leur capital tout entier ; la Banque a, en dehors de son capital, un moyen trop facile de se procurer des fonds, par l'émission de billets de Banque, pour que cette situation puisse faire naître un danger quelconque, autre que la diminution de ses bénéfices. Le compte-courant du Trésor à la Banque, lequel est considérable, les bons du Trésor fournis à la Banque en garantie de l'avance seront également propres à lui assurer les fonds nécessaires.

6. Uaide prêtée par la Banque aux services publics, — Le projet impose à la Banque les charges suivantes : elle payera gratuitement, concurremment avec les caisses publiques, pour le compte du Trésor, les coupons des rentes françaises et des valeurs du Trésor français, tant à Paris que dans ses succursales et bureaux auxiliaires ; elle ouvrira gratuitement ses guichets à l'émission des rentes françaises et valeurs du Trésor français; les comptables du Trésor pourront opérer,dans les bureaux auxiliaires comme dans les succursales, des versements ou des prélèvements au compte courant du Trésor; la Banque devra faire opérer gratuitement, dans les villes rattachées, à toutes les échéances, le recouvrement des traites tirées sur les comptables du Trésor par d'autres comptables du Trésor ou des traites des redevables de revenus publics à l'ordre des comptables du Trésor.

Ces différentes obligations, qui nécessiteront pour'Ia Banque la création d'un grand nombre d'agents nouveaux, sont très profitables au public eL au Trésor, sans cependant procurer à ce dernier aucune économie. Il en aurait été autrement si l'on avait accepté la proposition faite par certains membres de la commission, — elle n'a, d'ailleurs, rien de nouveau, — et qui confiait à la Banque les services de la Trésorerie, supprimant ainsi les trésoriers-payeurs généraux des départements et les receveurs particuliers des finances des arrondissements.

A en croire le ministre des finances, l'économie ne représenterait que 900.000 fr. pour les trésoreries générales et 400.000 fr. pour les recettes particulières; il faudrait, d'autre part, que la Banque créât des agents nouveaux qui lui coûteraient, d'après ses propres calculs, 700.000 fr. L'économie ne serait donc en réalité que de 600.000 fr. ; en outre, la Banque réclamerait une indemnité pour les risques nouveaux qu'elle assumerait, pour les frais d'installation des services, et cette indemnité dépasserait sans doute l'économie faite par le Trésor,

Le ministre ajoutait qu'on aboutirait à une complication de services, que « l'importance de la Banqu^, déjà grande, deviendrait exorbitante »t que le Trésor perdrait le bénéfice de la responsabilité qui incombe aux

REVUE DU DROIT PUBLIC. — l 8

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trésoriers^généraux et aux receveurs des finances pour les dilapidation des percepteurs.

Ces arguments ont fait impression sur la commission, ^ui s*est rangée à Tavisdu ministre ; sont-ils déterminants ? On peut en douter. La création de services nouveaux qui» dans les succursales de la Banque,seraient chargés de centraliser les recettes des contributions directes, n'augmenterait pas plus, ce semble, l'importance de la Banque, que les autres rôles dont le projet la charge comme auxiliaire de l'Etat ; elle prêterait ses guichets aux versements des percepteurs, en y préposant des agents spéciaux, qui n'auraient à examiner que la régularité matérielle des écritures apportées devant eux ; on parle d'un traitement de i i.ooo francs pour ces agents, auxquels on donne le titre de contrôleurs ; ce traitement parait pouvoir être réduit. Quant au droit de contrôle et de surveillance qui appartient actuellement aux trésoriers-généraux sur les receveurs des finances et sur les percepteurs, aux receveurs des finances sur les percepteurs, serait-il difficile de le confier à un corps d'inspecteurs, peu nombreux comme ceux de toutes les régies financières, faiblement rétribués comme eux, et qui disposeraient pour cette vérification de tout leur temps, alors que les trésoriers-généraux et les receveurs des finances,obligés, en leur qualité d'agents de perception, de se tenir le plus possible dans leurs bureaux, exercent actuellement d'une manière très insuffisante leurs fonctions d'agents de contrôle ?

Il n'en faudrait peut-être pas davantage pour faire presque entièrement disparaître ces déficits de caisse dont les trésoriers-généraux et les receveurs des finances, dans le système en vigueur, sont responsables ; activement surveillés, les percepteurs n'auraient guère l'occasion de dilapider les deniers publics ; très rares dans les bureaux de recette des autres administrations financières, où les agents de contrôle s'acquittent consciencieusement de leur mission, les déficits ne seraient pas plus fréquents dans les bureaux de perception ; au surplus, quoiqu'aucune statistique n'ait été publiée sur ce point, il ne semble pas qu'ils soient très nombreux aujourd'hui. Et il existerait un autre moyen de les réduire, ce serait de modifier le recrutement, vraiment par trop abitraire, des percepteurs.

Quant au chiffre de i.Soo.ooo fr., qui, d'après le ministre, représenterait l'économie résultant de la suppression des trésoriers-généraux et des receveurs des finances, il parait être singulièrement au-dessous de la réalité. Il suffit de jeter les yeux sur les budgets ou sur un Annuaire des contributions directes pour avoir une idée des émoluments considérables, souvent énormes, et quelquefois monstrueux, des agents (au nombre de plus de 4oo) qu'on pourrait supprimer; le total dépasse 8 millions 5oo.ooo fr. (i)

(i) Le projet de budget de 1897 prévoit :

Pour traitements fixes des receveurs généraux i .4o5.ooo

Pour indemnités aux mêmes 4.o4o.ooo

Pour traitements fixes des receveurs des finances... 655. aoo

Pour indemnités aux mêmes. a,463.5oo

Total 8.503.700 fr.

CHRONIQUE FISCALE ET FINANCIÈRE ll6

et la création d*un corps d'inspecteurs, à raison même d'un par arrondissement, laisserait encore au Trésor un bénéfice de plusieurs millions, surtout si on ajoute qu'il abdiquerait en même temps la charge des pensions de retraite, — souvent égales au maximum de 6.000 fr., — qu'il sert à ces mêmes agents sortis de service.

La fusion des services de centralisation des recettes avec les services de la Banque pourrait donc s'opérer au grand profit de l'Etat sans aucun inconvénient pour la Banque. Celle-ci, sans doute, réclamerait une indemité ; mais l'esprit de concession dont elle a fait preuve dans ses négociations avec le ministre, donne la certitude que cette indemnité ne serait pas considérable ; et ne pourrait-on pas la payer au moyen de l'abandon par l'État d'une partie des bénéfices que lui assurent les clauses du projet relatives aux avances de la Banque? L'agriculture en souffrirait un peu, mais très peu ; et l'économie que la suppression de certains de ses rouages procurerait à l'Etat serait une économie nette. On opposait jusqu'à présent aux partisans de la centralisation des recettes entre les mains de la Banque la nécessité où se trouverait cette dernière de créer un grand nombre de succursales ; ainsi qu'on va le voir, cette objection perd désormais toute sa valeur.

