CHAPITRE PREMIER

Les violentes critiques dirigées contre la loi de l'an IV, les bizarres contradictions introduites dans son interprétation par la jurisprudence n'amenèrent pourlant pas sa réforme. Ce n'est que lors de la refonte complète de notre régime municipal que le législateur s’en occupa. Les articles 106 à 109 de la loi du 5 avril 1884, qui règlent aujourd'hui notre matière, ne sont qu'une des moindres réformes par elle accomplies et la discussion qui s'engagea à leur sujet n'est qu'un épisode des luttes par elle suscitées.

SECTION I. — État de la question.

Quel était donc alors l'élat de la question ? Que Jjugeaient les tribunaux? Que pensaient les jurisconsultes ?

Ils s'accordaient généralement à reconnaître l’ulililé de celle loi et à déplorer ses rigueurs. Tous demandaient une réforme qui atténuât ses sévérités (1). Mais

(1) Cf. sur ce point, note GrioLer sous Cass., 10 août 1869, D.,70, 1, 193.— GasramBinr, Revue de droit français et étranger, t. V, p. 321. — Préface de VALFRAMBERT, op. cit. — TrouLey, op. cit., t. IV, n° 1.950. — CuoPparn, op. cit., Conclusions.— Marco, op. cit., p.79 ets.

là se bornait leur entente. Au principe révolutionnaire de la responsabilité personnelle de chaque habitant on ne savait que substituer. Plusieurs opinions se manifestaient.

La Cour de cassation, nous l'avons vu, envisage la loi comme « l'application aux communes de ce principe de droit naturel qui oblige chacun à réparer le dommage quil a causé par sa faute, nolamment par sa négligence ou son imprudence ».

La responsabilité est, pour elle, la sanction de la faule des autorilés municipales, et elle répugne à l'appliquer aux communes qui n'ont pas « la libre disposilion de leurs moyens de surveillance, d'action ou de répression » (1).

Une partie de la Jurisprudence reste rebelle à cette idée. Elle reconnaît que la loi atteint les habitants, bien plus que la commune ; ne pouvant plus expliquer leur responsabilité par la faute qu'ils ont commise en ne prévenant pas ou en ne réprimant pas l'émeute, elle recourt à l'idée de solidarilé ; elle voit là « une sorte de solidarité établie entre tous les habitants de la commune pour la responsabilité des délits commis à force ouverte par quelques-uns, ou une sorte d'assurance mutuelle imposée par le législateur entre tous les habitants de la commune contre les conséquences des troubles publics (2) ». « Chaque commune, par le fait seul de l'association, peut être assimilée à une véritable société d'assurance mutuelle, dans laquelle chaque asso-

(1) Cass., 4 mai 1881, D., 81, 1, 475. En ce sens, précédemment, Cass., 15 mai 1841, D., Rép., no 2.657 et d’autres arrêts cités dans DOM ERenmote

(2) Trisunas DE Lyon, 23 mars 1872, D., 1875, 1, 201.

cié doit prévenir et empêcher, autant que c'est en lui, le mal dont la personne ou la propriété de son coassocié sont menacées, à la condition d'en être protégé à son tour ; en cas de sinistre, la société entière doit le réparer, parce qu'il ne serait pas juste qu'un seul associé le supportât et que tous les autres restassent indemnes » (1). Cette loi, dit la Cour de cassation belge, se fonde « sur un principe de droit qui subsiste à travers les siècles, l'obligation pour les membres d'un même groupe social de supporter le poids des dommages soufferts par certains d'entre eux en raison de l'incurie commune (2) ».

On voit, d’ailleurs, qu'aux idées de solidarité et d’assurance mutuelle, ainsi associées par les tribunaux et les auteurs, se mêle une certaine idée de faute. Si l'on propose de les appliquer ici, on restreint toujours celte application aux cas où il s’agit de dommages causés par des attroupements, et on y soustrait les cas de force majeure. On trouve insuffisante comme base de responsabilité la faute de la municipalité ; on remarque quil y a toujours une faute, plus ou moins grave, des habitants : complicité ou simple incurie, el on en déduit qu'il y a lieu d'appliquer ici, plus qu'ailleurs, le principe de solidarité.

