CHAPITRE IV

Elles sont déterminées par la loi, dans son article 108. Il semble que cet article, les posant limitativement, ne puisse laisser place à aucune contestation. Il n'en est rien.

Nous avons vu proposer comme exceplions sous la loi de vendémiaire les mesures prises par la commune contre l'émeute, la provocation de la victime, le but du rassemblement, l'état de guerre, la désorganisation du pouvoir municipal, l'état de siège, la situation exceptionnelle de Paris.

Nous les verrons se représenter au fur et à mesure que nous étudierons l'article 108, en ses trois paragraphes.

Le $ 1 exonère la commune qui a pris les mesures possibles contre l'émeute.

À propos du $ 2, nous envisagerons la situation de Paris, Lyon et Marseille, les conséquences de l’éfat de siège, celles de la désorganisatlion du pouvoir municipal.

Le $ 3 résout la question pour les faits de guerre.

Nous venons de voir l'importance que peuvent avoir le caractère et le but de l'attroupement et nous étudierons le cas où 1l y a eu faute ou provocation de la vic-

lime, quand nous rechercherons quels recours peut exercer la commune.

SECTION I. — Article 108, $ 1.

Voici la teneur de ce paragraphe : la responsabilité n'est pas applicable « lorsque la commune peut prouver que toutes les mesures qui étaient en son pouvoir ont été prises à l'effet de prévenir les attroupements ou rassemblements et d'en faire connaître les auteurs ».

Cet article est le terrain où se concentrent les efforts des communes, soucieuses d'échapper à la responsabilité. C’est le seul biais qu'elles puissent prendre, c’est la seule brèche par laquelle elles puissent échapper, Et l'interprétation que lui donne la jurisprudence est la marque de l'esprit qui l'anime vis-à-vis de Ja loi.

Il faut, pour apprécier cette exceplion, se reporter aux nombreux arrêts rendus en la matière.

Les industriels et les commerçants prétendent qu'elle ruine l'édifice de la loi. A les en croire, la jurisprudence a tant élargi cette brèche que le principe de la responsabilité est devenu illusoire et la loi fallacieuse.

Les adversaires de la responsabilité communale soutiennent aussi énergiquement que les tribunaux ajoutent aux rigueurs de la loi par une stricte interprélation de l’article 108.

Nous allons donc extraire de la jurisprudence récente les arrêts qui admellent l'exonération des communes ; nous verrons, ensuite, quelques-uns de ceux qui la repoussent, et nous tâcherons d'en déduire les

tendances les plus marquées.

$ 4. — Jugements ayant admis l'irresponsabilité de la commune.

Nous avons vu que l’article 108, $ 1, exige de la commune qu'elle prenne « toutes les mesures » en son pouvoir « pour prévenir les attroupements où rassemblements et en faire connaître les auteurs ». Il est admis par tous qu'il faut aussi qu'elle ait pris toutes les mesures possibles pour réprimer l’émeute.

Il y a donc pour le maire deux obligations bien certaines : prévenir et réprimer l'émeute — et en faire connaître les auteurs. S'il les a remplies dans la mesure du possible, il est exempt de faute et la commune est relâchée de toute responsabilité.

Il y a là une question de fait remise à l'appréciation souveraine des juges du fond (1). Les tribunaux peuvent estimer que les efforts des autorités municipales étaient suffisants et que les troubles étaient inévitables (2).

1° Citons d'abord un cas où la commune fut acquillée en première instance el condamnée en appel. L’espèce était particulièrement intéressante de par le retentissement qu'avaient eu les faits et de par l'impor-

(1) Cass., 15 fév. 1898, D., 98, 1, 366. — ALcer, 14 mars 1900, D., 01,2, 238. — Cass., 22 juillet 4901, D., 01, 4, 4.69. — Cass., 24 juin et 2# oct. 4905, D, 05,4, 469.

(2) Sur la notion générale de la force majeure, v. Exner, La nolion de force majeure. — Bourauoin, thèse Lyon, 4902, La distinclion du cas forluil et de la force majeure. — À. Cou, note D? 1904, 2,73. — Josseranr, La force majeur e dans le transport terrestre, tirage à part des Annales de droit commercial, 1909. — Rouasr, Du fondement de la responsabilité des dommages causés aux personnes par les travaux publics, thèse Lyon 1910, p. 93.

tance des intérêts mis en jeu ; la responsabilité de la commune était particulièrement douteuse.

