JAMES. — THE CITY GOVERNMENT OF PHILADBLPHIA

Le système qui attribue aux législatures des États le pouvoir de faire les chartes municipales, a été vivement critiqué pendant ces dernières années. C'est ainsi que le professeur Edmund J. James, dans un mémoire sur Les Éléments d'une bonne charte de cité, lu à la Conférence de Minneapolis, le 10 décembre 1894, a soutenu que les cités devraient jouir du self government le plus étendu, et qu'elles devraient, en conséquence, avoir le droit de rédiger leurs propres chartes (1).

La charte qui régit aujourd'hui Philadelphie est spéciale à cette cité, et date seulement de 1885. Elle est connue sous le nom de Bullitt Bill,; certains citoyens de Philadelphie ontrédigé X^hitl qui est devenu cette charte ; parmi eux figurait en première ligne M. BuUit, un jurisconsul éminent. C'est ce qui explique la manière dont on désigne la charte. Mais la législature de Philadelphie est demeurée absolument étrangère à la rédaction et à la présentation du hill.

Cet acte marque un progrès sensible dans la voie de l'amélioration du régime municipal (2). Néanmoins, le système d'administration qu'il établit est trop coûteux, et, comme nous le verrons^ donne, à certains égards, de mauvais résultats.

Pour faire l'historique de la fonction de maire à Philadelphie, il nous faudrait remonter à 1691, époque in laquelle William Penn donna à cette ville sa première charte, puis exposer les régimes ultérieurs créés par la charte de 1701 et par celle de 1789 et les modifications apportées en 1826, en 1839, en 1854 et en 1885. Cet exposé, môme réduit aux indications essentielles, serait trop long. Nous arrivons donc immédiatement à Tépoque présente, nous réservant toutefois de faire quelques emprunts à l'histoire pour établir des comparaisons avec le régime actuel.

Aujourd hui le maire de Philadelphie, comme le gouverneur de l'État de Pennsylvanie, est nommé par le suffrage universel direct. Il peut être choisi parmi tous les citoyens sans distinction. Sur ces deux points^ il n'en est ainsi que depuis 1839. Antérieurement, le maire ne pouvait être pris que parmi les aldermen^ et avait été successivement nommé par les deux Conseils de la législature municipale (A Idermen et Com» moncouncilmen), puis par les aldermen seuls et enfin de nouveau par les Conseils, quand ceux-ci formèrent deux Chambres. De nos jours encore, il peut arriver, par exception,que le maire soit désigné de cette dernière façon-: c'est lorsque la vacance se produit pendant la dernière année du terme légal de la fonction. Dans ce cas,les deux Chambres, convoquées par le Président du Select Council, se réunissent en une seule assemblée

(1) Voir le texte intégral de ce mémoire dans The Penny Près» [of MinneO' polh)^ du 10 décembre 1894. Voir aussi ranalyse et des citations de ce mémoire dans les AnnaXê of the American Aeademy of Political and Social Science, Tol. V, p. 177 (livraison de janvier 1895).

(2) Voir le mémoire précité du professeur James. Voir aussi Seth Low, dans Bbtos, op, oit,,, p. 661.

et nomment un maire pro tempore. Actuellement, d'ailleurs, ce n'est pas seulement à Philadelphie, mais dans toutes les cités de l'Union, que le maire est, en principe, nommé directement par le peuple (1).

Tout citoyen est éligible quand il a 35 ans d'&ge et qu'il a été citoyen et habitant de Philadelphie pendant les cinq ans qui ont précédé l'élection. Mais, à ce point de vue, l'absence pour aflfaires publiques intéressant l'Union ou l'État de Pennsylvanie est assimilée à la présence. Prises dans leur ensemble, ces conditions ressemblent beaucoup à celles exigées pour l'éligibilité aux fonctions de Président des États-Unis ou à celles do Gouverneur d*État. Toutefois, nous ferons ici une remarque : comme pour la présidence de l'Union, le candidat doit avoir 85 ans, tandis que l'âge de 30 ans suffit pour être nommé gouverneur de Pennsylvanie (2). N'est-il pas singulier que la condition d'âge soit moins rigoureuse pour le gouverneur d'un État que pour le maire d'une cité comprise dans cet État ?

