DE LA BB8F0NSABILITÉ DE L'ÉTAT

nous suffira de passer en revue les motifs divers sur lesquels on s^est fondé pour essayer de démontrer la responsabilité de rÉtat en ces matières. Ils se ramènent à deux groupes très distincts. Pour certains auteurs, l'Etat est ici, comme en matière d'actes de gestion, soumis aux principes du droit privé. Pour d'autres, les règles du droit privé doivent être écartées, mais il est possible de trouver, dans les principes généraux du droit public lui-même, une base suffisante à la responsabilité de l'Etat.

La première opinion a pour elle en France, nous l'avons déjà dit, plusieurs commentateurs du Gode civil (1). Elle a également trouvé des défenseurs nombreux à l'étranger. « Il faut, dit notamment Gierke (2), déclarer l'Etat, les communes et les autres corporations de droit public, responsables d'après les règles du droit privé, du dommage causé par la faute de leurs organes dans l'exercice de la puissance publique (3). Car il ne s*agit nullement là, comme les auteurs récents l'ont souvent prétendu, d'une responsabilité spéciale d'après le droit public. Au contraire, cette responsabilité se tire des principes du droit privé qui dans le doute sont applicables à ces personnes morales. Elle n'existe qu'en cas de lésion illégitime d'un intérêt privé, et seulement dans la mesure où la sphère du droit privé est atteinte par un acte ou une omission appartenant sans doute à la vie publique, mais cependant contraire au droit public. » Et l'auteur fait observer à l'appui de sa thèse que l'action en responsabilité dirigée contre l'agent à la suite des actes de ce genre a toujours été considérée comme appartenant au droit privé, et qu'il doit en être de même de l'action dirigée contre la personne morale représentée par lui, puisqu'elle a en définitive le même fondement juridique. « Le droit public, dit de son côté Meucci (4), n'est pas une sphère d'immunité et d'inviolabilité, une antithèse du droit privé. Il n'est pas autre chose que l'application du droit aux rapports de l'État, lequel est soumis, comme tout autre être juridique,

(1) V. ci-de8su8, n« 82.

(2) Op. cit., p, 794.

(8) Durch Bohuldhafte Verwendnng oder Nichiverwendung ôffentlicher Machtmittel.

(4) Loe. cit., p. 868.

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à la règle de la coexistence et de rtiarmonie des droits. Le [)rincipe qu'il n y a pas de droit contre le droit régit le domaine juridique tout entier. Il s'ensuit que l'Etat, libre tant qu'il reste dans sa sphère d'action légitime, s'il en sort et offense le droit d 'autrui, doit réparation. »

Les auteurs qui partent de ces principes arrivent à des résultats différents suivant qu'ils admettent contre TEtat une responsabilité directe (en France, celle de l'art. 1382), ou au contraire une simple responsabilité indirecte (celle de l'article 1384). Pour Gierke, les fonctionnaires qui représentent rÉtat ne sont pas ses préposés, mais ses organes, et TEtat est engagé directement par leurs actes contraires au droit aussi bien que par leurs actes légaux. Dans ce système, la responsabilité de TÉtat est aussi étendue que possible; elle s'applique aux actes de tous les fonctionnaires sans exception ; elle s'applique notamment aux actes de l'autorité judiciaire aussi bien qu'à ceux de l'autorité administrative ; car les juges sont les organes de l'Etat comme les administrateurs, et le fait qu'ils jouissent d'une indépendance plus complète vis-à-vis de l'autorité supérieure ne peut avoir à ce point de vue aucune importance. La responsabilité s'applique même, en théorie, aux actes du pouvoir législatif; seulement, quand il s'agit d'un Etat souverain elle ne peut, en ce qui concerne ces actes, être invoquée devant les tribunaux, à raison du pouvoir formel sans limites qui appartient au législateur.

Pour d'autres auteurs, au contraire, la responsabilité de l'État est indirecte et dérivée. La dissertation de Meucci a pour objet de démontrer que l'on peut invoquer contre lui la responsabilité indirecte de l'article 1153 du Code italien. Laurent, tout en admettant que l'Etat est, dans certains cas, directement responsable (1), ramène tous les cas où il y a faute de l'agent à l'application de l'article 1384 ; il déclare que cet article est applicable à l'Etat toutes les fois qu'il a joué le rôle de commettant et que toute la diiBculté se réduit à savoir dans quels cas on peut le considérer comme tel. Il est com-

(1) Les cnB dans lesciuels Laurent admet que l'État est directement responsable sont en réalité ceux seulement dans lesquels il n*y a pas faute ; nous ayons démontré plus haut que Tarticle 1382 ne doit pas être invoqué dans cette hypothèse.