Ce principe se rapproche singulièrement de celui de la loi de vendémiaire. Il s'inspire de la faute des habi-

lants, mais d'une faute plus légère et moins précise ; (1) Aux, 15 nov. 1853, D., 55, 2, 9. Dans le même sens, v. notamment les conclusions de l'avocat général Desjardins devant la Cour de cassation en 1881 {arrêt du # mai, précité). — TrorLey, op. cit., L IV, n°1.950. — Gniozer, note sous Cass , 10 août 1869, D., 70, 1, 193, — Marco, op. cul., p. 79, 80.

(2) 3 fév. 1887.

et c'est bien pour cela qu’on fait appel, pour le fortifier, aux idées de solidarité ou de mutualité.

Nous allons, naturellement, voir s'exprimer ces diverses Théories quand viendront en discussion les articles 106 à 109 de la loi de 1884.

SECTION II. — Élaboration de la loi.

Pour comprendre les débats qui vont s'engager sur cette responsabilité, 1l importe de bien remarquer ce qui les a amenés.

La question qui nous intéresse n’a pas été abordée spécialement et directement. Elle s'est présentée lors de la refonte des lois municipales. La commission chargée de l'examiner a simpiement fait un compromis entre le décret de vendémiaire et la Jurisprudence. Il en est résulté une fâcheuse incohérence.

Les débats parlementaires l'ont augmentée. Suivant les hasards de la discussion, l'on y a, tour à tour, basé la loi sur 4 ou 5 principes contradictoires. Les défenseurs du projet avaient ainsi beau Jeu pour échapper à la critique.

Il est pourtant nécessaire de retracer ces travaux préparatoires et de rechercher leurs tendances.

Après dépôt de diverses propositions de loi sur le régime municipal, après divers rapports sur la question (1), la Commussion de la Chambre des députés présenta un projet très étudié et longuement justifié (2).

(1) Voyez-en la liste et les références dans DarLoz, 84, 4, 52ets.

(2) Rapport de M. ne MarcèRE, au nom de la Commission (J. O/}., Chambre, doc. parl., janv. 4883, annexe n° 1,547, p. 2.657, généralement iuséré dans le dernier tome de l'année 1882).

L'article 83 de ce projet est ainsi conçu : « Les communes dont les autorités municipales ne prennent pas les mesures nécessaires et précaulions en leur pouvoir pour maintenir la tranquillité et l'ordre public, sont eivilement responsables des dommages résultant des crimes et délits que des attroupements ou rassemblements formés sur leur territoire, auront commis dans la commune, à force ouverte, par violence ou pillage, contre les personnes ou les propriétés nationales ou privées, sauf leurs recours contre les auteurs et complices des crimes et délits ». Lie rapport ne parle aucunement de cet article ; la commission n'y attachait certes pas grande importance.

Le 26 février 1883, il vient en discussion (1).

M. Arthur Legrand objecte que la question est trop grave pour qu'on puisse la traiter d'une façon aussi sommaire el aussi imprécise.

Le rapporteur, M. de Marcère, déclare que le texte est suffisamment clair et répond à toutes les hypothèses possibles. Il expose brièvement la pensée de la Commission : « Nous avons entendu maintenir le principe de la responsabilité civile des communes pour tous les cas prévus par la loi de vendémiaire an IV, seulement nous avons écarté loutes les dispositions surannées qui s y rencontrent ».

M. Bernard déclare qu'il se réserve de discuter le principe même de responsabilité, lors de la deuxième délibération ; il souligne, d'ailleurs, l'imprécision du texte.

Après un nouvel échange de vues entre M. Legrand

(1) J. Orr., Chambres, Débats parlementaires, 27 fév. 1883, p. 399.

et M. de Marcère, et malgré l'opposition de ce dernier, la Chambre renvoie l'article à la Commission, pour qu'une autre rédaction lui soit donnée.

Cet article est néanmoins adopté, sans contestation, le 1% mars ; la Chambre entend, par là, approuver le principe de la responsabilité, sous réserve des modilfications projetées (1).

