CHAPITRE IV

Une seule exception est prévue par le texte dans l'article 5, nous verrons s'il n'en faut point admettre d'autres.

SECTION I. — Exception prévue par le texte.

« Dans les cas où les rassembiements auraient élé formés d'individus étrangers à la commune sur le territoire de laquelle les délits ont été commis et où la commune aurait pris toutes des mesures qui élaient en son pouvoir à l'effet de les prévenir et d'en faire connaître les auteurs, elle demeurera déchargée de toute responsabilité ».

Ainsi la commune n'encourt aucune responsabilité 1° lorsque ses habitants n'ont pas pris part aux désordres commis sur son territoire et que les attroupements étaient exclusivement composés d'étrangers ; 2° lorsqu'elle à pris toutes les mesures possibles pour prévenir les rassemblements et en faire connaître les auteurs.

Ces deux conditions sont-elles exigées cumulativement ou chacune d'elles est-elle suffisante pour hbérer la commune ?

La question a été vivement débattue.

Certains tribunaux, soucieux d’atténuer les rigueurs du décret, ont décidé qu'une commune était irresponsable par cela seul qu’elle avait pris toutes les mesures en son pouvoir (1).

Il a fallu, pour soutenir cette thèse, admettre que le fondement de la responsabilité était la faute de la commune, de la municipalité. On a prétendu, aussi, que ce serait « méconnaître le but de la loi que de rendre une commune responsable de la présence de quelques-uns de ses habitants dans un rassemblement séditieux formé sur son territoire, lorsque, d’ailleurs, ses officiers municipaux, secondés par la majorité des dits habitants, auraient pris toutes les mesures qui élaient en leur pouvoir pour prévenir et dissiper ce rassemblement et pour en faire connaître les auteurs, puisque, avec ce Système, la majorité des habitants serait sans intérêt à dissiper et réprimer les attroupements » (2).

En réalité, c'était là changer la loi dans son esprit et dans son texte. C'était transformer une mesure de rigueur, basée sur la faute des habitants, en une application normale des principes des articles 1382 et 1384, basée sur la faute des municipalités. La jurisprudence refusait de faire le procès de la loi pour la pouvoir transiormer.

Nous avons établi que la faute recherchée par la loi est celle des habitants. Comment donc supposer que les habitants puissent être coupables sans que la commune soit responsable ? Ne serait-il pas de la dernière

(1) En ce sens, Borveaux, 22 août 1839, D., Rép., n° 2.618.— Cass., 6 avril 1836, D., Rép., n° 2.657. — Chambres réunies, Cass., 15 mai 4841, D., lbidem, n° 2.657, — Duvivier, op. cit., p. 112.

(2) Arrèt précité du 15 mai 18#1.

inconséquence de rendre une commune responsable des dégâts commis sur les territoires voisins par ses habitants, et de l'exonérer des dommages qu'ils commettent chez elle ? Les officiers municipaux sont-ils plus en faute au premier «as !

Et quelle limite assigner à cette exception ? Vaudraitelle encore au cas où les attroupements auraient été composés uniquement des habitants de la commune où se produisent les dégâts, voire de la majorité de ses habitants ? En bonne logique, oui, et les textes ne posent pas de limite. L'on arrive ainsi à établir le désaccord le plus complet entre les dispositions de Ja loi et son esprit.

Comment, par ailleurs, expliquer l'article 2 en donnant ce sens à l’article 5? Comment prononcer une amende contre la commune, c'est-à-dire une responsabilité pénale exorbitante du droit commun pour le cas où quelques-uns de ses habitants ont pris part à l'émeute, et la décharger en cette hypothèse de la responsabilité civile ?

L'article 1* du titre IV est d’ailleurs conçu en termes généraux et n'admet d’autres exceptions que celles prévues et dictées par la loi elle-même. Or, le texte de l’article est formel, il réunit les deux conditions en question par la conjonction « et » pour en faire une seule cause d'énumération. S'il s'agissait de deux exceptions différentes, 11 emploierait une disjonctive quelconque.

Les tribunaux se sont rangés à cette interprétation de la loi ; la Cour de cassation, renonçant à sa thèse, les à suivis. Les auteurs sont tous de cet avis (1).