7. Billets non remboursés, — Suivant l'art. i3 du projet, « la Banque de France versera au Trésor public, dans le mois qui suivra la promulgation de la présente loi, une somme représentant la valeur des billets de Banque de tous les anciens types, à impression noire, qui n'auront pas été présentés au remboursement. Ces billets seront, en conséquence, retranchés du montant de la circulation, le Trésor prenant à sa charge le remboursement desdits billets qui pourraient être ultérieurement présentés aux guichets de la Banque jusqu'à l'expiration de son privilège^ou tout au moins jusqu'à une prorogation nouvelle, si elle intervient avant 1920; la Banque restera en possession du montant des billets autres que ceux qui sont men~ tionnésau paragrapfhe précédent et dont le remboursement ne lui aura pas été demandé ».

On sait que, d'après la Cour de cassation (arrêt duSjuil. 1867, ^ir. 67, I, 317), les billets de banque sont imprescriptibles ; mais si la Banque se trouve ainsi obligée de payer, à quelque époque que remonte leur émission, les billets présentés au remboursement, en fait, cependant, elle tire un profit très considérable des billets qui disparaissent ; non seulement elle n'est pas tenue de rembourser les billets perdus ou volés, mais ceux mêmes dont la destruction est démontrée ne donnent pas lieu au remboursement; telle est, du moins, la solution donnée par la Cour de cassation (arrêt précité) avant que le décret du i5 janv. 1868 et la loi du 3 avril 1880 l'eussent Icgislativement consacrée pour les billets émis par la Banque d'Algérie. m Aucune action, disent-ils, ne peut lui être intentée en cas de perte ou de destruction par quelque cause que ce soit ». On estime que le bénéfice de cette législation et de cette jurisprudence se chiffre actuellement, pour la Banque de France, en ce qui concerne les billets des anciens types, visés par le projet, à 7 millions; c'est à l'État que cette somme est gratuitement attribuée. — Provisoirement, le projet maintient à la Banque le profit desbil-

'^ Vf '^W

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lets des nouveaux types non remboursés ; mais les termes mêmes du projet indiquent que ce n'est là qu'un dépôt laissé par l'État entre les mains de la Banque ; on le lui fera évidemment restituer lors du renouvellement du privilège. L'État ne pourra-t^il pas même tirer argument des expressions employés par le projet pour soutenir que, dans le cas d'expiration du privilège et à défaut de renouvellement, il aura le droit d'exiger pour tous les billets émis, le bénéfice qui lui est dès à présent accordé pour les billets des anciens types ?

8. Trébuchage et transport des monnaies. — L'art. i4 du projet oblige la Banque à trébucher, dans les encaisses de ses succursales et bureaux auxiliaires et de transporter, à ses frais, à l'Hôtel des Monnaies, les pièces d'or légères dont le ministre aura prescrit la réfection ; les pièces neuves seront remises au siège social de la Banque. C'est une nouvelle charge, mais elle n'est pas bien lourde.

9. Exécation de la convention monétaire. — La Banque prend certains engagements, d'ailleurs peu onéreux, relativement à l'exécution delà convention monétaire de i885, notamment en ce qui concerne les délais pour le remboursement des pièces de 5 fr. de l'Union latine au cas de dissolution de l'Union.

10. Rapports avec les comptables publics, — La Banque « efifectuera, à ses frais, entre ses diverses succursales et bureaux auxiliaires et son sièç^ central, les transports des monnaies divisionnaires disponibles dans ses caisses, qui lui seront demandées par le ministre, pour l'alimentation des caisses des comptables du Trésor » . Nouvelle charge, également peu lourde.

11. Mesures dans V intérêt da public. — La Banque prend, à ce point de vue, divers engagements :

a) Elle portera de cinq à dix jours le délai pendant lequel les virements indirects, ou payements par compensation entre ses clients, pourront être effectués gratuitement.

b) Elle réduira de moitié, c'est-à-dire de 25 cent. p. 1000, la commission sur les billets à ordre, sur les chèques indirects et sur les virements échangés entre Paris et ses comptoirs des départements et réciproquement.

c) Elle abaissera à 5 fr. pour le papier sur place et à 10 fr. pour le papier déplacé la limite d'admission des effets à l'escompte.

d) Elle augmentera, «dans une mesure à apprécier par elle,suivant la solvabilité des obligés », la proportion du papier à deux signatures à escompter pour une valeur de titres déposés en garantie d'escompte, suivant l'art. 12 des statuts de 1808.

e) Elle escomptera, dans ses succursales, le papier tous les jours ouvrables.

f) Elle encaissera à toutes les échéances du mois le papier payable dans les villes rattachées.

g) Elle organisera son service d'encaissement dans 60 nouvelles villes rattachées qu'elle choisira»

h) « Elle se chargera, sur Tordre écrit qui lui sera donné par ses déposants de titres, de capitaliser les arrérages des rentes françaises confiées à sa garde, en achetant pour leur compte des fonds publics français au comptant ».

i) Elle recevra les dépôts de fonds dans toutes ses succursales. Jusqu'à présent, ils n'étaient reçus que dans trois succursales.

La plupart de ces charges ne seront pas très lourdes pour la Banque ; il en est autrement cependant pour l'abaissement de la commission applicable aux échanges d'efiPets et aux virements, et surtout pour l'abaissement du minimum à partir duquel le papier sera admis à l'escompte ; déjà l'escompte des petits efiPets est, pour la Banque, la cause de pertes et de difficultés sérieuses, qui ne sont pas compensées par la perception du droit minimum d'escompte (lo cent, par effet et 25 cent, par bordereau). Que sera-ce quand les petits effets se multiplieront dans des proportions incalculables? On peut ajouter que les petits effets sont moins souvent souscrits par des commerçants au profit d'autres commerçants que par des particuliers au profit de vendeurs à crédit et d'usuriers, industriels peu recommandables, qui seront presque seuls à profiter largement de cette mesure.