Le 24 avril paraît le rapport complémentaire de M. de Marcère (2). Voici la solution qu'il propose

Art. 106. — Les communes sont civilement responsables des dégâts et dommages résultant des crimes ou délits commis à force ouverte ou par violence sur leur territoire par des attroupements ou rassemblements armés ou non armés, soit envers les personnes, soit contre les propriétés publiques ou privées.

Art. 107. — Si les attroupements ou rassemblements ont été formés d'habitants de plusieurs communes, chacune d'elles est responsable des dégâts et dommages causés, proporlionnellement au nombre de ceux de ses habitants qui ont pris part aux désordres.

Art. 108. — Les dispositions des articles 106 et 107 ne sont pas applicables

1° Lorsque la commune peut prouver que toutes les mesures qui élaient en son pouvoir ont élé prises à l'effet de prévenir les attroupements ou rassemblements, el d'en faire connaître les auteurs ;

2° Dans les communes où la municipalité n'a pas la disposition de la police locale, ni de la force armée ;

3° Lorsque les dommages causés sont le résultat d'un fait de guerre.

(4) J. Orr., Chambre, Déb. parl., 2 mars 1883, p. 439. (2) J. Orr., Chambre, Doc. parl., mai 1883, annexe n° 1,849, p. 517.

Art. 109. — La commune déclarée responsable peut exercer son recours contre les auteurs et complices du désordre.

M. de Marcère justifie ainsi ce projet : « Le principe de la loi de vendémiaire doit être maintenu ». « Contre une agression isolée, individuelle, chacun des habitants de la commune peut se défendre ; les moyens habituels de la police peuvent suffire à leur sécurité. Ils ne le peuvent pas contre une troupe d’agresseurs. La sûreté des citoyens ne peut être garantie contre de tels actes que par l'emploi de la force collective, de la force armée, qu'il appartient aux aulorités locales seules de mettre en mouvement. Si les autorités locales manquent à leur devoir, la responsabilité de la commune se trouve engagée ; c’est une conséquence de la solidarité qui lie entre eux tous les habitants qui se sont groupés en commune, en vue de leur protection et de leur sécurité mutuelles ».

On a voulu, cependant, supprimer les rigueurs de l’ancienne loi, en restreignant la responsabilité aux cas dans lesquels « les municipalités ont, par leur faute, compromis la sécurité des habitants quoiqu'elles eussent à leur disposition les moyens d’action nécessaires pour l’assurer ».

Lorsque l'article 106 vint en discussion, lors de la deuxième délibéralion (1), M. Bernard y proposa un amendement. D'après son texte, les communes « peuvent » être déclarées responsables, dans les cas visés, mais ne le sont pas obligatoirement. L’orateur fait d'abord remarquer que la loi de vendémiaire était une

(1) J. Orr., Chambre, Déb. parl., 28 octobre 1883, p. 2.141.

loi de circonstance ; puis, il attaque le principe même de la loi : injuste en ce qu'elle « consacre une dérogation formelle au principe de l'imputabilité des fautes, puisqu'elle rend des citoyens des communes responsables de fautes qu'ils n'ont pas commises », et trop rigoureuse en ce qu'elle établit une présomption de faute.

Au nom de la commission, M. Dreyfus répond à chacune de ces objections : la loi de vendémiaire était une loi de circonstance, en eflet, et c'est pour cette raison qu'on à éliminé ses rigueurs ; — le principe même de la responsabilité communale a été attaqué à des époques où les communes n'étaient pas libres ; la responsabilité était alors injuste. Il n’en est plus de même « Ce que nous établissons dans cette loi, c'est évidemment la liberté complète du maire au point de vue de la police locale ; là, comme ailleurs, la condition de cette liberté, c'est la responsabilité ».

« La responsabilité communale repose sur deux grandes idées consacrées par notre droit public : l'idée de la solidarité qui existe entre tous les habitants d’une même commune quand il s'agit de se défendre contre des troubles intérieurs ; l’idée de la liberté municipale qui à pour corollaire nécessaire la responsabilité collective de la commune à laquelle la loi confie le soin de veiller à sa police locale ».

La Chambre repousse l'amendemient.

Sur l’article 107, M. Bernard fait observer qu'il vaut mieux s’en remettre aux tribunaux, d'autant qu'il faut tenir compte du nombre d'habitants des communes, de leur richesse, voire de leur culpabilité.

