CONCEPTION DU ROLE DE LA THÈSE

de droit encore peu fouillé, pouvant devenir l'objet de curieux etintéressants travaux. La thèse ne sera qu'une première étape dans cette voie largement ouverte.

Le premier pas sera peut-être incertain, mais il sera du moins redressé par ceux qui ont précisément pour mission de critiquer ce travail et de donner au jeune voyageur des conseils pour la route ; et lorsqu'il reprendra sa marche après ce premier effort, il verra devant lui le chemin tout tracé ; quelles que soient les surprises que lui réserve la vie il retrouvera aux heures de doute et de découragement les études de sa jeunesse qui sauront lui rendre la foi et le courage.

Telle est l’idée qui nous a guidé dans le choix de notre étude. Mais plus le sujet est vaste et plus il faut savoir le limiter. Loin de nous l'intention d’épuiser une matière aussi féconde, nous ne pouvons même pas espérer donner une idée exacte de tous les problèmes que soulève ce point de droit.

Aussi nous sommes-nous vu contraint de sacrifier non sans regret une grande partie du sujel.

L'idée de la responsabilité de l'Etat du fait de ses préposés a soulevé depuis un demi-siècle trois ordres d’objections :

1° Les agents de l'Etat, dit-on, ne sauraient être assimilés à des préposés de droit privé. Le fonctionnaire est un auxiliaire d’une nature toute spéciale, qui présente certaines analogies avec le mandataire, mais n’est

à proprement parler ni un préposé, ni un mandataire, ni même un agent d'affaires.

Cette première objection suppose une étude préalable du « contrat de préposition », de ses caractères, de la responsabilité qu'il entraîne et des signes qui permettent de le distinguer du mandat.

2° Le Code civil, dit-on d'autre part, ne saurait s'appliquer aux administrations publiques. Et l’on invoque à l'appui de ce système les textes du Code et l'esprit de ses rédacteurs. Théorie singulièrement hardie, mais qu'on ne peut réfuter sans remonter aux travaux préparatoires et sans reprendre toute la jurisprudence du Conseil d'Etat en matière de responsabilité des communes.

3 Enfin une troisième objection a été présentée : elle consiste à lier les deux questions de compétence et de responsabilité. Si vous appliquez le Code civil aux administrations publiques, disent nos adversaires, vous êtes par là même forcés d'admettre la compétence civile et d’écarter la compétence administrative au mépris du grand principe de la séparation des pouvoirs.

Objection aussi subtile qu'intéressante qui suppose l'étude d’un des problèmes les plus compliqués de notre droit : celui de la compétence administrative.

Entre ces trois objections nous avons fait choix de la première comme but de ce travail, la doctrine administralive contemporaine étant presque uniquement

CONCEPTION DU ROLE DE LA THÈSE b)

fondée sur la confusion de la fonction publique et du mandat. Mais si nous avons abandonné les autres points, ce n’est pas sans un secret espoir de pouvoir reprendre bientôt dans un travail plus étendu l'étude de ces deux problèmes.

li +: LEON

L ATH en 7

LE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE DES PEU- PLES MODERNES EXIGE LA RESPONSABILITÉ

L'idée de responsabilité de l'Etat suppose un certain développement du droit individuel. Aussi peut-elle difficilement se concevoir sous le premier type d’organisation sociale : le régime militaire.

Groupés d’abord par la nécessité d’unir leurs forces en vue d’une protection commune, les hommes adoptent partout la même organisation, seule capable de maintenir l’ordre au milieu d’une société troublée.

De l’état de guerre qui le fit naître découle logiquement la morale gouvernementale de ce premier régime : de même que la discipline est à la base de tout groupement militaire et que l'initiative n’y est admise que dans la mesure où les chefs la tolèrent, de même dans cette première société, tout empreinte de l'esprit militaire, l’'obéissance passive est le premier des devoirs : le citoyen doit subordonner sa volonté individuelle à celle de l'Etat. Le droit privé s'efface devant le droit public. L'individu perd si complètement sa liberté d’action qu Herbert Spencer à pu appeler ce régime d'Etat,

le « système de l’'enrégimentation ».

L'idée de responsabilité s'allierait mal avec une telle conception de l'Etat.

Reconnaître au particulier un droit propre opposé à celui de la collectivité ne tendrait qu’à affaiblir le pouvoir en présence de l’anarchie à peine vaincue. Le maintien de l’ordre exige le sacrifice de tous les droits privés.

Ce régime militaire dont nous trouvons les exemples les plus frappants dans les Républiques anciennes, apparaît encore en Europe sous certains aspects à la fin de l’ancien régime. C’est ainsi que la puissance d’une nation ne se mesurait encore qu'à la valeur de ses troupes, que la vertu militaire semblait seule digne de ce nom, que le service aux armées était presque la seule voie pour parvenir aux honneurs.

Transformation de la société militaire en une sociélé industrielle. — Mais cette organisation rudimentaire n’est qu'une lente transition et comme une longue éducation, et lorsque les peuples que le régime militaire a sauvés de l’anarchie, se sentiront mûrs pour le régime industriel, ils ne tarderont pas à se ressaisir et à s’affranchir de toute contrainte.

L'ordre rétabli favorise le commerce en même temps que l’industrie prend un nouvel essor. Insensiblement les idées, les sentiments anciens se rajeunissent sous l'influence d’un souffle nouveau : les intérêts privés prennent une importance inconnue jusqu'alors.

L'ordre public étant désormais respecté, chaque citoven prend peu à peu conscience de ses droits et en

regard de la notion d'Etat grandit et s'impose l’idée de justice.