12) Conditions de la suppression du cours légal des billets. — Si les billets de la Banque n'ont eu cours forcé que dans les périodes de crise et n'ont plus cours forcé depuis 1871, c'est-à-dire si la Banque est obligée de les rembourser à présentation, ils ont gardé depuis 1848 le cours légal, et doivent, en conséquence, être acceptés comme monnaie par les particuliers et les caisses publiques. Accordé par une loi, le cours légal ne peut être retiré aux billets que par une autre loi. C'est ce que reconnaît le § 2 de l'art. 12 ; le § ler porte que cependant « le cours légal d'un type déterminé de billet pourra, sur la demande de la Banque, être supprimé par décret, la banque restant d'ailleurs toujours tenue d'en opérer le remboursement à vue et en espèces ». Cette solution est, en réalité, étrangère au cours légal ; elle revient à dire que la Banque peut, avec le consentement du pouvoir exécutif, retirer de la circulation ses billets, pour les remplacer par d'autres.

i3) L'augmentation des succursales et bureaux auxiliaires. —Aux termes du projet, les succursales de la Banque, qui sont actuellement au nombre de 94 seront portées, dans les deux ans qui suivront la promulgation de la loi, à 112, par la transformation de 18 bureaux auxiliaires en succursales > en outre, il sera créé une succursale dans ceux des chefs-lieux de département qui n'en possèdent pas ; aux bureaux auxiliaires actuellement existants, elle en ajoutera trente nouveaux dans les deux ans ; enfin, de igoo à 1916^ elle créera quinze nouveaux bureaux auxiliaires dans les localités déterminées, d'un commun accord, par le ministre des finances et la Banque de France.

La commission a apporté à ce texte une légère modification, dans un sens, — il n'est pas besoin de le dire, — défavorable à la Banque ; elle a décidé que les i5 bureaux qui doivent être créés de 1900 à 1916 le seront à raison d'un par an.

II n'est pas contestable que la multiplication des succursales et bu-

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reaux auxiliaires ne soit très utile à l'Etat et au public, à TEtat soi^ tout ; cela est d'autant plus vrai que, comme on l'a vu plus haut, ces succursales et bureaux rendront désormais à l'Etat une multitude de services gratuits. Il est également certain que ces créations nouvelles seront pour la Banque, surtout dans les premières années, une très lourde charge, et probablement que cette charge ne sera jamais, à beaucoup près, compensée par les bénéfices qu'elle en retirera.

Mais peut-être aurait-on dû tenir compte d'un troisième intérêt qu'on a complètement négligé, celui des banques de province ; leur existence est, aujourd'hui déjà très précaire en général, à raison des rapports qui s'établissent de plus en plus entre le public provincial et les grands établissements de crédit de Paris, mieux outillés k tous les points de vue que les banques locales, moins coûteux dans leur fonctionnement, plus habiles dans leurs opérations. La multiplication des bureaux et succursales de la Banque portera un coup mortel à un grand nombre de banques locales, qui, n'étant pas soutenues, comme elles, par des capitaux inépuisables, seront souvent forcées de disparaître ; cette disparition, d'ailleurs, sera loin d'être sans inconvénients pour le public lui-même : la Banque de France a moins de souplesse que les banques libres, elle ne fait pas toutes les catégories d'opérations, elle les fait souvent à des conditions plus difficiles à remplir pour le public, — tel est le cas notamment pour les escomptes.

On ne peut donc pas voir sans inquiétude la perspective des nouvelles créations. Elle sera préjudiciable indirectement au public, et directement aux banques locales, et nous continuerons à entendre journellement, vanter les avantages de la décentralisation, alors que les lois ne cesseront pas d'agir en vue d'une centralisation de plus en plus grande 1

i4. L'addition des proiuits au fonds social, — D'après l'art, lo du projet, « lorsque les circonstances exigeront l'élévation du taux de l'escompte ou de l'intérêt des avances au*dcssus de 5 p. loo, les produits qui en résulteront pour la Banque seront déduits des sommes annuellement partageables entre les actionnaires et ajoutés au fonds social ». En d'autres termes, ils seront versés dans la réserve ; cela n'a aucun inconvénient, car l'élévation da taux de l'escompte à 5 p. loo donnera aux actionnaires des bénéfices dont ils pourront se contenter.

i5. ^augmentation da maximum de V émission, — On sait que pendant longtemps, jusqu'en i848, la Banque a joui d'une liberté absolue d'émission de billets ; on ne lui imposait ni un maximum ni une proportion déterminée entre le montant des billets émis et l'encaisse métallique. La première limite d'émission date de l'année 1 848, où, pour éviter la panique qui aurait pu résulter du cours forcé alors donné aux billets de banque, on fixa une limite d'émission de t\^2 millions d'abord, de 626 ensuite ; cette limite fut, en i85o, abrogée en même temps que le cours forcé ; une nouvelle limitation n'apparut qu*en 1870, lorsqu'on donna à nouveau 1« cours forcé aux billets de banque ; le maximum fut alors fixé à 2.400 millions, puis à 2.800 millions en 1871, et à 3. 200 millions en 1872; quoique le cours forcé ait disparu depuis 1877, on n'a pas songé à rétablir le principe de la liberté

d'émission, on s'est contenté d'élever graduellement le maximum ; il a été de 3 milliards 1/2 depuis 1884, il est de 4 milliards depuis la loi du 26 janv. 1893. Ces observations montrent que l'élévation du maximum d'émission n'a pas les dangers qu'on lui a prêtés ; la liberté illimitée d'émission n'a jamais eu elle-même aucun inconvénient en dehors des crises, pendant lesquelles il fallait rassurer le public sur les conséquences du cours forcé ; on aurait donc pu la rétablir sans craindre autre chose que la colère des socialistes, déchaînés déjà contre l'élévation du maximum. Ils y voient la source de bénéfices énormes pour les actionnaires de la Banque, alors qu'elle est le résultat normal de l'augmentation de l'encaisse métallique. Quels bénéfices peut-elle procurer aux actionnaires ? La Banque pourra continuer à faire ses payements en billets au lieu d'entamer son encaisse métallique au détriment des intérêts de l'État, ou d'élever le taux de son escompte au préjudice du public ; les bénéfices que lui procurera la nouvelle mesure seront indirects et insignifiants.

16. Récapitulation. — La difiPérence est grande entre le prix que l'Etat met aujourd'hui au renouvellement du privilège, et les concessions que les lois antérieures imposaient à la Banque. La loi du 24 germinal an XI, qui confère pour la première fois à la Banque le privilège d'émission, ne lui impose aucune charge au profit de TÉtat ou du public, et se contente de sauvegarder, par diverses dispositions, la bonne administration de l'entreprise ; il en est de même de la loi du 22 avril 1806, qui se borne à augmenter l'influence des fonctionnaires nommés par l'Etat sur la direction de la Banque ; la loi du 3o juin i84o ne fait autre chose qu'étendre le nombre des titres admis en garantie de l'escompte des effets à deux signatures, et décider que les escomptes auront lieu tous les jours ; aucune de ces deux mesures n'était de nature à diminuer les bénéfices de la Banque. La loi du g juin 1867 ne demande également à la Banque aucun sacrifice ; on ne peut considérer comme tel le versement de 100 millions qu'elle fait au Trésor, moyennant des rentes 3 p. 100, puisque la valeur des rentes four* nies à la Banque a été calculée d'après le cours de la Bourse; au contraire, cette loi autorise la Banque à élever le chiffre de son escompte. Si la con* vention de 1878 obligeait la Banque à faire à l'Etat une avance, dont nous avons déjà parlé, au taux de i p. 100, ce fut à titre de rémunération des sommes très considérables que l'État avait versées au compte-courant dans les caisses de la Banque, à la suite de la guerre.