Le 18 juillet 1904, vers 4 heures du soir, au cours d'une grève d'ouvriers horlogers, une manifestation se déroulait devant l’usine Crettiez. Des pierres ayant été jetées dans les vitres des ateliers, les fils Crettiez, des fenêtres de l'usine, déchargèrent leurs armes sur la foule. Trois manifestants furent tués, quarante et un autres blessés. La foule pénétra dans l'usine, la saccagea et l'incendia.

En novembre 1904, comparurent, devant la Cour d'assises de la Haute-Savoie, MM. Crettiez fils, poursuivis pour meurtre, et 6 ouvriers grévistes, inculpés de pillage à main armée. Le 24 novembre, les fils Cretüez furent condamnés avec admission de circonstances atténuantes ; les ouvriers furent acquittés (1).

Par exploit du 27 avril 1905, M. Crettiez engagea, devant le tribunal de Bonneville, une demande en 390.000 francs de dommages-intérêts contre la ville de Cluses.

Le tribunal repoussa cette prétention, estimant que le maire de Cluses avait pris toutes les mesures en son pouvoir.

Voici quelques-uns des faits relevés à sa décharge

Dès le début de la grève, au mois de mai, le maire avait avisé les autorités supérieures de la surexcitation des esprits.et obtenu l'envoi dans sa commune de troupes de gendarmerie, d'infanterie et de cavalerie ; — il avait, par ses proclamations, exhorté la population au calme ; — organisé un supplément d'éclairage aux

(t) V. Rev. des grands procès contemporains, n°% de janv., fév. et mars 1905.

abords de la commune ; — requis chaque jour, du 20 juin au 18 juillet, le commandant de la force armée, à Cluses, de prêter main-forte à la gendarmerie, à l'elfet de protéger la maison particulière et l'usine de Crettiez. Le 18 juillet, les troupes présentes sur les lieux et dont une partie occupait l'usine Crettiez étaient assez nombreuses pour assurer la protection de cette usine. Après l'émeute, une information criminelle avait été immédiatement ouverte contre les auteurs des désordres, et la commune avait pris toutes les mesures destinées à assurer leur punition.

Le 6 mai 1907, la cour d'appel de Chambéry réforma la décision des premiers juges. Elle retint contre le maire et contre la commune le fait que les attroupements n'élaient interdits, le jour de l'émeute, qu'à partir de 6 heures du soir et que les désordres s'étaient produits vers 4 heures

« Attendu que la loi du 5 avril 1884, par une disposition formelle, exige de la commune la preuve qu'elle a pris toutes les mesures possibles pour prévenir non pas les dommages, mais les attroupements ou rassemblements, auteurs de ces dommages ; qu'avec juste raison, le législateur, tenant compte de la mentalité spéciale des foules et des entrainements subits qu'elles peuvent subir, à considéré que tout rassemblement, quelque calme et inoffensif qu'il apparaisse au début, peut, à un moment donné et à la suite du moindre incident, devenir dangereux pour la sécurité publique, et a imposé aux municipalités responsables de l'ordre dans leurs communes, le devoir impérieux de l'empêcher et de le dissiper ».

La ville de Cluses se pourvut en cassation, l'arrêt

attaqué ayant déclaré la commune civilement responsable des dégâts, « sous prétexte qu'elle ne justifiait pas qu'elle avait pris toutes les mesures en son pouvoir en vue de prévenir cet atiroupement, sans cependant relever contre elle aucune négligence grave, aucune absence de précautions essentielles susceptible de constituer à sa charge une faute légalement imputable, en constatant au contraire, que la municipalité avait de longue main pris et maintenu, avec toute la vigilance nécessaire, les mesures propres à assurer l’ordre et la tranquillité publique ».

La Cour de cassation rejeta ce pourvoi, estimant que « la Cour de Chambéry, dont la décision est suffisamment motivée, n'a pas violé les dispositions de loi visées par le pourvoi, mais en a fait une application qui échappe à la censure de la Cour de cassation » (6 Juillet 1908) (1).

Dans un autre cas encore, une commune fut acquittée, puis définitivement condamnée. Mais l'espèce est moins intéressante (2).

2° Nous pouvons maintenant examiner les cas où la

(4) Sur l'affaire de Cluses, les références sont innombrables. V. notamment le Droit, 20 octobre 1906, et la note, — Gazetle des tribunaux, 5-6 novembre 1906 et la note. — Revue générale d'administration, octobre 1907, IIT, p 184 et s. — DaiLroz, 1907, 5, 9, et 1910, 1, 73 et la note — et surtout lievue des grands procès contemporains, octobre, novembre et décembre 1907.