Les fonctions du maire ont une durée de quatre ans, c'est-à-dire la même durée que les fonctions du Président des États-Unis et que celles du gouverneur de Pennsylvanie : encore un trait commun avec la Constitution fédérale et avec celle de l'État (3). C'est là une particularité d'autant plus notable qu'en général, aux États-Unis, les maires ne sont nommés que pour un an. C'est dans quelques cités seulement que le terme de leurs fonctions est de deux ou trois ans, et, quant à la durée de quatre ans, on ne la trouve qu'à Philadelphie et à Saint- Louis (4). Le maire de Philadelphie, comme le gouverneur de Pennsylvanie, ne peut être réélu pour la période qui suit immédiatement l'expiration de ses pouvoirs. On sait qu'il n'existe aucune disposition de ce genre dans la Constitution fédérale, et que le fameux précédent créé par Washington s'oppose uniquement à ce que le Président sortant soit réélu deux fois de suite, en d'autres termes à ce qu'il reste au pouvoir pendant trois périodes présidentielles consécutives.

Un des traits les plus notables de l'organisation municipale aux États-Unis, c'est qu'en règle très générale, les maires, notamment celui de Philadelphie, ne sont pas membres des Conseils de la Cite. Ils ne sont même pas admis à siéger aux séances de ces assemblées, ni à y prendre la parole (5). Ces règles ne sont que des conséquences du principe de la séparation des pouvoirs, que les Américains ont cru

(1) FiSKE, op. cit,, p. 116; Bbyce, I, p. 624.

(2) Constitution de Pennêylvauie, chap. IV, art. 5.

(3) Constitution fédér., art. II, eect. I, al. l**". dr/uitit. Pemisy Ironie, ohap. IV, art. 3. — Dans dix-neuf Etate, le gouverneur est élu pour quatre ans ; dans deux États pour trois ans; dans vingt-un États pour deux ans; dans deux États (Massachusetts et Rhode-Island) pour un an.

(4) FiSKE, op. cit.^ p. 116. Brycb dit que dans ces deux cités le maire est nommé pour cinq ans. Op. cit., I, p. 624. CTest là une légère inexactitude.

(6) Cependant il en est autrement à Chicago et à San Francisco. Bbtcb, op. cit., T, p. 624.

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devoir placer à la base de leurs institutions municipales, de môme qu'ils l'ont donné pour fondement à leur Constitution fédérale et à leurs Constitutions d'États (1).

Les attributions du maire de Philadelphie font tout naturellement penser à celles du Président de l'Union et à celles des gouverneurs d'État. Ce maire est, lui aussi, investi du Pouvoir exécutif, et, de plus, il a, lui aussi, nonobstant le principe de la séparation des pouvoirs, certaines attributions législatives ou judiciaires. Aux termes de la charte de 1885, il répond du bon ordre et du bon gouvernement de la cité. Il a cinq devoirs généraux : 1» Assurer l'exécution et l'application des lois de l'État et des ordonnances des Conseils de Philadelphie ; 2^ communiquer à ces Conseils au moins une fois par an un état des finances et de la condition générale des affaires de la cité et aussi les informations, relatives aux mômes sujets, que 1 un ou l'autre des deux Conseils pourra réquérir de temps en temps ; 3^ recommander aux Conseils par un message écrit telles mesures qu'il jugera convenables; 4<> convoquer les Conseils ou Tun d'eux quand Tlntérôt public l'exigera; 5° remplir les devoirs qui lui seront prescrits par les lois ou les ordonnances (2).

Primitivement, à Philadelphie comme dans les autres cités, la tendance était de diminuer les attributions du maire. On redoutait le pouvoir exercé par un seul homme {one man power) et par suite on croyait prudent de confier la majeure partie de l'administration à des conseils {boards) ou à des commissions. Mais, depuis déjà un certain nombre d'années, la tendance est en sens inverse. Maintenant on estime généralement qu'il est sage d'augmenter les pouvoirs du maire, vu qu'en môme temps on augmente nécessairement sa responsabilité. Dés 1854, cette nouvelle tendance faisait voter la charte de 1854 qui régissait Philadelphie avant celle de 1885, et où les pouvoirs du maire étaient déjà très accrus.