Or aujourd'hui, pour prix d'un renouvellement très bref, et qui sera peut-être plus court encore que la Banque ne le désirait, la Banque fait les avantages suivants à TÉtat : participation annuelle aux bénéfices, équivalente en moyenne, d'après les prévisions, à 3 millions; abandon des intérêts à 3 p. 100 sur les 60 millions dus par l'État en vertu de la convention de 1867, soit 1.800.000 fr. par an ; abandon des intérêts à i p. 100 sur l'avance de 80 millions faite en 1878, soit 800.000 fr. par an ; ces diverses sommes représentent, pour les 23 ans que doit durer le nouveau privilège, environ i3o millions. Il faut y ajouter les 7 millions représentés par l'abandon du bénéfice résultant des billets de banque détruits , la nécessité pour la Banque d'établir gratuitement de nouveaux services et de nouveaux

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a^cnls pour servir d'auxiliaires à l'Etat, l'oblig'ation où elle se trouve de créer des succursales, des bureaux auxiliaires et des villes rattachées, — crèulions qui se solderont vraisemblablement par des déficits annuels au moins pendant longtemps, — enfin les frais que lui causeront les nouvelles mesures qu'elle s*engage à prendre dans l'intérêt du public. Si l'on Hxe à sept ou huit millions par an les charges nouvelles de la Banque, on ne sera pas audessous de la vérité ; chacune des 182.600 actions de 1000 fr., qui composent le capital de la Banque, verra donc son dividende diminué d'une quarantaine de francs ; dans les mauvaises années, il sera réduit de près de moitié.

Si encore toutes ces conditions profitaient à TEtatl La plus grande partie des avantages que lui attribue la nouvelle convention iront à l'agriculture^ qui ne s'en trouvera guère plus riche ; les 7 millions des billets de banque détruits se fondront dans les ressources ordinaires du budget, où on remarquera à peine leur présence ; l'appui que prêtera la Banque à TexécuUon des services de l'Etat causera en général, plus de satisfaction aux fonctionnaires dont il diminuera la besogne qu'il ne procurera d'économies à l'Etat ; ces économies, en tout cas, seront Insignifiantes. Quant au public, il n'est pas douteux que certaines des innovations du projet, — en mettant à part comme nous l'avons fait, la création de succursales et de bureaux auxiliaires, — ne lui soient fort utiles; mais ce sont précisément celles qui seront les moins onéreuses pour la Banque.

Ou se demande comment cette dernière a pu, de gaieté de cœur, consentir tuDt Je sacrifices. A supposer même, — et cela est peu probable, — que son refus d'accepter un certain nombre des mesures demandées par l'Etat eût 6à entraver le renouvellement du privilège, qu'avait-elle à craindre ? Elle rciiitait en possession de son titre, — qui lui maintenait toute sa clientèle, tant nst profondément ancré, dans tous les esprits, le passé souverainement honorable de la Banque^ — de son droit de faire les escomptes (i), de son capii«l,de ses réserves, de son encaisse métallique, des bénéfices résultant deii billets détruits ; elle acquérait le droit d'élargir des opérations, de se constituer en un établissement de crédit puissant et habile, quoique prudent. Que perdait-elle ? Le droit d'émettre à l'avenir des billets de banque ; on sait que ce n'est pas de ce droit que résultent la plus grande partie de ses bénéfices. En tout cas, nous avons dit que la liberté d'émission a été longtemps illimitée, et que des circonstances accidentelles ont seule* porté atteinte à ce principe. Depuis 1870, le droit d'émission de la Banque, d'abord'fixé à 1.800 millions, a été peu à peu porté à 4 milliards, «ans qu'elle ait rien accordé en échange. Il suffit donc que pendant 23 ans,

(ï) En i8g5 la Banque a escompté 8.621.954.500 effets (8.735. 047.400 en 1894); les livflnc'fs sur litres se sont montées à i.4a3.435.ioo fr. (i.ooi.8ai.ooo en 1894). — Il lui Kcrait facile d'étendre ces sortes d'opérations, ainsi que plusieurs autres que Ift Banque fait actuellement à des conditions plus onéreuses que les établissements de crédit, et pour lesquelles, par suite, les particuliers s'adressent plus facilement à et» derniers.

elle ait le droit d'émettre des billets de banque jusqu'à concurrence d'un nouveau milliard pour qu'elle abandonne à TEtat le tiers de ses bénéfices 1 Et cette élévation du maximum de l'émission n'a pas été faite dans Tintérêt de la Banque; elle lui profitera beaucoup moins qu'à l'État et au public.

La crise du billon étranger. — L'introduction du billon étranger procure aux importateurs un bénéfice d'autant plus grand qu'elle porte sur des monnaies frappées dans un État où le change est plus élevé ; ils revendent, en bénéficiant du change, la monnaie qu'ils se sont procurée ; et si le change dépasse les frais de transport, l'excédant constitue le profit de l'importateur (i).

C'est pour cette raison que l'importation en France du billon étranger avait atteint depuis quelques mois des proportions énormes ; l'avantage était grand à importer les monnaies fabriquées en Italie où le change est à 7 p. loo, en Espagne où il est à 20 p. 100, dans la République Argentine, où il dépasse 5o p. 100. Mais cet avantage n'allait pas sans de très sérieux inconvénients pour le Trésor français. La monnaie de billon ne représentant guère, en valeur réelle, que le dixième de sa valeur nominale, l'État se trouvait lésé par l'importation de la monnaie étrangère, qui, suffisant et audelà aux besoins des échanges, le privait du bénéfice de sa fabrication.

La spéculation, qui d'abord se limitait à l'importation en France des monnaies provenant de l'étranger, avait fini par s'étendre de département en département ; certains départements^ notamment ceux des frontières, plus rapidement saturés de monnaie de billon étrangère que les départements du centre, avaient les premiers rejeté cette monnaie, que des spéculateurs ramassaient à des prix insignifiants et jetaient ailleurs dans la circulation.

