CHAPITRE VIII

Loi d'exception, votée dans des circonstances spécialement critiques, loi de rigueur, armée de sanctions draconiennes, la loi de vendémiaire eut cependant la bonne fortune de rester en vigueur Jusqu'en 1884. Voyons comment 1l se fait qu'elle ait été maintenue et la façon dont, peu à peu, elle s’est transformée.

SECTION I. — Maintien de la loi.

Celte loi semblait vouée à une courte existence.

Elle répondait à des exigences exceptionnelles. C'était une arme, créée par un gouvernement aux abois, pour défendre son existence même.

Elle était en harmonie avec des instilulions exceptionnelles. OEuvre d'une assemblée républicaine, elle ne s'expliquait que par la faiblesse du pouvoir exécutif et par la grande liberté dont jouissaient alors les «citoyens et leurs élus, les officiers municipaux.

Elle s'accordait avec une législalion spéciale. Ele n'était que la synthèse des mesures précédentes, et formait avec elles un groupe de lois qui se justifiaient l'une l’autre.

Tout cela avait changé.

La situalion n'était plus aussi grave. Les pouvoirs publics, sans échapper à des crises passagères, avaient généralement assez de force pour ne plus craindre une chute imminente. Les lois usuelles avaient assez d’autorité pour qu'il fût inutile de leur adjoindre une législation d'exception (1).

Les instilutions s'étaient profondément transformées. La loi du 28 pluviôse an VIII avait retiré aux habitants toutes leurs franchises. Le premier Consul nommait les maires et les adjoints des villes de plus de 5.000 âmes, les préfets ceux des localités moins peuplées. Les préfets désignaient aussi les conseillers municipaux. L'autorité qui nommait les officiers des communes pouvait les révoquer. La garde nationale, sans être supprimée, était affaiblie (2). Les différents régimes qui allaient se succéder ne devaient jamais rétablir ces libertés. Pardessus tout, l'intensité de la vie publique, puissance et gloire de la période révolutionnaire, ne se retrouvait plus. Les idées de fraternité, de solidarité sociale, qui sont la base de la loi de vendémiaire, le dévouement au bien commun qui en est la pensée fondamentale, étaient devenus sans force. « Le civisme actif et désintéressé que la loi commandait à chacun parut un anachronisme

{(i) « La machine gonvernementale el administrative, reconstruite sous le Consulat, avait assez de force et fonctionnait avec assez de régularité pour qu'on aperçût de moins en moins la nécessité d’adresser aux habitants un appel, parfois plus dangereux qu'utile, pour les engager à assurer par eux mêmes le maintien de l'ordre ». Micuoup.

(2) Loi du 22 mars 1831, titre V.— Voir dans Sirey, Lois annotées, 1789-1830, p. 176, note, les différentes lois qui ont régi la garde nationale et qui en ont fait d’un corps libre qu'elle était sous la Révolution ou du moins ne dépendant que du pouvoir municipal, une milice placée sous la main du pouvoir central.

sous un régime qui tendait sans cesse à absorber le rôle du citoyen dans l’action générale du gouvernement » (1). La police était devenue un service administralif spécial, ce n'était plus l'affaire de tous, mais le rôle de quelques-uns. Le pouvoir central s'était développé, fortifié ; il était devenu capable d'assurer seu, sans l'intervention des habitants, une police complète et efficace. I] en assuma d'abord la charge, en conservant, en principe, et sans y recourir en fait, le droit de faire appel aux habitants. Mais, petit à petit, la notion de cette obligation pour les particuliers de concourir au rétablissement de l'ordre s’oblitéra et disparut, faute d’être invoquée et mise en œuvre (2).

« Toutefois, sous l'influence de raisons multiples dont les principales sont le développement des relations s0ociales, leur complication, la multiplicité des attribuüons de l'Etat, et aussi l'éducation politique de la masse, l'Etat est amené à se décharger partiellement du soin de la police, en déléguant ses pouvoirs aux municipalités, représentant les communes ». En même temps, celles-ci se sont développées, et leur personnahté s'est affirmée, bien distincte de celle de leurs membres.

« sous l'influence de celte double évolution, d’une part, l’organisation de la police assumée par l'Etat sans le concours ni la collaboration des habitants et déléguée à la commune, d'autre part, le développement de sa

(1) Renou, op. cit., p. 2.