L'action du maire sur le fonctionnement de l'AdmiTÛstration résulte notamment de son pouvoir de faire certaines nominations. Il lui incombe, en effet, de désigner les directeurs des départements de la sûreté publique, des travaux publics, de la bienfaisance et de la correction,les membres du conseil d'hygiène et des conseils de contrôle du service civil, l'inspecteur d'État des huiles (oil inspeclor). Mais les nominations qu'il fait dans les conseils de contrôle du service civil doivent

(1) Ed fut, si le maire de Philadelphie paraissait aux séances de l'une des Chambres municipales sans y être spécialement invité, on verrait là un manque de courtoisie. Jamais, d'ailleurs, les Conseils ne lui demandent d'assister à leurs séances à raison d*une proposition législative qui est en discussion devant eux. LMnvitation et la visite sont une pure affaire de relations sociales. Biles n'ont pas d'autre portée. (Nous devons ce renseignement à l'obligeance du professeur Bdmund J. James;.

(2) Gomp. Constit. fédér., art. Il,sect. III; Constit. de Pennsylvanie, chap. IV, art. 2, 11 et 12.

être conûrmécs par les chefs des départements exécutifs, et toutes les autres, excepté celle d'inspecteur des huiles, qui est une fonction d'Ëtat, doivenl ôtre faites avec le consentement du Select CounciL Dans les intervalles des sessions de cette assemblée, le maire pourvoit aux vacances pour toutes les fonctions pour lesquelles il a droit de nommer, et les nominations faites dans ces conditions sont considérées comme confirmées si elles n'ont pas été rejetées dans les trente jours qui suivent la prochaine réunion du Conseil. Ainsi, en ce qui concerne les nominations, le Select Council joue à Tégard du maire de Philadelphie un rôle analogue soit à celui du Sénat fédéral par rapport au Président de TUnion, soit à celui du Sénat de Pennsylvanie ou de beaucoup d'autres États par rapport au gouverneur (1).

Le maire doit réunir les chefs des départements exécutifs au moins une fois par mois pour les consulter et leur demander leur avis sur les affaires de la cité, et le chef de chaque département doit faire un rapport sur toute affaire qui se trouve sous sa direction, quand le maire désire en avoir connaissance. 11 est de régie que, dans ces réunions, on ne traite pas d'affaire importante. D'ailleurs il ne faut pas voir là des « conseils de cabinet », en prenant ces expressions avec le sens qu'elles ont dans les pays à régime parlementaire. En effet le chef de chaque département exécutif est seulement responsable des avis qu'il donne au maire relativement à son propre département ; de plus les affaires concernant un service particulier ne font pas Tobjet d'une discussion générale, et sur aucune question, l'opinion de la majorité n'est ni prise ni suivie (2).

Il est des départements dont les chefs ne sont pas choisis par le maire. Comme ces départements se trouvent ainsi indépendants de lui, il ne peut exercer sur eux qu'une influence morale. Cependant il a le droit, aussi souvent qu'il le juge convenable, de désigner trois personnes compétentes pour examiner les comptes et la caisse de tout fonctionnaire ou employé municipal.

Quand il y a des troubles ou des émeutes, le maire a le devoir de rétablir la paix, et, pour y arriver, il peut soit enrôler une police spéciale, soit demander assistance à l'officier qui commande la division militaire de Philadelphie.

On sait qu'aux États-Unis, le principe de la séparation des pouvoirs a présidé à l'agencement de la Constitution fédérale, des Constitutions des États et môme des diverses organisations municipales. Néanmoins, quelle que fût la sphère où on l'appliquait, il a été impossible de le respecter d'une façon absolue. Aussi le maire de Philadelphie, comme le Président des États-Unis et les gouverneurs

(1) Il en est de même d^ailleurs des nominationB faites par les maires de beaucoup d^autres cités. Fiske, op, cU,<, p. 117. Bbtge, op. cit,, I, p. 625.

(2) Quand le Président des États-Unis réunit ses ministres, cette réunion ne forme pas, non plus, un a conseil de cabinet ». V. Bbycs, op, cit., I, chap. IX ; ▼oir surtout p. 95»