De ces deux spéculations, la seconde ne tombait pas sous le coup des lois répressives ; la première est à la vérité, punie par l'art. ler du décret du II mai 1807, « suivant lequel l'introduction des monnaies de cuivre, de billon de fabrique étrangère est prohibée, sous les peines portées par les lois concernant les marchandises prohibées à l'entrée du territoire de l'empire » ; ces peines, — celle de la contrebande, — sont la confiscation des marchandises et une amende égale à la valeur de l'objet avec un minimum de 5oo fr. (L. 28 avril 1816, art. 4i*L. 2 juin 1876, art. 4)- Mais cette sanction est peu propre à encourager les spéculateurs, car le plus souvent la monnaie étrangère circule déjà au moment où Ton s'aperçoit qu'elle a été introduite en France, et ceux qui se prêtaient à la circulation de la monnaie échappaient à toute répression ; récemment la Cour de cassation décidait encore que la mise en circulation ou la détention du billon étranger n'était pas délictueuse lorsqu'il n'était pas prouvé que l'auteur de ces faits avait contribué à l'introduction de la monnaie en France ou était le complice de l'exportateur ; la Cour de cassation ajoutait avec raison, cassant un arrêt de la

(i) V, Docum, parlement., Chambre, séance du 7 nov. 1896, p. 1423 et s.

122 ALBERT WAHL

Cour de Lyon que, la confiscation étant une peine accessoire de l'amende établie contre l'importateur, ne pouvait pas davantage être prononcée contre U détenteur de la monnaie (i).

Le gouvernement crut donc devoir prendre d'autres mesures ; d'abord le billon étranger cessa d'être reçu dans les caisses publiques, et le résultat de cette décision fut d'induire le public en défiance,de rendre de plus en plus difficile la circulation des monnaies étrangères, et, par suite, de moins en moins lucrative leur importation. D'autre part, le gouvernement mit en circulation une grande quantité de monnaies de fabrication française dans le but de noyer en quelque sorte le billon étranger. Enfin les commissaires de police reçurent des ordres à l'effet de saisir dès leur arrivée sur le territoire le billon étranger qui n'était pas destiné à une réexportation immédiate ou postérieure.

Toutes ces mesures ne tenaient pas lieu d'une loi destinée à réprimer la circulation du billon étranger après son introduction.

Cette loi a été promulguée le 3o novembre (2). Elle complète le décret de 1807 en y ajoutant un paragraphe d'après lequel l'art. i35, C. pén., — cet article est celui qui punit toute personne faisant usage de pièces fausses après en avoir vérifié ou fait vérifier les vices, d'une amende triple au moins et sextuple au plus de la somme représentée par les pièces qu'elle aura rendues à la circulation,avec minimum de seize fr., — est applicable « à la circulation en dehors du rayon frontière, sans une expédition délivrée par le service des douanes ou des contributions indirectes, des monnaies de billon n'ayant pas cours en France ». En outre la monnaie saisie doit être confisquée.

Si les tribunaux avaient dû appliquer cette disposition sans distinction, ils auraient été obligés de traiter le fournisseur, le cocher, le particulier qui, ayant reçu par inadvertance une pièce de monnaie privée du cours légal, la passe à son voisin, comme le fraudeur qui se fait expédier ou qui expédie une quantité importante de pièces étrangères pour trafiquer sur leur circulation. Aussi la loi de 1896 applique-t elle très équitablement à ce délit nouveau l'art. 4^3, C. pén., relatif auu circonstances atténuantes, lequel ne vise l'amende que si elle est prononcée par le Gode pénal.

La loi exige, d'autre part, que toute réexpédition à l'étranger des monnaies prohibées existant en dehors du rayon frontière s'effectuent au moyen d'un acquit à caution délivré par le bureau des contributions indirectes )e plus voisin du lieu de l'enlèvement, sous les garanties prescrites par l'art. 6 de la loi du 4 février i832 pour les marchandises en transit. Enfin elle autorise les employés des contributions indirectes à constater par des procès-verbaux la circulation frauduleuse des monnaies prohibées et à saisir celles qui circulent sans expédition régulière.

(i) Cass. crim., a8 nov. 1896. II s'agissait d'un négociant de Lyon qui avait reçu de son beau-frère, boucher à Montpellier, où les monnaies de billon espagnoles n'étaient plus acceptées par le public, un grand nombre de ces pièces de monnaie, pour les mettre en circulation à Lyon, où elles étaient encore acceptées.

(a) Joarn, off, du !•' décembre, p. 6637.

CHRONIQUE FISCALE BT HNANCIÊRE 123

Les personnes lésées le plus gravement par refiPet de ces événements et de la loi qai en a été la conclusion ont été celles qui, sur la foi de la tolérance du commerce et des caisses publiques, avaient accepté des monnaies étrangères, et ont brusquement été empêchées de les remettre en circulation ; se sont aussi celles qui, par ignorance ou par inadvertance, ont reçu des monnaies après la cessation de cette tolérance. Pendant quelques semaines, certains établissements de crédit, d'accord avec le gouvernement, consentirent à les prendre, et les réexpédiaient au pays d'émission ; mai» le public n'a pas profité longtemps de cette entremise, qui d'ailleurs ne s'exerçait que sous déduction du change et qui, par suite, ne laissait pas indemnes les détenteurs de billon étranger ; la réexpédition np s'appliqua, en somme, qu'à 7 ou 800.000 fr., et on estime qu'il existe en France pour 4 ou 5 millions de fr. de bilion étranger.

Quelques députés demandèrent que, pour donner un débouché à la monnaie de billon étrangère, le gouvernement fût tenu de la recevoir dans ses caisses pendant une quinzaine de jours, et eût soit à le réexpédier dans les pays désignés, soit a l'utiliser pour la fabrication de la monnaie française. Le gouvernement refusa d'accepter cette proposition, qui fut repoussée par la Chambre. Son adoption aurait fait subir au Trésor une perte considérable, égale, nous l'avons dit, aux neuf dixièmes de la valeur normale des monnaies. Elle aurait, en outre, profité aux spéculateurs possesseurs d'une grande quantité de monnaies étrangères, autant qu'aux détenteurs de bonne foi. Le gouvernement n'en a pas moins certains reproches à se faire: si la crise de billon étranger est due uniquement à l'élévation du change entre certains pays étranger et la France, elle n*a pu cependant prendre naissance que par la tolérance, c'est-à-dire par la complicité du gouvernement ; elle ne se serait pas produite si les caisses publiques, appliquant strictement la règle que les pièces de monnaie ayant cours légal doivent seules être reçues, refusaient d'accepter le billon étranger ; les particuliers imiteraient, comme ils l'ont toujours fait, l'exemple du Trésor; et, en tout cas, on ne pourrait atribuer au gouvernement une part de responsabilité dans les crises qui surviendraient.

La conclusion de la crise qui vient de se terminer a été le vote par les Chambres, sur la demande par le gouvernement, d'un crédit supplémentaire de 123.000 fr. pour la fin de 1896 ; ce crédit est destiné à fabriquer, dans le but de remplacer le billon étranger déprécié, de la monnaie de bronze pour une valeur nominale de 20.000 fr. par jour jusqu'à la fin de l'année ; on calcule que, la recette devant être de Soo.ooo fr., l'Etat fera un bénéfice net de 177.000 fr. (i).