(2) Un marchand de chevaux d'Estagel (Pyrénées-Orientales) avait attaqué la commune d’Estagel à la suite de vexations dont il avait été victime lors de grèves agricoles. Les grévistes, ayant à leur tête le maire de la commune, avaient lapidé sa maison et l'avaient, pendant deux jours, empêché de sortir de chez lui. Le tribunal civil de PerPiGNan avait débouté le plaignant, la cour d'appel de Moxrrez- Lier réforma le jugement et condamna la commune, le 5 mars 1907, — V. Rev. populaire d'économie sociale, mai 4907, p. 14%.

ie PREMIÈRE PARTIE. — TITRE II. — CHAPITRE IV

commune a été déchargée de toute responsabilité, Ils sont peu nombreux. Pour nous, nous n'en avons relevé que deux : affaire de Gamaches, affaire de Fressenneville (1).

Devant le juge de paix de Gamaches, un sieur Parmentier réclamait à la commune de Dargnies 359 francs de dommages-intérêts pour « dégâts causés à sa propriété » et pour « dommage moral à l'égard de sa personne », résultant de la manifestation de quelques mécontents, membres d’une société de secours mutuels, dont le dit Parmentier était président.

Il fut débouté de sa demande le 26 juin 1909, par un jugement qui mérite d'être cité et savouré, tant pour l'état d'esprit qu'il dénote que pour l'interprétation qu'il donne de la loi.

« En droit

Attendu qu'il est bien vrai qu'en vertu de l’article 106 de la loi du 5 avril 1884, la responsabilité d’une commune est bien engagée vis-à-vis d’un habitant de cette commune, victime de dégâts et dommages résultant de crimes ou délits commis à force ouverte, ou par violence, sur le territoire de cette commune, par des attroupements ou rassemblements armés ou non armés lorsque le maire de celte commune a eu connaissance de ces dégâts où dommages et qu'il a négligé de prendre les mesures qu'il avait en son pouvoir, et dont il

(1) On peut y ajouter, il est vrai, les jugements qui ont refusé d'appliquer la responsabilité communale à des hypothèses qui ne leur semblaient pas visées par l’article 106. Ce sont les jugements du tribunal de Béziers du 3 novembre 1898, rapporté plus haut, p. 158, et celui du tribunal de Beauvais, du 9 décembre 1911, rapporté plus haut p. 160 actuellement déféré à la Cour de cassation,

peut disposer pour éviter ces dégâts et ces dommages.

En fait

Attendu que dans la cause qui nous occupe, et ainsi que le sieur Parmentier lui-même le reconnaît dans sa citation, il ne s’agit que d’une simple manifestation de quelques mécontents, membres d’une société de secours mutuels dont le sieur Parmentier est président, qui ont manifesté leur mécontentement, qui auraient commis les dégâts pour lesquels le sieur Parmentier réclame une indeinnité, et non un attroupement ou rassemblement, ainsi que le considère la loi ;

Attendu que cette manifestation a été considérée sans importance, non seulement par le sieur Parmentier luimême, mais encore par tous les habitants de Dargnies ;

Qu'aucune personne n'a prévenu le maire de cette commune, ni le garde champêtre de celle-ci qui en a la police, des faits qui se sont passés le 22 novembre 1908 ;

Attendu qu'ainsi le prétend le sieur Parmentier, qu'ayant rencontré lors de la réunion de la société de secours mutuels du 22 novembre dernier, du mécontentement et du mauvais vouloir parmi les membres de cette société, à deux reprises différentes, une première fois vers » heures 1/2 du soir, et une seconde fois vers 6 heures, 1l eût dû s’il croyait sa personne ou ses biens en danger, ainsi quil le laisse entendre dans les débats, faire prévenir le maire ou le garde champêtre, qui auraient pris les mesures nécessaires pour prévenir les faits qui se sont produits vers 7 heures du soir et dont se plaint le sieur Parmentier ;

Attendu que ni le maire de la commune de Dargnies, ni le garde champêtre n'ont jamais eu connaissance de

la manifestation dont se plaint le sieur Parmentier, ce qui n’est du reste pas contesté par ce dernier ;

Attendu que cette manifestation a eu lieu d'une manière si spontanée et si impromptue que le maire ou le garde champêtre, en ayant été prévenus, il leur était impossible de prendre les mesures qu'ils pouvaient avoir en leur pouvoir pour éviter cette manifestation el en faire disperser les auteurs (1) ;

Attendu que depuis l'époque à laqueile les dégâts dont se plaint le sieur Parmentier, ont été causés, c'està-dire depuis le 22 novembre 1908, ce dernier n’a rien fait pour en connailre les auleurs, ainsi qu'il aurait dû le faire, afin de pouvoir réclamer lindemnité qu'il réclame aujourd'hui à la commune de Dargnies ;

Attendu que les dégâts matériels ont dû être remboursés au sieur Parmentier par sa compagnie d'assurances, puisqu'il nous a été représenté, au cours de l'instance, un procès-verbal de constat de ces dommages, dressé par M° Ulmet, huissier, pour produire à la compagnie d'assurances (2) ».