(4) Rennes, 18 janv. 1834, D., Rép. n° 2.679, — Cormar, 26 avril

Mais si les délits ont été commis par des individus élrangers à la commune, celle-ci est évidemment dégagée de toute responsabilité quand elle a fait tout son devoir. C’est d’ailleurs à elle d’établir qu’elle peut se réclamer de l’article 5, en prouvant : 1° que les attroupements étaient composés d'étrangers (1) ; 2° qu’elle a pris toutes les mesures en son pouvoir pour les prévenir et réprimer ; 3° qu'elle a fait le possible pour les découvrir (2).

1834, D., op. cül., n° 2.680.— Paris, 29 août 1834, D., op. cil., n° 2.657. — Paris, 22 nov. 1834, D., eod. loc. — BruxeLces, 1831, D., op. cit., n° 2.69%.— Nimes, 3 août 1837, D., op. cil., n° 2,690.— OnrLÉANS, 8 fév. 1839, D., op. eit., n° 2.657.— BorpEaux, 22 août 1839, D., op. cit., no 2.678.— OrLÉANSs, 30 juin 1849, D., 49, 2, 145.— ORLÉANS, 9 août 1850, S., 51, 2, 693. — Lyon, 17 aoûl 1849, D., 49, 3, 19. — Aix, 15 nov. 1853, D., 55, 2, 9.— Lyon, 10 août 1869, D., 70, 1, 193. — Cass., 24 juil. 1837, D., eod. loc. — Cass., 5 mars 1839, D., op. cit., n° 2.679, 3. — Cass. Bezcrque, 29 oct. 1834, D., eod. loc. — Cass., 14 janv. 1852, D., 52, 1, 155. — Cf. SourpaT, op. cit., t. II, n° 4.1404,— Rexnou, op. cil., n0 28.— Darroz, Rép., no 2.679 et 2.688. — Foucarr, op. cil., n° 1.649.— CnoPpPparD, op. cit., p. 158. — Micnour, De la responsabilité des communes, op. cit., p. 43. — Vez-Duranp, op. cit., p. #i.— La jurisprudence belge est en ce sens. — Cf. Marco, op. cit., p. 89.

(1) C'est-à-dire de personnes qui en fait ne vivent pas dans la commune, quel que soit d’ailleurs leur domicile légal. Toutefois les militaires en garnison dans une commune sont considérés comme lui étant étrangers : Aix, 2 juin 1832, S., 32, 2, 521.— Nimes, 3 août 1837, S., 37, 2, 59,— Anvers, 18 mars 1882, Revue gén. d’adm., 82, II, 359. — Si l'attroupement est composé d'étrangers et d'habitants de la commune, il faut, pour que la commune soit de ce seul fait toujours responsable, que le nombre de ses habitants ou leur attitude ait pu influer sur la formation du rassemblement ou sur ses actes. Il a été jugé, par exemple, que bien que dans un rassemblement composé de douze à quinze cents individus qui ont pillé des grains, il y ait eu une douzaine d'habitants de la commune, isolés et sans aucune qualité de chefs ou de provocateurs, la commune, qui a fait tout ce qui était en son pouvoir pour empêcher le pillage, ne saurait être déclarée responsable.— Cass., 30 décemb. 1824, D., Rép., n° 2.688.

(2) Mërz, 5 juin 1833, D., Rép., n° 2.683,

Cette exception est-elle la seule? En dehors de ce texte ne peut-on en admettre d’autres ?

SECTION II. — Provocation de la victime.

La provocation de la victime décharge-t-elle la commune de toute responsabilité ?

Il est certain que non.

Le décret ne pose aucune exception «en ce sens. À quel signe, d’ailleurs, reconnaîlrait-on une provocation? À des faits antérieurs où postérieurs au rassemblement? Et dans quelles limites ?

Remarquons qu'aux termes du code pénal la provocation ne fait disparaître d'infraction que s'il s'agit d'injures (code pénal, art. 471, n° 11). S'il s'agit de voies de fait contre les personnes ou d'attaques contre les propriétés, la provocation est admise comme excuse et son effet est de faire abaisser la peine, mais elle ne fait pas disparaître le délit, et laisse subsister l'obligation de le réparer (code pénal, art. 326).

Il a donc été jugé que l'irritation occasionnée par un Journal ne justifie pas les violences exercées dans ses bureaux par des rassemblements (1).