Le rapporteur admet son observation et le texte ac-

Luel est voté : « Si les altroupements ou rassemblements ont été formés d'habitants de plusieurs communes, chacune d'elles est responsable des dégâts et dommages causés, dans la proportion qui sera fixée par les tribunaux ».

A propos de Farticle 108, M. Bernard demande quels cas vise l'exception du $ 2. Le rapporteur répond que, à sa connaissance, cela ne vise que Paris et Lyon. M. Bernard demandant qui sera responsable en ce cas, il répond qu'il n’y à point à s'en occuper, que l'on prépare une loi sur les communes et non une loi sur la responsabilité des émeutes.

Lorsque la question se présenta devant le Sénal, M. Demôle l'étudia dans un rapport, déposé le 26 janvier 1884 (1). Il proposa le vote du texte de la Chambre, avec l’adjonction d'un second paragraphe à l'article 106:

« Les dommages-intérêts dont la commune est responsable sont répartis entre tous les habitants domiciliés dans ladite commune, en vertu d'un rôle spécial comprenant les quatre contributions directes ».

Mais le principe même de la loi rencontra au Sénat un sérieux adversaire. M. Batbie le combattit énergiquement, dès la première délibéralion, le 13 février 1884 (2).

Cette responsabilité, dit-1l, à son origine dans la loi de vendémiaire, loi toute de circonstance, et celle origine la frappe de discrédit.

I est impossible de la rattacher à aucun principe ni à celui de solidarité entre les membres de la com-

(1) J. Orr., Sénat, Doc. parl., annexe no 23, p. 95. (2) J. Orr., Sénat, Déb, parl., 14 février 1884, p. 351 et s.

mune, sinon « elle doit s'appliquer même aux cas de lorce majeure », ni à celui de faute, puisqu'on punit «des habitants qui ne peuvent pas s'armer pour délendre la commune contre l'attroupement » : femmes, enfants, vieillards.

Si son principe était vrai, on devrait établir la même responsabilité à la charge de l'Etat.

Cette proposition de loi amènera une fâcheuse comphcation : «il faudra porter l'affaire devant les tribunaux administratifs, il faudra faire Juger par eux si les mesures ont été bien prises pour prévenir les atlroupements ».

M. Barne, au nom de la commission, fait d'abord remarquer que la loi de vendémiaire est précisément abolie par ceile: réforme, que ce principe de responsabilité communale lui est d'ailleurs bien antérieur.

Puis, il défend ce principe même : « Nous conservons l'idée d'une sorte d'assurance mutuelle entre les habitants d'une commune, pour mieux garantir le maintien de l’ordre par les maires avec le concours des habitants et ne pas exposer quelques citoyens à supporter seuls les conséquences de fautes imputables à la communauté ou à ses représentants légaux ». « Il doit y avoir entre les habitants d’une commune une solidarité qui ne soit pas celle dérivant d'un crime ou d'un délit, mais bien d'un devoir général qui consiste non seulement à ne pas troubler la paix publique, mais encore à réprimer des entreprises coupables accomplies par des attroupements ». Cette solidarité est nécessaire à moins de renvoyer les victimes aux auleurs di-

rects des violences, ordinairement insaisissables,

Il estime que les tribunaux ordinaires, juges de l'action, seront juges de l'exception.

Enfin, il justifie surtout cette loi par sa douceur, ses exceptions ; il fait notamment remarquer que, par cette nouvelle loi, l’état de siège qui enlève aux communes tout pouvoir de police ne laissera plus subsister leur responsabilité.

M. Batbie fait à nouveau remarquer que la loi est incohérente, puisqu'elle n’édicte pas la responsabilité de l'Etat, n1 du département.

Le ministre de l’intérieur, M. Waldeck-Rousseau, lui répond : « Il n’y a point d’assimilation possible ». L'Etat, c'est tout le monde, l'intégralité des individus qui le composent. Et si je comprends très bien que l'Etat ait le droit de dire à la commune : Je t'avais chargée de prendre certaines précautions dans l'intérêt de tous, et toi, individualité, loi, particulier, tu n'as pas pris ces précautions, tu es donc responsable devant la collectivité générale, — il est tout à fait inadmissible et tout à fait invraisemblable, que l’on déclare l'Etat responsable envers tout le monde, alors qu'il est lui-même la représentation de l'intérêt général ».