On ne peut certainement pas attacher grande importance à un Jugement qui se base pour exonérer la commune sur ce que la victime n'a pas prévenu le maire que l’on allait troubler l’ordre et n'a pas recherché les auteurs des troubles |

L'affaire de Fressenneville a une tout autre impor-

(1) Nous passons un considérant admettant pour la commune l'exception du K 2 de l’article 108 en ce qu’elle n’a pas la disposition de la police locale, ni de la force armée puisqu'elle « ne dispose que d’un modeste garde champêtre ! »

(2) Ce jugement du 26 juin 1909 a été confirmé par jugement du tribunal civil d'Assevicze du 45 juin 4910. Nous ne croyons pas que ni l’un ni l’autre aient été publiés.

lance. Des scènes de pillage et d'incendie y avaientéclaté, le 3 avril 1906, avec une soudaineté surprenante. « Le dimanche 1° avril et le lendemain, la tranquillité la plus complète régnait dans cette petite commune ; si, dans la soirée du lundi, une réunion très animée avait eu lieu dans un calé, à l'occasion du renvoi d'un ouvrier de l'usine Riquier, tout le monde, mardi matin, était à son poste et travaillait, comme à l'ordinaire, à cette usine qui était parfaitement calme ; à une heure, les ouvriers étaient sortis pour déjeuner et étaient rentrés à 2 heures 1/2 comme de coutume ; à ce moment, l'ouvrier congédié avait pris une attitude très provocatrice vis-à-vis d'Edouard Riquier, et, à la suite de cette discussion, les ouvriers avaient, les uns après les autres, quitté les ateliers ; enfin, une demi-heure plus tard, et alors qu'on ne croyait pas à la durée de celte grève inopinée, une bande se mit à jeter des pierres dans le bâtiment de la machine à vapeur qui fut aussitôt arrêlée » (1). Le maire, Julien Riquier, cousin et associé d'Edouard Riquier, appelé à Amiens où 1l siégeait comme juré à la Cour d'assises, téléphonait, à 2 heures 50, au souspréfet d'Abbeville que de graves désordres commencaient. À 3 heures 10, il lui adressait un télégramme pour l'informer que la grève prenait une intensité très effrayante et lui demander l'envoi immédiat de Ia force armée. À 4 heures 35, le sous-préfet requit télégraphiquement le général commandant le 2° corps d'armée à Amiens de diriger sur le champ des troupes à Fressen-

(1} Considérants de l'arrêt de la Cour de cassation ; voir d’ailleurs ce récit dans le Bullelin de la Fédération des industriels et commerçants français, n° 66, mars 1909, p. 235 et s., ou dans l'Économiste français du 20 août 1910.

neville. Les soldats partirent par le train de 7 heures 14. Le désastre était déjà consommé. Tout avait été saccagé et incendié.

Après une longue instruction, le parquet obtint le renvoi devant la cour d'assises de trente accusés qui s'étaient signalés dans les scènes de pillage. Peu après, le parlement votait une loi d’ammistie ; les accusés ne comparurent pas devant le jury.

Le 9 octobre 1907, M. Edouard Riquier assigna la commune de Fressenneville en paiement de 163.000 francs de dommages-intérêts.

La commune invoquait l’article 108, $ 1 ; elle soutenait que le caractère inopiné de la grève et l'éclat des violences avaient rendu impossible toute mesure de précaution et inutile tout essai de répression ; que le maire, en avisant le sous-préfet dès le début des troubles, avait entièrement rempli son devoir.

Le 17 mars 1908, le tribunal d'Abbeville donna gain de cause à la commune.

Sur l'appel de M. Riquier, la cour d'Amiens confirma cette décision, par un arrêt du 28 janvier 1909.

M. Riquier se pourvut en cassation.

M. l'avocat général Feuilloley conclut catégoriquement à l'admission de ce pourvoi.

Nous nous permettons de citer quelques passages de ses conclusions, particulièrement intéressantes

« Messieurs, je viens vous demander l'admission de ce pourvoi.

J'estime, en effet, que les motifs donnés par l'arrêt altaqué pour exonérer la commune de Fressenneville… ne jusüfient pas cette décision.

