CHAPITRE Il

De ces travaux préparatoires, des disposilions de la loi que pouvons-nous déduire ?

SECTION I. — D’après les travaux préparatoires.

Les rapports présentés à la Chambre et au Sénat ne nous apportent aucune réponse précise. Les débats, encore moins. Il nous semble pourtant que deux idées les ont dominés ; l’idée de faute et l’idée de solidarité.

L'idée de faute a été le plus généralement invoquée. C'est elle qu'a défendue le rapporteur au Sénat, lors de la deuxième délibération, c'est-à-dire en réponse aux critiques les plus sérieuses et à la suite de diverses précisions. Mais il s'est énergiquement défendu de chercher à atteindre ici la commune en tant que personne morale (1). Le fait générateur de la responsabi-

(4) Quand nous parlons ici de la commune, personne morale, nous ne prétendons point prendre posilion sur la question de la personnalité morale. Nous cherchons simplement à distinguer de la masse des habitants cet être distinct, réel ou fictif — ou encore cette forme spéciale d'activité — ou encore cet intérêt spécial — que l'on veut désigner par «la personne morale ». La question de principe nous semble trop complexe pour que nous osions l’affronter, d'autant qu'il s’agit ici de la police, c'est-à-dire d’un aspect de la puissance publique.

lité est, pour la commission du Sénat, la faute des autorités municipales, et si la commune en est responsable, c'est parce que c’est elle qui organise son administration. Ce sont les habitants qui sont en faute et ce sont leurs biens personnels qui l’éprouveront ; ce n'est pas, au sens strict, la commune, ce n'est pas son patrimoine.

Certes l’on a invoqué le principe de solidarité, mais sans s'y arrêter, de la même facon qu'on a suggéré l'idée d'une assurance, d’une garantie mutuelle. Ces idées présentent un relief assez marqué et une compréhension assez large pour qu'il ait semblé utile et facile de les invoquer.

La circulaire ministérielle du 15 mai 1884, malheureusement très succincte, n'invoque que l'idée de faute (1).

SECTION II. — D'après ses dispositions.

Les prescriptions de la loi s'accordent avec ce principe. Elles ne permettent pas de croire que le législateur ait voulu punir la commune, en tant que personne morale, ni satisfaire au principe de solidarité.

Si la loi recherchait la faule de la commune, pourquoi fcrait-elle peser la responsabilité sur les habitants ? La commune a un patrimoine, il lui est pourtant interdit de lui laisser supporter le poids de la réparation. Peu importe qu'elle ait ou non des ressources disponibles, il faut qu'elle répartisse l'indemnité entre ses habitants.

Si la loi se fondait sur la solidarité, pourquoi ne

(1) Bulletin officiel du ministère de l’intérieur, 188%, p. 270.

150 PREMIÈRE PARTIE. — TITRE II. — CHAPITRE Il

s’appliquerait-elle pas aux cas de force majeure ? Pourquoi serait-elle restreinte aux délits collectifs ? Aucune des exceptions de l’article 108 ne serait alors justifiable.

C’est donc bien la faute qu’elle punit et elle la punit chez les habilants. Quelle faute ont-ils commise? Iei la question se complique. On peut comprendre que tout en voulant frapper les citoyens, la loi ne les atteigne que par l'intermédiaire de la commune. Ce peut être là une mesure inspirée par les besoins de la pratique. Il est impossible d'obliger la victime à poursuivre chacun de ses concitoyens, il serait illusoire de donner le recours de l’article 109 à des particuhers. Mais il est difficile de justifier la façon dont l’article 106, $ 2, répartit la condamnation. Il atteint les femmes, les vieillards, les enfants. Pourquoi ?