Cette responsabilité se justfie par le fait que le maire est chargé de la police municipale, «il est de bon sens que le manquement au devoir ne demeure pas sans sanclion et que cette commune dont le maire est la personnification soit responsable quand des désordres ont éclaté, quil avait le devoir de prévenir ».

M. Batbie refuse d'admettre cette explication : « Je ne comprends pas ce délégant disant à son délégué vous serez chargé de dissiper les attroupements, de veiller à l'ordre public ; si vous ne le faites pas avec le

peu de ressources dont vous disposez, vous serez responsable ; mais, moi, délégant, si je ne le fais pas avec les grandes ressources que j'ai sous la main, je ne serai pas responsable ».

Quant au $ 2 de l’article 103, M. Bathie demande l° que ce ne soit qu'à défaut de ressources disponibles dans la caisse communale que la répartition de l'indemnité soit faite entre les habitants ; 2° il fait remarquer que seuls y sont compris les habitants domiciliés dans la commune. « Par conséquent les propriétaires domiciliés en dehors de la commune ne sont pas responsables...; parmi ces propriétaires forains, il peut y en avoir qui soient membres du conseil municipal et qui, en cette qualité, aient concouru directement à la nomination du maire. Or, d’après le ministre de l'intérieur, c'est surtout parce que la commune a élu le maire, que la commune est responsable ». Donc, les propriétaires forains, conseillers municipaux, doivent être responsables.

Le rapporteur répond : « 1° Dans la pensée de la commission... la faute est aux habitants de la commune ; ceci a élé expliqué surabondamment ». Et comme M. Jouin fait remarquer que ce ne semble pas être la théorie du ministre de l’intérieur, le rapporteur reprend : « Il semble résulter, dis-je, de la discussion que si la commune est responsable, c'est par suite de la faute de l'administration municipale, et que si la commune est responsable de l'administration municipale c'est parce que c'est elle qui a constitué l'adminis- {ration municipale ». « La commission veut donc atteindre « les habitants actuels qui, par leur fait person-

Poissonnier. — 10

nel, par leurs votes, par leurs tendances, ont compromis le patrimoine de la commune ».

2° « Si les conseillers municipaux sont responsables, ils ne le sont pas comme conseillers municipaux, mais uniquement comme habitants de la commune, comme ayant contribué à constituer l'administration municipale qui a été en faute ». Or, ces conseillers forains n'ont pas été appelés à constituer l'administration municipale.

Pour l'article 108, $ 2, M. le baron de Lareinty demande qu'on y ajoute qu'en ce cas « la responsabilité sera à la charge de l'Etat », puisque à Paris, à Lyon, c'est l'Etat qui a la police.

Le ministre de l’intérieur répond par une fin de non recevoir.

Lors de la deuxième délibéralion (1), M. de Lareinty reprend son amendement. Sur une nouvelle fin de non recevoir, il demande la suppression du $ 2 de l’article 108. Paris et Lyon seraient ainsi responsables des dommages causés sur leur territoire.

Le rapporteur lui répond que la responsabilité de la commune est basée sur sa faute. Or, ni à Paris, mi à lyon, ni « d'une façon temporaire, dans ies communes qui sont placées, dans certaines circonstances, sous le régime de l’état de siège, l'autorité municipale n'a la disposition de la force publique, ni de la police locale ».

M. Batbie signale à nouveau les inconséquences de la loi qui, basée sur la faute, punit des innocents.

« La faute que nous avons en vue, lui répond le rap-

(1) Séance du {1 mars, J. 0f., Sénat, Déb,. parl., 12 mars 1884, p. 67ets.

porteur, celle que nous voulons prévenir et que nous voulons punir, c’est la faute de l'être moral, représenté par le maire et les adjoints, qui n'a pas rempli son de- VOIr »,

Et malgré une nouvelle intervention de M. de Lareinty et de M. Batbie, les articles 106 à 109 sont adop-

tés.

Ce sont les articles actuels.