Ce n'est pas que je conteste ce principe consacré par

de nombreux arrêts..…., que les constatations des juges du fond sont souveraines, mais encore faut-il que des faits souverainement constatés il résulte la preuve que les représentants de la commune ont rempli les obligalions, toutes les obligations nommément et expressément spécifiées dans l'article 108 de la loi du 5 avril ISS4, dont l'entier et complet accomplissement peut seul exonérer la commune de la responsabilité qui lui incombe de plein droit, aux termes de l’article 106. Si ces constatations ne se rapportent pas ou ne se rapportent qu'imparfaitement aux obligations qui incombent aux communes, les motifs demeurent inopérants et l’arrêt se trouve être dépourvu de base légale. C'est — et nous croyons que cela va être facile à démontrer — le cas de l'arrêt de la cour d'appel d'Amiens qui vous est déiore.:

La volonté du législateur est tellement formelle qu'il édicte une présomption légale de faute et que la commune ne pourra échapper à cette responsabilité légale que si elle rapporte une preuve contraire, preuve dont le fardeau lui incombe.

Mais quelle preuve ? Non pas une preuve quelconque, non pas la preuve négative et indéterminée qu'elle n'a pas commis de faute, mais la preuve positive qu'elle a pris toutes les mesures que la loi lui impose l’obligation de prendre ; cette obligation de rapporter une preuve positive et certaine est la conséquence de ce que le devoir du maire n'est pas un devoir quelconque, mais un devoir positif consistant en une obligation déterminée de faire.

Comme le fait remarquer M. le professeur Politis, dans une note très intéressante publiée au pied de vo-

Poissonnier. — 12

tre arrêt du 6 juillet 1908 (aff. Crettiez contre commune de Cluses, D., 1910, I, 73), la culpa levissima laisse subsister la responsabilité de la commune ; le savant professeur à la Faculté de droit de Poitiers ne fait aucune difficulté pour reconnaître que cette sévérité de la jurisprudence est conforme au texte et à l'esprit de la loi.

Voyons maintenant à quelles conditions une décision qui relaxe une commune de la responsabilité qui légalement lui incombe, a une base juridique...

À une obligation précise et déterminée de faire, dont l'inaccomplissement est génératrice de responsabilité, doivent nécessairement correspondre, pour que cette responsabilité cesse, des motifs précis et déterminés en harmonie avec l'obligation. Par conséquent, un arrêt qui exonèrerait une commune de toute responsabilité par un motif général d'absence de faute, à raison, par exemple, de la bonne foi de ses représentants, de la confiance qu'ils ont eue dans les intentions pacifiques du rassemblement, de linutilité de l'intervention d'un simple officier municipal ou autres considérations analogues, mais sans constater nettement qu'elle a pris toutes les mesures en son pouvoir... un tel arrêt procèderait manifestement d'une fausse application de la lo1 de 1884 et serait, en tout cas, dépourvu de base légale.

Sur l'obligation pour la commune de faciliter la découverte des auteurs du crime, je n'ai aucune critique à adresser à l'arrêt. Loin de là !

Mais il n'en est pas de même, selon moi du moins, en ce qui concerne les mesures que la commune était tenue de prendre pour prévenir les rassemblements. L’ar-

rêt ne renferme aucun motif qui lui soit propre, et c'est à la décision du juge du premier degré qu'il convient de nous reporter.

Le tribunal d’Abbeville à pu dire avec raison « que rien ne démontre que Julien Riquier ait failli à son devoir ».

Mais ce n'est pas de M. Julien Riquier personnellement qu'il s'agit, c'est de la commune.

Or, la commune, qu'a-t-elle fait? Qu'a fait la municipalité à Fressenneville même? Qu'a-t-on fait sur place pour prévenir les rassemblements, calmer l’effervescence, ramener les égarés entraînés par quelques fauteurs de désordre ? Rien, rien, absolument rien !.….

S'il était trop tard pour prendre un arrêté, l'afficher et le publier quand les désordres étaient commentés, sl faut tenir pour souverainement constaté que rien ne les faisait prévoir, 1l n'est jamais trop tard pour un maire (jemploie le mot maire, mais, dans l'espèce, c'est de l’adjoint qu'il s'agit, puisque le maire était absent) de se rendre, de sa personne, ceint de l'écharpe tricolore, comine le prescrit la loi de 1848, sur le lieu du désordre et, sinon de faire des sommations légales puisqu'il n'avait pas enicore la force armée, du moins d’exhorter la foule à se disperser. C’est pour le maire une obligation légale de se conformer à la loi de 1848...