Sous ce nouvel ordre de choses, le citoyen ne s’explique plus le sacrifice de ses droits : il trouve cette abdication d'autant plus lourde qu’elle lui paraît moins nécessaire et peu à peu l’action combinée de toutes ces nouvelles forces tend à convertir un gouvernement essentiellement militaire en une société où prévalent les droits individuels. Au régime de la coopération forcée se subslitue peu à peu celui de la coopération volontaire et libre ; au régime de l'Etat, celui du contrat. C’est ainsi que de nos jours, dans les sociétés les plus avancées, une tendance de plus en plus marquée se manifeste à n’envisager la puissance véritable d’une nation que d’après l'intensité de sa vis industrielle ou commerciale, et à ne reconnaître la légitimité d'un conflit extérieur que si des intérêts économiques sont aux prises.

Une pareille transformation ne peut s’opérer sans modifier singulièrement le rôle de l'Etat et les devoirs qui lui incombent. Nous nous expliquerons aisément cette évolution lorsque nous aurons jeté un rapide aperçu sur les conditions du développement économique.

Chacun proportionne la somme de ses efforts au profit qu’il peut espérer en retirer. Sans l'échange, tout être

bornerait donc son travail aux exigences de sa propre existence et de celle des siens.

Mais l'échange vient ouvrir à son activité un champ indéfini par la faculté qu’elle lui offre d'acquérir l’excédent de production d'un autre en retour du produit de son propre travail.

Supposons que celui qui donne d'un main n'ait pas la cerlitude de recevoir de l’autre une valeur équivalente, qu’il puisse craindre quele contrat passé par luidemeure inexécuté de l’autre partie, il en résulte qu'il hésilera à répondre aux futures propositions d'échange, qu’en un mot, n'étant pas assuré de voir son travail rémunéré, il tendra à diminuer sa somme d'effort. Ce fail que nous retrouvons dès les premiers pas de l'organisation industrielle se reproduit d'une façon presque identique pendant tout son développement.

C'est ainsi qu'’actuellement les divers centres de productions ne peuvent agir que si chacun est sûr d'obtenir des autres, en retour de son propre excédent, une valeur égale de leurs produits.

Si Lyon n'était pas certain en échange de ses soieries de recevoir de Beauce ou de Bourgogne, du Creusot ou de Montceau, les objets nécessaires à son alimentation, les machines indispensables à son industrie, le groupe lyonnais cesserait aussitôt de produire. Et d’une façon plus générale on peut dire que tout acte ou toute mesure qui permet de faire douter de l'exécution d'un contrat à sur les relations économiques du pays un

contre-coup immédiat qui n’atteindra pas seulement les parties contractantes, mais des catégories entières de producteurs et de vendeurs.

Nous avons donc le droit de dire que dans une 50ciété industrielle organisée le maximum d'effort ne sera donné, le développement économique complet qu'en proportion de la certitude d'exécution des contrats,

Le capital subira-t-il lui aussi le contre-coup de ces risques et dans quelle mesure ?

La réponse est aisée : le commerçant, l'industriel n'engage jamais dans ses affaires qu'une portion de son capital. Il a soin de mettre une partie souvent notable de ses biens à l'abri, de se constituer un fonds de réserve grâce auquel il pourra traverser une époque de crise où parer aux risques quotidiens que présente son commerce. Ce fonds de réserve diminue d'autant le chiffre de ses affaires. Aussi est-il à souhaiter pour la prospérité du commerce général que la diminution des risques permette à tout commerçant d'accroître à l’infini son fonds de roulement.

Les risques et notamment le plus grave de tous, l1nexécution des contrats ont donc une action prépondérante sur les deux forces qui dominent la vie économique : capital et travail ; et de même que l'Etat avait pour première, pour unique mission, sous le régime militaire, de maintenir l’ordre intérieur et extérieur,

d'assurer la paix publique, de même sous le régime industriel, non content d'assurer la paix, son premier rôle sera de veiller avec un soin vigilant à la stricte exécution des contrats.

Ce rôle si délicat, comment l'Etat peut-il le remplir?

Ce qu'il ne peut faire directement, il l'obliendra en réparant le mal commis.

Le contrat demeurera inexécuté, mais le contre-coup fâcheux de cette inexécution sera paré par l'allocation de dommages-intérêts proportionnés au préjudice souffert. Si bien que dans une société idéale, en supposant la solvabilité indéfinie de tous les citoyens et l’administration rapide et sûre de Ja justice, chaque individu escomptant une rémunération certaine n’hésiterait pas à donner son maximum d'effort, tandis qu'avec la presque disparition des risques tendrait à disparaître le fonds de réserve.

La responsabilité de l'Etat est donc d'autant plus indispensable dans une société que son développement économique est plus complet. Aussi de nos jours personne ne met-il sérieusement en doute le principe de la responsabilité ; pas plus le Conseil d'Etat que la doctrine administrative.

Mais si l'accord est absolu sur le principe, nous verrons qu il n'existe que dans cette limite.A peine s'agit-il en effet de préciser l'étendue de cette responsabilité,que le désaccord s'affirme avec éclat. Tandis que la Cour de

cassation n'hésite pas à appliquer les seules règles que

renferment à ce sujet nos codes, le Conseil d'Etat ne craint pas d'écarter toute règle fixe, et de créer en quelque sorte une loi propre à chaque espèce nouvelle.

La reconnaissance d'un droit dépourvu de toute sanction, tel est en deux mots le sens de la jurisprudence du Conseil d'Etat.

On est en droit de douter qu'une protection aussi platonique soit de nature à rassurer les intérêts privés

et à favoriser le développement économique.

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