Notons également la promesse faite par le ministre des finances de proposer aux Chambres la frappe des pièces de 26 cent, en nickel pour remplacer les pièces d'argent de 20 cent., qui ont à peu près disparu de la circulation (2).

(i) Loi du a^déc. 1896, Journ. off. du a5, p. 7094.

(a) Doc, parlent, f Chambre, séance du 7 nov. 1896, p. i4a5.

i%A ALBERT WAHL

La âLrPAEssiON des rentes départementales. — La loi du i4 avril 1819 autorisait les rentiers de l'Etat à faire inscrire leurs titres sur un livre tenu à la recette générale du département, au lieu de se faire attribuer une inscription sur le grand livre de la dette publique; toutes les inscriptions du même département faisaient l'objet d'une inscription collective au grand lîvre^ L'avantage des inscriptions départementales pouvait être sérieux pour les rentiers à une époque où la lenteur des communications rendait asses compliqué le transfert des rentes inscrites au grand livre, il est à peu près nul aujourd'hui; du reste, le nombre des inscriptions départemenlalBâ tendait à devenir minime. L'art. 10 de la loi du2odéc. 1896(1) décide qu'elles seront supprimées par voie d'extinction : |il ne sera plus créé désormais de rentes départementales, celles qui existent actuellement disparaîtront au premier transfert qui sera nécessaire.

C'est peut-être parce que cette loi est préjudiciable aux agents de change des départements qu'un décret du même jour (2) décide que désormais les nj^eots de change près les bourses départementales pourvues d'un parquel pourront certifier le transfert des inscriptions nominatives et mixtes, en vue de la délivrance d'inscriptions nominatives ; ils n'avaient ce droit jusqu'alors que pour les inscriptions départementales 3 p . 100 et les inscriptiofisdirectes assignées payablesà la trésorerie de leur résidence. On ne peut évidemment désapprouver la nouvelle mesure, qui est avantageuse aux rentiers.

L'ëI.£CTION présidentielle aux ÉTATS-UNIS ET LES FINANCES AMÉRICAINES. —

C'est bien un événement financier, et de la plus haute importance, que réïection de M. Mac-Kinley, — le candidat de la sound money, — comme président des États-Unis. L'agitation était grande dans les esprits, non seulement en Amérique, mais aussi en Europe.

Le concurrent de M. Mac-Kinley, M. Bryan, le boy oralor^ comme on rappelait à cause de son âge relativement tendre (il n'a que 36 ans), était le candidat du bimétallisme, mais d'un bimétallisme spécial, aussi dangereux que le vrai bimétallisme est respectable.

Les Etats-Unis sont un pays de monométallisme-or; l'augmentation de TimporLution de l'or, et aussi le développement de la production des mines américaines d'argent y ont amené, comme partout ailleurs, une baisse d'environ 5o p. 100 sur la valeur de l'argent ; d'où une diminution de profils pour les propriétaires de mines, dont un grand nombre ont dû suspendre leur extraction, le droit qu'avaient autrefois tous les particuliers de faire monnayer leurs lingots au Trésor leur ayant été enlevé dès 1873. Pour remédier à la perte qu'ils subissaient, les propriétaires dont les mines restaient en exploitation, avaient obtenu des Chambres des lois (le Sherman act et le Bland act), au moyen desquelles le Trésor public soutenait les ( ours de l'argent en achetant la plus grande partie de la production des mines américaines et en faisant frapper les lingots achetés. Cette mesure avait entraîné l'accumulation dans les caisses du Trésor d'une

{tj Jûurn, off. du 26, p. 7096.

(3) Joarn. off, du a5, p. 71 12.

quantité d'argent représentant près de 55o millions de dollars ; le gouvernement avait émis en représentation de cette somme pour plus de 34o millions de dollars de silver certijicates, échangeables contre de l'or au Trésor (0, et remplacés à mesure qu'ils rentraient dans les caisses publiques par d'autres titres du même genre ; l'argent était réservé pour le payement des créances intérieures. Il a fallu consacrer à ces achats d'argent des sommes importantes (2404 millions depuis 1878); ce fut la cause d'une crise très grave survenue en 1898, et qu'on ne put conjurer qu^en interrompant les achats du Trésor. C'est aussi en grande partie la cause des déficits constants du budget.

Ce sont ces achats que le Silver ring ou association des propriétaires de mines d'argent, — on les appelle encore Silvermen ou Silverists, — voulait faire reprendre, et c'est ce but qu'ils poursuivaient en essayant de faire élire le candidat de leur choix ; ils représentaient par leurs fortunes accumulées 616 millions de dollars, et Ton connaît trop la puissance de l'argent aux Etat-Unis pour s'étonner qu'ils pussent espérer le succès ; ils demandaient la frappe libre de l'argent, le /ree coinage, ils voulaient que tout lingot d'argent fût accepté par la Monnaie dans le rapport de 16 onces d'argent pour une once d'or (sixteen to one)^ alors que ce rapport avait presque doublé, et que^ pour écouler ce stock nouveau, l'Etat fît en argent, toujours dans le rapport de 16 à 1, le payement de ses dettes extérieures ; les États-Unis auraient ainsi adopté le système du double étalon monétaire.

Les créanciers étrangers auraient souffert de cette mesure qui n'aurait été autre chose qu'une banqueroute partielle, puisqu'elle les aurait obligés à se contenter de la moitié de leurs créances. Quant aux Américains eux-mêmes, en dehors des propriétaires de mines d'argent, on avait persuadé à beaucoup d'entre-eux et notamment aux agriculteurs, très éprouvés depuis quelques années, que la baisse des prix observée depuis un certain temps disparaîtrait dès que l'argent deviendrait abondant; on avait fait croire à beaucoup d'ouvriers que leurs salaires hausseraient (2); ils s'imaginaient que les prix et les salaires doubleraient. Or, au contraire, les sommes qu'ils auraient désormais touchées auraient représenté la moitié seulement de leur valeur et les prix ne se seraient pas élevés dans d'assez fortes proportions, au moins immédiatement, pour les couvrir de cette différence. Tout l'argent des pays civilisés aurait, d'autre part, afflué aux États-Unis, l'or s'en serait enfui, et du bimétallisme on aurait

(i) Il doit exister constamment au Trésor une encaisse d'or de 100 millions de dollars pour rembourser les papiers de toute nature (Greenbacks), émis par le gouvernement. On a dû emprunter, depuis trois ans, pour maintenir cette encaisse, à raison de l'abondance du papier, a6o millions de dollars ; le président Cleveland a usé dans ce b<^t d'une autorisation donnée autrefois (en 1870) au pouvoir exécutif par le Congrès ; c'était le seul moyen possible d'éviter l'obligation de payer en argent les créanciers extérieurs.