(2) Désormais les citoyens peuvent simplement être requis pour prêter main-forte à l'autorité, ils ne constituent plus qu'une force occasionnelle, cf. Vez-Durann, La force publique, Revue du droit public, 1905, p. 43, #4, 50, 514, 85,

personnalité » (1), la responsabilité solidaire des habitants devint peu à peu la responsabilité de la commune.

Enfin, la législalion s'était renouvelée. Le code civil, dans ses articles 1382 et suivants, avait donné naissance à une nouvelle théorie de la responsabilité, bien vite acceptée comme l'expression de la raison et de l'équité. La théorie de la personnalité morale, sans s'être nettement alfirmée, ouvrait de nouveaux horizons. Les lois pénales, elles aussi,se transformaient et s'adoucissaient.

À toutes ces raisons d'ordre général, il convient d'en ajouter une autre d'ordre politique. Si cette loi est un reluge contre l'émeute, d'autant plus utile aux gouvernements qu'ils sont moins libéraux et que contre leurs abus existent moins de moyens d'opposition, par contre, leurs adversaires ont de bonnes raisons de vouloir les priver de cette arme. |

Il était donc fatal que la loi de l'an IV soulevät de vives criliques. Elles ne lui manquèrent pas. Jurisconsultes et hommes publics l’accablèrent de leur science et de leur éloquence. Sous la Restauration, Manuel, se faisant l'interprète de l'opposition libérale, la critiqua vivement à la tribune de la Chambre des députés. Vers 1828, Toullier malmena cetle « odieuse loi » en des termes devenus classiques :

« Le fait d'autrui nous est étranger ; la raison dit que

(4) VANNEROY, op. cil., p. 34. — Comp. PERRINJAQUET, op. cil., p. 65 : dès l'an VIIT, dit-il « des droits de police vont être reconnus aux communes, mais ce ne seront plus, comme en 1781, des droits de puissance domestique intangibles comme les droits individuels ; ce seront des prérogatives de l’autorité publique, concédées par l'Etat aux communes »,

les fautes sont personnelles, que chacun n'est garant que de celles qu'il a commises et qui peuvent lui être imputées Les législateurs romains ont toujours respecté la règle fondamentale d'imputation qui ne permet pas d’imputer à personne le fait ou la faute d'autrui. On ne la trouve violée que par les despotes ou les tyrans chez les peuples encore barbares où le flambeau de la raison est resté entouré de ténèbres et chez ceux encore où Je fanatisme, l'anarchie, l'esprit de parti l'ont couvert d'un voile qui ne permet plus de l’apercevoir si ce n'est à un petit nombre de sages sans influence. On voit, par un décret de Clotaire IT, de l'an 595, que, pour rendre tous les individus responsables des délits commis par leurs voisins...

On ne s'étonne pas de trouver une loi si évidemment contraire à toute notion de justice dans le Code d’un peuple encore barbare. Mais, si Fexpérience n'avait point démontré à quels écarts peut entraîner l'esprit de parti soutenu par le pouvoir, Jusqu'à quel point il peut égarer et aveugler les esprits d’ailleurs les plus éclairés, on serait frappé de surprise en voyant cette loi barbare renouvelée dans le siècle tant vanté de la philosophie, dans le XVIII siècle où le flambeau de la raison après avoir brillé d'un éclat si vif, semblait éteint par l’anarchie et par les troubles civils. Ce fut le 10 vendémiaire que fut décrétée cette fameuse loi sur la police intérieure des communes... En voyant l'injustice de ces disposions, un sentiment d'indignation s'élève dans le cœur de l’homme paisible sans cesse exposé à se voir ruiné pour la réparation d'un délit commis souvent pendant la nuit pendant qu'il dormait et à une telle distance de

son habitation que, même pendant le jour, il n’eût pu en avoir connaissance » (1).

On ne se contenta pas de critiquer cette loi, on prétendit la faire disparaître ; la question se posa devant les tribunaux de savoir si elle n'était pas abrogée.

La jurisprudence la maintint (2). Il n'en pouvait être autrement. La loi de vendémiaire n'avait jamais été abrogée expressément ; elle ne l'était pas tacitement, aucune loi ne contenant de dispositions qui lui fussent contraires, et la désuétude est un mode d’abrogation banni de nos lois.