C’est, à notre avis, que l'on reproche aux habitants, non pas de n'avoir point résisté aux attroupements, mais d’avoir « par leurs votes, par leurs tendances » inspiré la faute de leur maire. C’est bien pour cela que l'on ne frappe point les conseillers forains ; le rapporteur au Sénat l’a nettement déclaré. Si l'on frappe les femmes, les enfants, c'est qu'il est probable que leurs tendances sont les mêmes que celles. de leurs époux, de leurs parents, qu'il est impossible de les en distinguer, et qu'ils doivent souffrir de leurs votes comme ils en profitent en d’autres hypothèses.

Comment expliquer celte idée du législateur ? Comment expliquer la confusion qu'il fait entre la responsabilité de la commune et celle de ses habitants ? Nous croyons qu'il a subi sur ce point l'influence de la loi de vendémiaire (1); au reste cette doctrine, éloignée

(1) La loi de vendémiaire était directement fondée sur la faute des

de celle de la Cour de cassation, est bien proche de celle qu'admettait une autre partie de la jurisprudence (1).

Elle semble assez confuse, mais faut-il s'étonner que nos représentants aient délaissé des concepts plus juridiques et plus harmonieux ?

Nous croyons qu'il y a là le sentiment instinctif que M. Michoud a si bien traduit, en une matière voisine : si les habitants ont commis une faute dans la nomination de leurs représentants, ou plutôt du représentant de la personne morale, de la commune, « s'ils ont fait un mauvais choix, ils ont sans doute commis une faute d’une nature spéciale (culpa in eligendo), mais cette faute est encore un acte individuel et alors même que tous en fait auraient participé à la nomination (ce qui ne sera pas le cas le plus habituel), on aboutirait à la responsabilité mdividuelle de tous les membres de la collectivité, et non à celle de la collectivité ellemême. Il y a donc entre la faute du représentant et la responsabilité de la personne morale un passage difficile à franchir... » (2).

Ce passage, le législateur a jugé inutile de le tenter, il s'en est tenu à la réalité des faits, sans se préoccuper des contradictions qui devaient S'en suivre.

habitants, la loi de 1884 le serait indirectement : conséquence de l'affaiblissement de l’esprit public. En l’an IV, le particularisme communal et la vie publique sont si développés que la faute de l'officier municipal est nécessairement accompagnée de la faute personnelle de chaque habitant; en 1884 l'on déduit l'une de l'autre.

(1) Cf. suprà, p. 135, (2) Micmoun, De la responsabilité de l'Elal à raison des fautes de ses agents, Rev. du droit public, t. TITI, 1895, p. 409.

Il faut pourtant reconnaître que ce n'est point là l'inlerprétation commune de la loi.

SECTION III. — Suivant la jurisprudence et les auteurs.

Les tribunaux et les auteurs sont partagés, d'une facon générale, entre deux opinions. Suivant les besoins de la cause, suivant leurs tendances personnelles, 1ls fondent la loi sur un principe de solidarité ou sur l’idée de faute.

Mais, quand ils parlent de faute, ils visent une faute de la commune, être moral.

Ceux qui regardent cette responsabilité comme la sanction d'une faute, remarquent qu'elle est « la condition de la liberté complète du maire au point de vue de la police locale » et font valoir les divers arguments que nous venons de citer. Ils estiment généralement qu'il y a là une responsabilité de la commune, être moral, à raison des fautes de son représentant, du maire (1).

(1) En ce sens, Lescuyer, La responsabilité des communes, Rev. gén. d'adm., 1886, III, p. 159, — Simoner, Traité élémentaire de droit public et administratif, a. 1.030. — Drcroore, op. cit , p. 99. — Revizcon, La responsabilité de l'État à raison des dommages causés par les aftroupements. Rev. po'it. el parl., nov. 1907, p. 306 et s. -— Berruezeuy, Droit adminis{ratif, 3° éd , p. 527. — Micnoun, Responsabilité des communes, Rev. du droit publie, 1897, p. #1 et 79 à 81 ; rapport au Congrès des sciences administratives de Bruxelles, 4, 2,4, p.5.— Porrris, note sous CAss., 6 juillet 1908, D.,10,4,73: — BarBie (Trailé de droit public et administratif, 2e édit., 4885, t.V, n° 112, p 100) dénie toute logique à cette loi, votée par « des sénateurs qui ne voulurent pas renoncer au bénéfice de dispositions où ils virent une sauvegarde pour leurs propriétés ». — Taron (op. cil., p. #2ets.) l'enveloppe dans une théorie de la responsabilité des

patrimoines adminislratifs, qui nous semble être une complication inutile de la question.