SECTION III. — But de l'attroupement.

Faut-il s'occuper de l'intention qui a guidé les auteurs du déht? Faut-il avoir égard au but qu'a poursuivi l'attroupement ? La question s'est présentée tan-

(4) Borpeaux, 22 août 1839, D., Rép., n° 2.678. — Termonpe, 13 février 1873, Belgique judiciaire, 1873, 817.— Bruxe Les, 20 juin 1885, Belgique judiciaire, (885, 833.— PANDECTES FRANÇAISES, v° Responsabilité civile, n°s 468 et s. — Sounpar, op, cit., t. I, n°5 662 et s.

tôt pour des attroupements formés dans un but inojjensiÿ et licite, tantôt pour des attroupements présentant un Caractère polilique.

Il importe, avant de l’examiner, de se rappeler le but de la loi et la nature des délits qu’elle a voulu réprimer si rigoureusement. « Cette loi n'entend pas transporter à la commune le soin de la police ordinaire, ni charger les citoyens de se protéger réciproquement contre tous les délits privés. C’est le rassemblement séditieux, c'est la révolte contre l'autorité, c'est l'émeute qu'elle a en vue; ce qu'elle tend à réprimer par le moyen énergique qu'elle emploie, c'est l'attentat sortant des conditions ordinaires et ne menaçant plus seulement les individus, mais la sécurité de la commune, mais l'action réguhère des pouvoirs publics, mais l’ordre social lui-même » (1).

$ 4. — Rassemblements licites et inoffensifs.

La question s'est présentée nettement devant les tribunaux. |

Une foule réunie pour assister à un spectacle, mécontente de l'inexécution du programme, avait dévasté le théâtre. Ces faits étaient-ils de nature à amener l'application de la responsabilité communale ?

Pour la négative, on invoquait le temps où fut rendu le décret de vendémiaire et les circonstances qui l'ont motivé. Le législateur a visé les attroupements sédilieux qui se forment sous les yeux des autorités municipales avec un caractère menaçant pour l'ordre public et la sécurité générale. Il faut que, dès leur point

(4) Renou, op. cit., n° 10.

de départ et leur formation, ils se marmifestent comme un danger public assez sérieux pour mettre en éveil la vigilance de l'autorité. Dans de pareils cas, la loi veut que les officiers municipaux dissipent l'attroupement.

Lorsqu'il s’agit, comme dans l'espèce, de désordres commis dans une enceinte privée, dans un théâtre, lorsque la foule s'y est rendue paisible et qu'elle n'est devenue tumultueuse et méchante que pour une cause personnelle à l'entrepreneur du spectacle, l'on se trouve en dehors de la loi spéciale. L'autorité municipale ne devait nullement faire un déploiement de forces, comme en eût nécessité la même foule attroupée avec des dispositions séditieuses sur la voie publique.

Malgré ces considérations, la Cour suprême a rendu la commune responsable du dommage causé à l'entrepreneur. Elle s'est fondée sur la généralité du texte. Il nous semble qu'elle ne pouvait que la constater (1).

$ 2. — Rassemblements politiques.

Quand les attroupements ont un caractère, un but politique, peut-on leur appliquer la loi? La difficulté vient de ce que les règles de la politique échappent aux formules de nos codes et de ce que, en thèse générale, ses moyens d'action, absous par le succès, échappent à la répression de nos lois positives.

Une première opinion établit cette distinction et affranchit ici la commune de toute responsabilité.

En voici les bases

Un mouvement politique ne limite pas son action au territoire communal sur lequel il se manifeste. Il est

(1) Cass., 10 août 1869, S., 70, 1, 153 et la note.

l'œuvre, le résultat d'une surexcitation dont les racines s'étendent à tout le pays, et toute manifestation de ce genre est le signal ou la conséquence d'un mouvement général.

Ce n'est plus dès lors une question d'intérêt local. C'est à l'Etat d'intervenir et d'assurer la sûreté générale. L'autorité municipale doit seconder les efforts des autorités supérieures, mais sa responsabilité juridique disparaît par suite de leur intervention.

Ce raisonnement, basé sur l'esprit de la loi, se fortifie d'un argument de texte. La loi de vendémiaire est intitulée : « Décret sur la police intérieure des communes ». Une attaque dirigée contre le gouvernement échappe à ses prévisions.