Cela, personne ne l’a fait à Fressenneville, personne, ni le maire, qui était absent, ni l’adjoint, ni un conseiller municipal. Ça était une désertion complète de leur devoir par « les mandataires élus » de la commune, selon l'expression très juste de la circulaire ministérielle de 1884...

Rien, rien n’a été fait, ni même tenté. La municipalité

n'a pas ébauché l'ombre d’une résistance, elle s’est cachée, et la cour d'Amiens trouve cela parfait ! Ne rien faire, c'est prendre des mesures ! Et cela, pour quels motifs ? Ecoutez ceux de l'arrêt attaqué : « Que l'action de l'autorité, quand elle est dépourvue de sanction, est plus propre à surexciter qu'à maîtriser une foule ardente et passionnée. »

On croit rêver en lisant pareilles choses dans un arrêt de justice! Voilà, n'est-il pas vrai, donné par arrêt, un rude coup de massue au principe d'autorité, qui, que je sache, n’en avait guère besoin! La voilà consacrée par autorité de justice l'apologie de la peur, de l'effacement et de la désertion de son poste...

Et ce serait là un motif souverain ! Et vous ne pourriez pas exercer votre censure sur des motifs qui sont non seulement l’apologie de la lâcheté individuelle et de la couardise administrative, mais qui sont directement en contradiction avec la loi !

Mais non, Messieurs, — et c'est fort heureux — de tels motifs ne sont pas souverains, parce que ce ne sont pas des constatations de fait, mais des déductions juridiques et que sur les déductions juridiques vous exercez votre entier contrôle. Si vous ne l'exercez point dans cette cause, c'en est fait désormais de l'application de la loi de 1884. Il sera toujours facile de dire, si vous décidez que ce motif est souverain, que la commune a fait tout son devoir en ne faisant rien.

Un arrêt qui, dans de telles circonstances, juge que la loi de 1884 n’est pas applicable est dépourvu de toute base légale.

Je conclus à l'admission de la requête... »

Contrairement à ces conclusions, la Chambre des requêtes rejeta le pourvoi (1).

« Attendu que...

« Attendu qu'en décidant, d’après ces constatations et appréciations souveraines, que la présomption de faute inscrite dans la loi du 5 avril 1884, se trouvait détruite et en déclarant la commune de Fressenneville déchargée de toute responsabilité..., l'arrêt attaqué n’a pas violé les dispositions de loi visées par le pourvoi, mais en a fait une application qui échappe à la censure de la cour de cassation ».

Cet arrêt eut un énorme retentissement. Il sembla inoui qu'un industriel pût ainsi être ruiné du jour au lendemain, sans qu'il fût fautif et sans que personne ne fût responsable. C'était une des premières fois que la question se posait aussi brutalement devant l’opinion. L'on avait bien assisté à des grèves et à des émeutes. Mais c'était généralement dans des villes munies de forces de police. Il apparut que toutes les usines situées dans des villages isolés étaient soumises à ce risque de ruine. Beaucoup s'étonnèrent d'apprendre que la responsabilité des communes, d’applhcation constante autrefois, était, depuis 1884, soumise à d'importantes exceptions.

Faut-il en conclure que « c'en est fait de la loi de 1884 » ?

Nous ne le croyons aucunement. Cet arrêt de la Cour de cassation se borne à constater la compétence exclusive des juges du fait pour appliquer l'article 108. La

(4) 31 mai 1910.

Cour eût pu se servir du raisonnement subtil de l'avocat général. Elle s’y est refusée.

Quant au tribunal et à la cour d’appel, leurs décisions sont compréhensibles. L'émeute avait été soudaine et MM. Riquier en avaient été surpris, comme tout le monde, Le maire avait fait tout son devoir. Pouvait-on reprocher à son adjoint de n'être pas accouru pour user de son autorité morale ? Cette inertie suffisait-elle à engager la responsabilité de la commune ? Le doute était permis (1).

En tout cas, nous devons constater que cette décision est isolée dans la jurisprudence ; voyons quelques hypothèses où fut, au contraire, affirmée la responsabilité de la commune.

$ 2. — Jugements ayant repoussé l'exception de l'article 108,

$ 1, invoquée par les communes.

Cet article 108 exige que les communes prouvent que toules les mesures ont été prises à l'effet : 1° d'empêécher les attroupements ou rassemblements et 2° d'en faire connaitre les auteurs.

Il y a là deux exigences bien distinctes. I] faut qu'elles soient toutes deux satisfaites pour que l'exception soil applicable.