Ils voient dans l’article 106, une application de la théorie des fautes, analogue à celle de l’article 1384 du code civil. La jurisprudence est généralement en leur faveur. Cela ne les empêche point de remarquer que cette responsabilité est exorbitante, en ce qu'elle s’accompagne d'une présomption de faute et qu’elle est admise en matière de puissance publique. Ils expliquent ces rigueurs par des vues politiques : « L'anomalie consiste dans la responsabilité qui incombe à la commune à raison de l'insuffisance de sa police. En autorisant la commune à faire elle-même sa police, on y met pour condition qu'elle sera responsable si elle ne prend pas les précautions nécessaires au maintien de l'ordre » (1).

D'autres voient dans la loi, l'application des idées de solidarité et de mutualité.

Ils reprennent les paroles de M. Barne, au Sénat : « I] doit y avoir entre les habitants d'une commune une solidarité qui ne soit pas celle dérivant d'un crime ou d'un délit, mais bien d’un devoir général qui consiste non seulement à ne pas troubler la paix publique, mais encore à réprimer des entreprises coupables. » On invoque cette idée pour expliquer la répartition de lindemnité entre tous les habitants domiciliés, la responsabilité conjointe des communes voisines dont les membres ont participé aux altroupements, enfin le maintien implicite de la compétence judiciaire pour l'appréciation des fautes imputables à l'autorité municipale. Mais on ne peut expliquer dans cette opinion, les consé-

(1) Berraegcemy, loc. cit. — Comp. Larennière, Trailé de la Juridiction ad., 1887, t. I, p. 633,

quences qu'a tirées le législateur de l’idée de faute (art. 108, etc.).

Nous croyons que, seule, notre théorie explique ces apparentes contradictions : la loi punit les habitants, mais ne les punit que quand il y a faute du maire, parce que la faute du maire démontre la faute des habitants. Elle est la conséquence de leurs votes, la manifestation de leurs tendances.

Un seul auteur nous semble avoir envisagé cette idée, il ne s'y est malheureusement pas attardé : Morgand, dans son étude sur la loi municipale, s'exprime ainsi : «Le principe que retient et confirme l’article 106 est que les habitants de chaque commune sont responsables de la sécurité publique, non seulement parce qu'ils doivent tous opposer leur énergie individuelle pour prévenir ou réprimer les attentats qui se prépareraient sur leur territoire, mais encore parce que la loi a délégué aux autorités municipales le soin d'assurer la police, qu'elle met à leur disposition les agents de la force publique et que si, par faiblesse, négligence ou connivence coupable, les administrateurs de la commune ont laissé se produire des désordres, leur faute engage la responsabilité des habitants qui les ont choisis.

Le principe de la responsabilité de la commune est posé en termes à peu près semblables par les lois de 1884 et de l’an IV, ainsi qu'on peut s’en convaincre par le rapprochement des textes. Toutefois, le législateur de 1884 substitue, au moins vis-à-vis des liers, à la responsabilité des habitants de la commune, celle de la commune, être moral, sauf répartition ultérieure du montant des condamnations entre les habitants » (1).

(4) MorGann, La loi municipale, 7° édition (1906), t. II, p. 44, 45.

Les travaux de la doctrine et les décisions de la Jurisprudence sur notre matière, ainsi que les progrès Incessants des théories de la personnalité morale, ont naturellement tendu à remplacer cette idée archaïque de la faute indirecte des habitants par le concept plus juridique et plus harmonieux de la faute de l'être moral, de la commune.