mettant, suivant lui, non seulement quand il a employé son agent à des fonctions de droit privé ; mais d'une manière plus générale toutes les fois que le fonctionnaire a agi sous sa dépendance et sa direction. Il est dès lors amené à distinguer parmi les agents de TÉtat. Il ne regarde pas comme engageant sa responsabilité, les fonctionnaires qui agissent de leur chef, et exercent avec pleine indépendance la mission sociale qui leur est déléguée. C'est au juge à apprécier, dans chaque espèce, si les idées de commettant et de préposé peuvent s'appliquer aux rapports de TÉtat et du fonctionnaire ; la question est de fait plutôt que de droit (1). La distinction, très vague, conduit notamment Laurent à déclarer que les magistrats qui jugent et les professeurs qui enseignent ne sont point des préposés et en conséquence n'engagent pas la responsabilité de l'État.

46. Si nous devions choisir entre ces deux opinions, nous avouerions notre préférence pour la première. Les fonctionnaires entre les mains de qui est déposée une partie de la puissance publique ne peuvent guère être assimilés aux préposés du droit civil. A l'exception des agents d'ordre inférieur, qui ne sont que des agents d'exécution, il est vrai de dire de tous ce que Laurent dit de quelques-uns d'entre eux seulement, qu'ils agissent de leur chef, comme exerçant la mission sociale qui leur est déléguée. Un préfet, par exemple, n'est pas le préposé du ministre ; il exerce des attributions qui lui sont propres, qui lui sont directement conférées par la loi, et que, sauf disposition spéciale de celle-ci, le ministre ne pourrait pas exercer à sa place ; il est donc l'organe de l'Etat au même titre que le ministre lui-même ; il l'est seulement en vue d'autres actes à accomplir. Si donc on appliquait ici le droit privé, ce serait au moins en général l'article 1382 et non l'article 1384 qu'il faudrait invoquer contre l'Etat à raison des actes de puissance publique.

Mais nous opposons à l'un comme à l'autre de ces systèmes une fin de non-recevoir commune. Pour nous ce n'est pas le droit privé qui doit régler la question. Le droit privé règle les relations entre personnes privées, et l'Etat n'y est soumis

(1) Laurent. T. XX, n^ 440.

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que dans cette partie de son activité juridique pour laquelle il s^assimile lui-même aux personnes privées en se dispensant d'invoquer le droit de souveraineté qui lui appartient. Mais le droit privé est étranger aux relations entre les particuliers et la puissance publique à laquelle ils sont soumis. Ces relations sont d'une autre essence que celles qu'il a pour objet de régler; ce n'est plus l'égalité qui y domine, c'est au contraire la subordination. L'existence d'une autorité investie du droit de commander est une nécessité sociale. L'organisation de cette autorité, les conditions et les conséquences de ses actes, voilà le domaine du droit public. Il est toujours dangereux d'y introduire des dispositions du droit privé, parce qu'on s'expose en le faisant à ne pas tenir compte des conditions nécessaires à l'existence et au fonctionnement de cette autorité. La responsabilité pécuniaire de l'État est-elle le meilleur moyen de protéger les citoyens contre les abus de la puissance publique ? Est- il juste de faire supporter par tous les contribuables les conséquences d'un abus de pouvoir commis par un fonctionnaire ? Gela peut-il toujours se faire sans danger pour le budget et par conséquent pour la prospérité générale ? La reconnaissance de la responsabilité de l'Etat ne réagira-t-elle pas sur la situation du fonctionnaire ? Ne diminuera-t-elle pas son indépendance et sa liberté d'action? Voilà autant de questions qui ne se posent pas quand il s'agit de relations entre personnes privées physiques ou morales. Il serait dangereux de les écarter systématiquement, pour s'en tenir sans autre examen à la solution du droit privé. D'ailleurs, en ce qui concerne tout particulièrement le Gode civil français, il parait évident que ses rédacteurs n'ont point voulu y tracer autre chose que des règles applicables aux relations entre personnes privées, et qu'ils ont toujours considéré l'Etat, puissance publique, comme échappant à ces règles. Nous ne pouvons mieux faire que de renvoyer sur ce point à la démonstration donnée par M. Laferrière (1), démonstration qui nous parait décisive dès qu'il ne s'agit plus de l'État considéré comme personne morale de droit privé.

47. G'est donc seulement par des considérations propres au droit public qu'on pourrait essayer de justifier la responsa-

(1) Op. cit., p. 622.