Elle fut donc appliquée par les tribunaux, notamment après les événements de 1815, 1830 et 1848.

SECTION II. — Sa transformation.

Cependant, certaines parties de la loi de vendémiaire disparurent, devenues incompatibles avec la législation en vigueur.

Ce furent les délits des articles 7, 8, 9, 10 et 11 du titre IV que des lois spéciales et le code civil régissent autrement ; puis, l'établissement die la force armée, au-

(1) Droit civil francais, &, XT, n°° 236 et s — V. aussi les critiques de Duveréter, Collection des lois, t. IT, p. 369,— et de CuopPanrn, op. cit., p. 201 à 208. — En sens contraire, SPIRE, op. cit., p. 44.

(2) Nous ne pouvons nous arrêter à cette discussion, longue à exposer et de peu d'intérêt pratique ; au reste elle est pour ainsi dire extérieure à notre sujet et ne met en valeur aucun des principes de la loi. On peut, sur ce point, se reporter à Darroz, Rép., n° 2.655. — Foucarr, op. cül., t. IIE, n° 1.646.— Bosr, t. II, p. 382. — Renou, op. cit., n° 4. — VALFRAMBERT, op. cil., n99ets, — Spin, op. cil., p. 13et s. — FerauD-GinauD, Responsabilité des communes dans la Revue de législation el de jurisprudence, 1852, t. I, p. 324. — Ver-Duran», op. cit, p. 58 ets. — DeGrooTE, op. cit., p. 56ets., et aux arrêts qu'ils citent.

torisé par le titre V pour faciliter le recouvrement de l'imposition, et la contribution des 20 plus forts contribuables (1) ; la répartition des dommages confiée aux municipalités par la loi de l'an IV- dut se modeler sur les règles générales de l'assiette et du recouvrement des contributions extraordinaires. À l’occasion d'un projet de loi autorisant la ville de Metz à s'imposer extraordinairement pour acquitter la réparation du dommage causé par une émeute, le conseil d'Etat considéra que la répartition par la municipalité serait contraire à la législation. financière et il fut admis que la contribution prendrait le caractère de centimes additionnels aux quatre contributions (2). Enfin, la responsabilité pénale tomba en désuétude ; elle fut encore prononcée par un tribunal civil après 1830, mais la cour de Metz annula cette condamnation, le ministère public n'ayant pas suffisamment établi que les habitants de la commune avaient participé aux attroupements (3).

De nombreuses dispositions de la loi de vendémiaire ne furent donc plus appliquées, mais, dans son principe même, elle subit une transformation bien plus imporlante.

Elle avait établi une responsabilité solidaire des habitants ; le droit moderne en fit une responsabilité de la commune, personne morale.

Il n'était plus possible de baser la responsabilité sur la faute personnelle de chacun des individus : on ne leur

(1) 22 avril 1858, Recueil des arrêts du Cons. d'Etat, 1858, p. 321,

(2) Duvercier, Colleclion des lois, 1834, p. 172.

(3) Merz, 5 juin 1833, D., 1833, 2, 178.

demandait plus d'intervenir dans le maintien de l’ordre, on voulait même éviter qu'ils y participassent.

Il fallait trouver un nouveau fondement à cette responsabilté collective.En même temps, l’on désirait que ce nouveau principe permît d'adoucir les rigueurs de la loi et d'y apporter le plus d'exceptions possible.

Le problème se posait ainsi : Justifier,en l’adoucissant, la responsabilité de la commune, sans présumer les habitants en faute de n'avoir pas personnellement prévenu ou réprimé les troubles.

Une seule solution se présentait : faire de la faute des administrateurs municipaux le fondement de la responsabilité de la commune.

Les administrateurs municipaux ont le soin, la charge de la police. Si un attroupement cause des dégâts, pourquoi ne pas présumer leur faute, comme on présumait jadis la faute des habitants? Et s'ils sont en faute, pourquoi ne pas en rendre responsable la commune qu'ils représentent ?

On appliquait ainsi les théories de la responsabilité qui dominent le code civil. L'article 1384 nous dit : « On est responsable non seulement du dommage que l'on cause par son propre fait, mais encore de celui qui est causé par le fait des personnes dont on doit répondre, ou des choses que l’on a sous sa garde. »

Quoi de plus naturel que de l’étendre à notre hypothèse ? Les officiers municipaux représentent la commune ; ils sont l’activité même de cette personne morale, son cerveau, son intelligence. Qu'elle soit responsable de leurs fautes !