(2) Ils ont déjà haussé dans d'assez fortes proportions, puisque d'un rapport fait par une commission du Sénat, il résulte que les salaires, en 1891, étaient aux États-Unis plus élevés de 60 p. 100 qu'en x86o.

426 ALBFRT WAHL

sans transition, passé dans ce pays, au monométallisme-argent. A supposer même que les États-Unis eussent interdit l'importation de l'argent étranger, ou l'eussent frappée d'un droit prohibitif, la production des mines américaines se serait accrue dans d*assez fortes proportions, — car il n'est aucune des mines actuellement abandonnées qui ne se fût rouverte et toutes les mines auraient donné leur maximum de production, — pour rendre ce résultat inévitable.

Les inquiétudes qu'avait fait naître la perspective de l'élection du candidat argentiste avaient produit certaines perturbations. Dans les derniers mois et surtout dans les dernières semaines qui précédèrent l'élection présidentielle, il y eut une énorme importation d'or aux Etats-Unis. Les banquiers, en effet, se précautionnaient à l'avance contre la hausse de l'or qui aurait été la conséquence de l'élection du candidat argentiste ; les négociants vendaient leurs marchandises au rabais et les compagnies de chemin de fer leur prêtaient un appui en abaissant les tarifs des transports. L'or se raréfiant en Europe, différentes banques d'émission européennes, notamment les Banques d'Angleterre et d'Allemagne, durent élever le taux de leur escompte et le loyer des capitaux subit un renchérissement, non seulement aux États-Unis (où il s'éleva presque à 12 p. 100 et même, pour les avances à court terme, jusqu'à 60 et 80 p. 100), mais encore en Europe.

Ces phénomènes ont disparu aussitôt après l'élection ; le taux de Hutétérèt a baissé immédiatement dans une proportion considérable, pour revenir en quelques semaines à son taux normal. La réserve monétaire du Trésor américain,qui était de 1 15 millions de dollars avant rélection,s'est élevée très rapidement à 126 millions. L'or exporté d'Europe en Amérique tend à retourner en Europe, grâce surtout aux achats de marchandises européennes faits par les négociants des Etats-Unis pour parer aux résultats de la compagne protectionniste qui commence déjà à être menée aux Etats-Unis.

L'élection de M.Mac-Kinley, V<x apôtre du protectionnisme» a été, en effet, comme il fallait s'y attendre, suivie d'un réveil des idées protectionnistes aux États-Unis, et c'est une remarquable ironie des choses que l'Europe, dans l'intérêt de ses marchés financiers et de ses créances sur les Etats-Unis, ait dû souhaiter l'élection d'un candidat qui, — elle ne se le dissimulait pas, — aurait pour elle, à d'autres points de vue, des effets fâcheux, et restreindrait les débouchés de ses produits industriels. Le premier acte du nouveau président a été d'offrir le poste de secrétaire du Trésor à M. Dingley, le fameux auteur du bill Dingley, voté par la Chambre, le 27 déc. 1895, rejeté par le Sénat le 26 fév. i8g6, et qui était destiné à augmenter provisoirement les recettes afin de faire face aux dépenses du gouvernement et d'éviter un déficit. Ce bill prétendait fournir au Trésor une recette de 3o millions de dollars, en augmentant de i5 p. 100 la plupart des droits du tarif Wilson actuellement en vigueur (i). Il a été, d'ail-

(i) Le bill Dini^ley faisait exception pour le sucre (les taxes en vigueur étaient maintenues), les laines et lainages (ils étaient retirés de la liste des articles entrant en franchise et soumis à un droit de 4o p. 100 cuL valorem)» les bois de charpente (droit de i5 p. 100 ad valorem).

CHRONIQUE FISCALE lîT FINANCIÈRE 42t

leurs, remis en discussion pour la session actuelle ^ et les efforts des arg^entistes le feront vraisemblablement échouer à nouveau.

Mais les républicains se sont mis d'accord sur d'autres points et ont élaboré un nouveau tarif qui contient des innovations dont quelques-unes sont très préjudiciables aux importations européennes.

Un grand nombre de droits seraient majorés. On organiserait un système de réciprocité en distinguant, pour certaines catégories de marchandises pour lesquelles on désire obtenir des réductions sur les tarifs douaniers adoptés par les pays européens, deux catégories de pays, ceux qui consentiraient à accorder ces concessions, ceux qui refuseraient; les marchandises importées de ces derniers pays seraient soumises à des droits plus élevés, la plupart des droits ad valorem seraient remplacés par des droits spécifiques. Il serait interdit aux importateurs de se servir des entrepôts des douanes pour soustraire leur marchandises aux droits les plus élevés. Les nouveaux droits frapperaient les marchandises à* leur sortie des entrepôts alors même qu'à Tépoque de leur entrée dans l'entrepôt les tarifs auraient été moins élevés.

Ces modifications dans la législation douanière mettront-elles fin à l'ère des déficits qui, depuis trois ans, signalent les budgets américains ? Dans son rapport, récemment publié, sur l'exercice financier de 1895-1896' (on sait que Tannée financière aux Etats-Unis se termine le 3o juin), le secrétaire du Trésor attribue d'autres causes à ces déficits persistants ; nous avons indiqué l'une d'elles ; l'augmentation croissante des dépenses, notamment depuis sept ans, en est une autre ; à l'époque, très voisine de nous, où les budgets étaient en excédant, et où le président Cléveland, au cours de sa première présidence, émettait des craintes sur les effets d'une trop grande richesse, on a pris l'habitude de faire les dépenses les moins justifiées, les plus folles, sans redouter l'épuisemenl des finanees ; outre que certaines de ces dépenses, — telles que les pensions allouées aux soi-disant combattants de la guerre de sécession, — ont un caractère permanent, on n'a pas su s'arrêter et faire succéder l'économie à la prodigalité quand les excédants on fait place aux déficits. Le rapport du secrétaire du Trésor démontre que des mesures protectionnistes seraient impuissantes à rendre la prospérité au budget : depuis 1892, l'atténuation apportée dans la loi douanière par le tarif VVilson qui a, en moyenne, abaissé les droits de 58 p. 100 à 4? p*ioo, n'a fait que provoquer l'accroissement des exportations et le développement Industriel des Etats-Unis ; les exportations, malgré la crise actuelle, ont monté dans le dernier exercice de 4* 116 à 4-3 16 millions^ les importations de 3.668 à 3.898 millions. Outre la réduction des dépenses, le ministre recommande le retrait définitif, par l'émission d'obligations, des billets du Trésor en circulation, déjà rachetés deux fois, puis remis en circulation pour être de nouveaux rachetés, et destinés à maintenir la réserve de Tor.