Ce système a pris naissance à propos des troubles de Paris, dont la fréquence et la gravité prenaient un €aractère exceptionnel. Il a gagné une importance particulière au fait que cette ville est affranchie de la responsabilité (1).

L'opinion contraire semble à la fois plus juridique et plus politique.

La loi a précisément été faite à une époque de troubles politiques et dans le but de les combattre.

L'objection tirée de l'intitulé du décret est peu sérieuse ; cet intitulé est naturel puisque le décret ne parle que de la responsabilité communale et des autorités communales. Le décret du 11 floréal an III, qui ordonna la préparation de la loi de vendémiaire, 1ndique d’ailleurs sa portée : « Le comité de législation

(1) En ce sens, (ass., 6 avril 1836, D., Rép., n° 2.657. — Paris, 20 mars 1838, D., Rép., no 2.694. — Paris, 9 juillet 1841, D., #1, 2, 252, — Cass., 10 août 1869, D., 70, 1, 193, texte et note.

Poissonnier. — 6

rendra compte incessamment de l’état de la législation sur la responsabilité civile des communes et de la force armée, dans le cas de trouble à la tranquillité publique, d’émeute ou de sédition ».

L'autre objection n'a pas plus de valeur : le but du législateur a été de rendre chaque commune responsable et solidaire de la sécurité générale. Les troubles politiques ne prennent pas de suite les proportions d'une guerre civile. L'émeute n’est au début qu'une effervescence qu'une autorité prudente et énergique calmerait facilement. Si elle est favorisée par la coupable somnolence des autorités municipales et l'égoïste Insouciance des citoyens, elle s'organise et grandit. La première aulorité appelée à la réprimer est l'autorité municipale ; plus le danger est grand, plus ses devoirs sont rigoureux.

Cette opinion est le plus généralement admise (1).

Toutefois, il semble impossible d'appliquer cette solution au cas de guerre civile, à « ces crises politiques qui relàchent le lien social, qui paralysent complètement l'aulorité, qui établissent une véritable guerre civile entre une ou plusieurs provinces, qui opposent des autorités de fait à l'autorité légale, qui rendent les lois impuussantes et l’action de l'autorité impossible ».

(1) Bruxezzes, 20 sentembre 1831. — OrLéans, 3 février 1838, D., Rép., n° 2 657.— Onréans, 8 février 1839, D., Rép., eod. loc. — Cass., 14 janvier 1852, S., 1852, 1, 97.— Aix, 15 novembre 1853, D., 55, 2, 9. — Tris. De Mansrizce, 21 décembre 1872, S., 13, 2, 55. — Cass., 23 février 1875, D., 75, 1, 201, texte et note. — Cons. D'Érar, 25 janvier 1876, Lebon, 76, p. 962. — Paris, 15 février 1878, D., 81, 1, 471. — Cf. DauLoz, Rép., n° 2.694.— Renpu, op. cit., no 19. — Foucarr, op. cil., p. 510. — Béauer, op. cit., vo Commune, n° 2.135. — Sprre, op. cit., p. 1439. — Ver-Duranp, op. cit., p. 42. — SourDaT, op. cit., t. II, n° 1.108 ets.

Ainsi en ont décidé la Cour de cassation, puis la Cour d'Orléans (1). L'on rentre alors dans l'exception suivante.

SECTION IV. — Faits de guerre.

À plus forte raison doit-on décider que les communes ne sont point responsables des actes de dévasiation et de pillage commis en temps de guerre par les troupes ennemies. Certes les dommages que subissent les particuliers sont profondément regrettables et injustifiables. Mais cette hypothèse n’a plus rien de commun avec le texte ni avec l'esprit de notre loi (2).

C'est à l’idée de force majeure qu'il faut rattacher le principe de l'irresponsabilité de l'Etat à raison des fléaux calamiteux, des troubles révolutionnaires et des faits de guerre » (3).