Dans cette nouvelle interprétation, la commune, re-

Poissonnier. — 9

130 PREMIÈRE PARTIE. — TITRE I. — CHAPITRE Vili

présentée par les autorités, est responsable de la faute qu'elles commettent en ne prévenant pas ou en ne ré= primant pas les troubles.

Ce principe est bien celui qui inspira la jurisprudence : elle en a suivi les conclusions.

Il comportait notamment l'admission de plusieurs exceplions à la responsabilité communale. C’est ainsi, nous l'avons vu, que la jurisprudence essaya d'acquitter toute commune dont la municipalité avait pris toutes les mesures en son pouvoir, même si, parmi les fauteurs de troubles, se trouvaient de ses habitants, — toute commune dont l'administration était désorganisée lors des émeutes, — toute commune en état de siège. Sur ces divers points, après quelques arrêts contradictoires, elle dut s’en tenir aux prescriptions de la loi dont le texte était formel. Mais elle réussit à exonérer Paris de toute responsabilité, en se basant neltement sur ce nouveau principe.

C'est encore ce fondement de Ja responsabilité qui explique le nouveau procédé adopté pour répartir les indemnités entre les habitants des communes. En 1832, Metz fut condamnée à réparer les dommages causés par une émeute. (Metz, 17 août 1832, S., 1832, 2,-486;-et Metz, 5 juin 1833, D., 1834, 2, 178). Un conflit s’éleva entre le gouvernement et le conseil municipal sur la facon de réparür entre les habitants le montant de la condamnation.

« Dans une première délibération sur le projet de loi à soumettre aux Chambres pour être autorisé à s’imposer extraordimairement, le conseil municipal décida que Ja contribution serait répartie entre tous les domiciliés dans la ville au jour du délit, selon les facultés

APPLICATION ET RÉSULTATS DE LA LOI el

de chacun, cela en exécution de l'article 9, titre V, de la loi du 10 vendémiaire an IV. Le ministre refusa d'approuver celte délibération, attendu que le conseil d'Etat considérait le mode de répartition, indiqué par Ja loi de l'an IV, comme contraire à notre législation nouvelle en matière de finances. Le Conseil prit une autre délibéralion portant qu'une contribution extraordinaire de 41 centimes additionnels au principal des quatre contribulions directes, serait mise seulement sur les individus domiciliés à Metz le 5 juin 1832. Le projet de loi présenté à la Chambre adoptait ces bases. Mais la Chambre pensa que l'obligation de réparer le dommage était une dette communale ordinaire que le corps moral devail supporter; qu'on ne pouvait y voir une peine infligée aux habitants comme étant présumés avoir concouru au délit, ou du moins, comme coupables de ne pas l'avoir empêché : qu'en conséquence c'était la commune même qui devait payer et que les habitants de la commune au jour de l'émeute n'étaient pas seuls responsables. II semble que cette décision est équitable et légale. À la vérité on trouve dans les divers articles de la loi du 10 vendémiaire an IV des expressions propres à soutenir les deux systèmes ; tantôt elle semble faire peser la responsabilité sur les individus qui habitent la commune ; tantôt elle paraît imposer l'obligation à la commune enlière. Au surplus, la loi actuelle est un précédent qui sans doute aurait une grande influence dans des cas analogues (1) ».

La loi de vendémiaire fut donc maintenue, mais son

(1) DuverGier, 1834, p. 172, note #.

principe transformé. Peu à peu, l'on perdit le souvenir de son fondement et l'on s'étonna des quelques rigueurs qui en subsistaient. Lorsqu'on procéda à la révision de notre législation communale, en 1883, 1884, l'on trouva naturel d’accommoder cette question au

goût du Jour.

TITRE II Loi. de 1884.

Comme pour l'étude de la loi de vendémiaire, nous examinerons ici les origines de la loi et son fondement ; nous rechercherons, ensuite, ses cas d'application, les exceptions qu’elle admet, les personnes à qui elle donne une action, les effets de la responsabilité qu'elle édicte, et la procédure dont elle suppose l’application.