En 1893-1894, le déficit a atteint près de 70 millions de dollars, en 1894- 1895,11 a dépassé 4^ millions de dollars, en 1895-1896 il a été de 25.2o3.24o dollars (quoique les recettes résultant de la vente des obligations eussent augmenté de 11 1 millions de dollars); pour l'exercice courant, il est évaluée 64 millions 1/2 de dollars.

128 ALBERT WAHL

La réforme de la législation des bourses dans divers pays. — Un certain non^brc de pays poursuivent simultanément la refonte de la législation des bourbes; la répression des abus de la spéculation et la prospérité des bourses de valeurs et de commerce sont deux idées contradictoires; on n'a pas, du moins, réussi jusqu'à présent à les concilier. Si la spéculation est dang-ereuse pour les particuliers, si elle leur inspire des espoirs déprimants et d(^R désillusions pénibles, si le spectacle des fortunes qu'elle crée est une cause d*cnvie et de révolte, elle constitue le seul aliment important des tranHj^u lions, — pour combien peu compterait une bourse d'où les ventes à terme et les marchés par différence seraient exclus 1 — et sans elles, lêd irouvernements n'auraient pas su tirer des bourses tout l'avantage qu*elles leuront procuré au point de vue du maintien et de la prospérité du crédit public. Ils ont d'autant plus lieu d'hésiter à réprimer la spéculation que les taxes fiscales exagérées qu'on a partout établies sur les valeurs et les opérations de bourse sont déjà par elles-mêmes propres à diminuer gravement le mouvement, la multiplicité des affaires indispensables à la prospérité d*une bourse. Les budgets ont trouvé dans ces taxes un moyen d*aula ni plus efficace de s'alimenter, qu'elles sont d'une facilité de perception ^ans égale. Quoi de plus simple que d'obliger les sociétés qui ont émis des titres à retenir sur les coupons, pour le compte de l'Etat, des droits de timbre, d'enregistrement, des taxes sur le revenu, ou que de forcer les coulissiers et les agents de change à percevoir, lors de chaque opération, le montant d'une taxe qu'ils verseront ensuite au Trésor ?

L'Allemagne avait frappé, par une loi du 27 avril 1894, d'un droit de timbre très lourd les opérations de bourse ; l'activité des bourses s'en était ressentie, mais la loi du 22 juin 1896, qui n'a pu aboutir qu'après de longues discussions, leur a porté un coup dont elles auront grande peine à se relever. Le but de cette loi, dont les dispositions sont nombreuses et que nous ne voulons pas analyser en détail, est de restreindre la spéculation par une série de mesures très rigoureuses; son idéepremière remonte à 1891 et a été la conséquence d'une crise financière très grave qui a accompagné et suivi La disparition d'un certain nombre d'établissements de crédit reputés prospères. Une enquête menée sous la direction du docteur Koch, alors directeur de la Reic/isbank, a abouti à un projet gouvernemental dont les dispoiiiitions ont été, pour la plupart, adoptées par le Reichstag; mais la discussion a pris une tournure inattendue : le parti agrarien a fait valoir ici comme partout, ses prétentions, et la loi sur les bourses est devenue, en certaines de ses dispositions, une de ces nombreuses entraves qu'apporte à la liberté des transactions le désir de protéger l'agriculture.

La mesure la plus grave de la loi est, en effet, l'interdiction absolue et la répression des marchés à terme sur les céréales: il n'est pas douteux que cette mesure soit radicale, et qu'elle ne rende la spéculation, sinon comme on Va voulu, absolument impossible, du moins très difficile. L'agriculture y gai^ncra une stabilité plus grande des cours, mais cette stabilité sera acquise au détriment de l'élévation des cours, à laquelle les agrariens n'aitachfatpas, on le croira sans peine^ une moindre importance et qu'une

Spéculation active, sur quelque objet qu'elle s'exerce, contribue à produire.

On peut en dire autant des restrictions que la loi apporte aux marchés à terme sur les valeurs de bourse : nécessité, pour qu'une valeur soit admise à la cote des marchés à terme, que les émissions dont elle fait partie soient de 20 millions de marks au moins, que les titres aient circulé pendant un certain temps déjà, qu'une commission spéciale ait autorisé les marchés k terme sur cette valeur ; droit accordé au conseil fédéral de prohiber les marchés à terme sur certaines valeurs ;oblig^ation pour les personnes qui se proposent de se livrer à des opérations à terme,de faire enreg^istrer leur nom au tribunal de commerce et de payer, outre un droit d'inscription de i5o marks, un droit annuel de patente de 25 marks. Cette dernière condition n'était prescrite par le projet que pour les céréales (i) elle a été appliquée (non pas étendue, car les marchés à terme sur les céréales sont, nous l'avons dit, complètement interdits) aux marchés à terme sur les valeurs mobilières.

Des peines sévères sont prononcées contre ceux qui provoquent une personne inexpérimentée à des opérations de bourse.

L'admission des valeurs mobilières à la cote fait éfiçalement l'objet de prescriptions sévères ; il en est de même du droit d'entrer à la bourse ; le pouvoir disciplinaire dans les bourses est fortement réorganisé.

La loi est entrée en vigueur pour certaines de ses dispositions, et, pour certaines autres, ne sera appliquée qu a partir du i«r janvier 1897.

On a eu la naïveté de penser que ces différentes mesures activeraient les opérations de bourse, tout en diminuant les spéculations dangereuses; il va sans dire que l'effet contraire s'est produit, et d'une manière presque foudroyante. Les affaires ont commencé à se multiplier, avant même le vote de la loi, pour échapper à son application ; les émissions se sont succédé en grand nombre, le droit de timbre établi par la loi de 1894 a donné, pendant le premier semestre de 1896, une plus value d'un million de marks. Les transactions sur les céréales se sont arrêtées dès que la loi a été votée, et la baisse des prix a été immédiate ; les transactions sur les valeurs mobilières ont également diminué dans de très fortes proportions ; un grand nombre de bourses se sont fermées (à Halle, à Magdebourg) ousonten train de se fermer, beaucoup de banquiers ont refusé de se faire inscrire au registre du commerce, et font leurs opérations en dehors de la bourse. D'autres résultats matériels que nous ne connaîtrons que l'année prochaine traduiront l'influence de la loi sur les transations.

Le gouvernement autrichien, de son côté, est également sur le point de déposer sur les bureaux des Chambres un projet de loi sur les bourses, dont nous ne connaissons pas encore les dispositions, et qui vise notamment, comme la loi allemande, les marchés à terme sur les céréales, mais sans les interdire.

D'autre part, la Chambre belge est en train de voter une loi qui prononce

(i) Le droit d'inscription était de 5oo marks, et la taxe annuelle de 100 marks.