La première exigence est d’ailleurs très complexe : il

(1) Sur cette espèce, les références sont encore très nombreuses. Signalons seulement S., 09, 2, p. 15 du Bullelin des sommaires, S., 10, 1, p. 59 du Bulletin des sommaires. — Bulletin de la Fédération des industriels el des commerçants français, n° 66 (mars 1909), p. 235 ets. — Gaselle du Palais du vendredi 10 juin 1910. — Rapport Touron au Sénat, annexe n° 9% au procès-verbal de la séance du 28 mars 1911, annexe nel ==Rer gén d'adm.,| 1910, TILPPMASER SE Economiste français, 20 août 1910.

ne suffit pas que le maire s'efforce de prévenir les attroupements, il faut encore qu'il les disperse, les réprime, s'il le peut.

Essayons de noter les principales mesures qui lui sont imposées.

l‘Avant l'émeule, sa vigilance doit s'exercer dès le début de la grève, dès que se manifeste le danger, dès que sont à craindre des désordres.

Il doit, par ses proclamations, exhorter la population au calme ; organiser un régime de surveillance ; augmenter, sil y a lieu, le nombre des agents de police ; veiller à ce que les biens menacés soient particulièrement protégés.

Il doit, surtout, prendre un arrêté interdisant les attroupements, et le faire respecter (1).

Dès que les troubles deviennent menaçants, il doil requérir la force armée. Il n’est même pas tenu de faire passer sa réquisition par la préfecture ou la souspréfecture. Ce droit de réquisition directe de la force armée par les maires est certain. Il est formellement consacré par « l'instruction du ministre de la guerre relative à la participation de l’armée au maintien de l'ordre public », du 20 août 1907 (2). Cette réquisition, même quand elle émane d’un maire, doit être obéie surle-champ. Elle peut être adressée même par le télégraphe : « Sous quelque forme qu'elle soit reçue, elle

est exécutoire dès sa réception » (3).

(1) Circulaire du Ministre de l’intérieur du 19 mai 1884 (Bulletin min. int., 1884, p. 270).

(2) Article 2. — Bulletin officiel du ministère de la guerre, sep-

tembre 1907.

(3) Article 13.

2° Lorsque se produisent des troubles, le maire doit employer les forces de police dont il dispose de manière à les arrêter immédiatement. Dans le même but, il doit requérir la force armée.

Il doit, de plus, entrer directement en contact avec la foule ; il doit exercer, par une intervention active, l'influence dont il dispose. Il doit, « portant l’écharpe tricolore, se rendre sur les lieux de l’attroupement » (1), « exhorter les citoyens à se disperser » et provoquer leur dispersion par la force.

3° Après l’émeule, il doit faire tous ses efforts pour faire connaître les auteurs des dégâts.

Les tribunaux attachent à l'examen de ces diverses mesures une attention extrême. Ils relèvent les moindres défaillances des autorités municipales.

1° L'obligation qui s'impose au maire d'interdire les allroupements est considérée comme essentielle. Ceci correspond aux vues de la loi, nous l'avons dit. Son inexécution est toujours sanctionnée par la responsabilité de la commune. Les municipalités doivent prendre « toutes mesures possibles et utiles pour prévenir et empêcher non pas le pillage même, mais les attroupements préparatoires » (2).

(4) Loi du 7 juin 1848.

(2) Quimper, 5 nov. 1903, et Rennes, 6 déc. 1904, D., 1905, 2, 265. — Douai, 27 fév. 1905, D., 190$, 5, 20. — Aix, 25 fév. 1909, Gazette du Palais, 1909, 1, 551, ou Rev. gén. d'adm., 1909, 3, 454, — Cram- BÉRY, 6 mai 190%, D., 10, 1, 73 et la note. — Conclusions du ministère public le 21 juin 1911 et jugement du trib. de SaiNr-ÉriENNE du 26 juillet 1911, dans ne Seiznac, Les grèves du Chambon, p. 116 ets. — Un jugement du tribunal civil de Narbonne, du 5 juillet 4905, proclame la responsabilité d'un maire qui, bien que soucieux de veiller au maintien de l'ordre et ayant réclamé le concours de la gendarmerie, n'avait pas pris de mesures suffisamment efficaces, « en

2° Les tribunaux exigent que le maire emploie la jorce, s'il y a lieu, pour dissiper les attroupements, et qu'il fasse appel à la force armée (1) :

Attendu, dit un jugement, « que la municipalité doit la preuve qu'elle a usé de ses pouvoirs quant à l'emploi de la force armée jusqu'à la limite extrême où elle avait le droit de le faire ; que cette preuve ne peut résulter que de réquisitions écrites où d'une correspondance expresse en tenant lieu, et ne saurait être suppléée par une preuve orale » (2).