« Le fait de guerre n'est pas tout événement occasionné par la guerre, mais seulement celui qui s'im-

(1) Cass., 17 juin 1822, D., 22, 1, 403, — OnLÉANSs, arrêt précité du 8 fév. 1839, D., 39, 2, 217. — Dans le même sens, Renou, op. cit., n° 20, — DarLoz, Rép., n° 2.694. — Sur les caractères distinctifs de la guerre civile, v. notamment VALFRAMBERT, op. cit., p. 52 et s., et oo MGES

(2) Cons. D'Erar, 11 fév. 1824, D., Rép., n0 2.695 ; — 27 avril 1825 ; — 9 juin 1830, — Cuarrres, 2 août 1872, S.,72, 2, 281, —— Cons. p'EraT, 9 mai 1873 ; — 8 août 73 ; — {4 nov. 73 ; — 1°" mai 74; — 43 nov, 74 ; — 11 déc. 74; — 30 juin 76. — Paris, 19 juin 187%, Le Droit du 25 juin 1874. — Cass., 12 nov. 79, D., 80, 1, 135. — Cons. p'Erar, 3 mars 1905, D., 06, 3, #7. — Cons. p’Erar, 22 fév. 1907, Lebon, p. 185.

(3) Tessier dans Bequer, op. cit, v° Responsabilité, n° 208. — Bazror, Des effets de la querre, p. 49. — Monin, Lois relatives à la guerre, t. Il, p. 46 et s. — Tinarp, op. cit., p. 222 à 224. — El surtout LAFERRIÈRE, Traité de la juridiclion administrative, 1887, t. IT, p. 51 à 64,

pose comme le résultat d'une force majeure où d’une nécessité immédiate de la lutte » (1).

Il faut, aussi, distinguer nettement des dégâts causés par l'ennemi, les réquisitions qu'il opère. « Il est des charges qui, bien qu'imposées par la force doni dispose l'ennemi, sont établies entre les belligérants d’après certaines règles et avec des formes qui leur attribuent une apparence de légalité. Il est admis que la communauté des habitants du territoire occupé, et non les habitants directement lésés, doivent les supporter ; et, lorsque des citoyens en ont personnellement fait l'avance, 1ls ont payé une dette commune, el un re-

cours leur est accordé contre leurs communisies, en vertu de l’action de gestion d'affaires, aux termes des arlicles 1375, 1999 et 2000 du Code civil.

Toutefois ce recours ouvert à l'habitant ne peut avoir lieu que lorsque la réquisition a été régulièrement faite et que l'habitant, au lieu d'être victime d’une perte personnelle, a acquitté, par suite de mesures en quelque sorte régulières, la contribution qui pesait sur la commune occupée et qui devait être à la charge de la population. Mais, quant à la preuve de l'existence de celte réquisition, on comprend qu'elle soit livrée à l'appréciation des faits de chaque affaire. La réquisi-

(1) LaAFERRIÈRE, op. cil., p. 55. Il est très important d'observer ce critère, sans quoi l’on tombe dans l'erreur de M. Dailly : « La responsabilité de la commune a été admise quand il s'agissait de faits de guerre. C’est ce qui a été décidé pour la commune de Caluire (Rhône), dont le maire avait assigné pour logement, à des soldats indisciplinés, un établissement congréganiste dont les habitants avaient été expulsés par les soldats... » (De la responsabilité des personnes morales publiques à raison des actes de leurs agents, thèse, 1905, p. 126). Ce n’est pas là un fait de guerre.

tion doit être faite, sans doute, par l'intermédiaire de l'autorité municipale, mais si elle à été faite directement par l'ennemi à l'habitant, elle n'en incombe pas moins à la commune » (1).

La solidarité qui unit les citoyens dans les malheurs nationaux trouve, dans ces cas de guerre — étrangère ou €ivile, — une ample matière à s'exercer. La Nation décide, par l'organe de ses représentants, dans quelle mesure elle croit juste et possible d’indemniser ceux que la guerre a le plus cruellement éprouvés. Mais ce sont là des secours purement gracieux.

Après les événements de 1848, après les désastres de 1870-1871, l'Etat accorda ainsi des secours importants (2).

SECTION V.-— Désorganisation de l'administration communale.

La loi de vendémiaire est-elle applicable lorsque des événements quelconques ont désorganisé la municipalité et privé la commune de sa représentation légale ?

Cette question a divisé les tribunaux.

Quelques arrêts ont admis l'irresponsabilité de la commune. La loi de vendémiaire, dit-on, suppose les communes organisées et ayant des moyens d'action effi-

) Tris. DE Gray, 29 août 71, S.,71, — Rouex, 30 janv.72,S,., 2; S.,