Les tribunaux refusent de considérer comme suffisantes les réquisitions indirectes, adressées par l'intermédiaire des autorités supérieures. Ils exigent des preuves écrites des réquisitions.

La cour d'Alger a confirmé le jugement que nous venons de citer, en établissant ce point d'une facon très précise :

« Attendu que la municipalité, quand elle s'est aperçue que sa police était impuissante à rétablir l’ordre dans la rue, n'a point donné des réquisitions écrites, précises et motivées à l'autorité militaire pour obtenir le concours de la force armée à l'effet de dissiper les rassemblements et attroupements et au besoin de faire cesser les pillages ; qu'en effet, cette commune mise en demeure de justifier de réquisitions écrites prises par son maire en vue d'obtenir le concours de la force armée pour pré-

omettant de faire procéder à des patrouilles dans les faubourgs ». (Cf. Le travail nalional du 26 nov. 1905 ou la Gaz. des trib., du 16 nov. 1905).

(1) Cour d’AcGer du 14 mars 1900, D., 1901, 2, 238. — Trib. d'Accer, 16 juin 1900, Re». gén. d’adm., 1901, 1, 191. — Cass., 22 juillet 1901, D.,1901, 1, 469. — Bresr, 23 mars 1905, D., 1906, 5, 2.

(2) Trib. d'AcGer, 16 juin 1900, précité.

venir les attentats. est dans l'impossibilité de produire aucune copie desdites réquisitions ; que tous les autres faits fussent-ils établis, la commune d'Alger n'aurait pas moins commis la faute grave de ne pas s'être assurée par des réquisitions écrites, précises et motivées, le concours de la force armée... » (1).

Une commune doit être déclarée responsable « si le maire s'est borné à remettre au commissaire central des réquisilions en blanc d’une portée Imsuffisante, sans se concerter avec l'autorité militaire et lui adresser les réquisitions écrites commandées par la gravité de la situation » (2).

« Attendu que les décrets du 20 mai 1903 et l'instruction du 20 août 1907 permettent aux maires de requérir l'assistance soit de la gendarmerie, soit de la troupe, et qu'en s'en remettant à une autorité différente, quoique plus élevée, du soin de prendre les mesures dont l'initiative leur imcombait, ils ne dégageaient pas la responsabilité de leurs communes... » (3).

Le maire doit aussi user de toute son aulorilé morale; el les tribunaux sont très exigeants sur ce point (4).

Attendu, dit un jugement, « aliendu qu'on ne saurait regarder comme un emploi suffisant de l'autorité morale de la commune les proclamations des 21 et 24 janvier ; que la première est conçue dans des termes qui ont pu ne pas paraître à beaucoup constituer le blâme éner-

gique qu appelaient les actes de résistance à l'autorité

(1) Azcer, 19 juin 1901, D., 1903, ?, 292, confirmant Alger, 16 juin 1900, précité.

(2) Cass., 22 juillet 1901, D., 1901, 1, 469. — V. aussi Douar, 27 fév. 190550149050 ,-20:

(3) Trib. civil de Brauvais, 29 avril 1910.

(4, Sauf, nous l’avons vu, en l'affaire de FRESSENNEVILLE,

et ceux, plus odieux, de destruction des propriétés privées, déjà commis...

«Les sentiments qui animaient la municipalité d'Alger auraient dû se montrer par des communications publiques, fréquentes elles aussi, et ne laissant aucun doute sur la conduite qui serait tenue le cas échéant, et surtout par une intervention personnelle en face de rassemblements sur la voie publique devenus presque quotidiens et toujours plus menaçants, par cela seul qu’on les laissait se renouveler...

« Mais, attenüu qu’à ces considérations répondant à la classification propre des arguments de la commune s’en joignent d’autres sur un fait important desquelles découle encore, aux yeux du tribunal, la responsabilité alléguée :

« Attendu que la loi du 7 juin 1848, rappelée dès le mois d'octobre 1897 par M. le préfet à M. le maire d'Alger, impose au chef de la municipalité le devoir de descendre en personne dans la rue pour faire aux habitants séditieux ou égarés sommation de se disperser,

« Attendu qu'il est permis de croire que tout autre eût été l'effet de la présence du premier magistrat de la ville et de ses adjoints, munis de délégations, venant sur différents points audevant de leurs concitoyens, dont ils étaient les représentants légitimes, et les exhortant à se disperser devant un appareil de force matérielle et d'autorité morale montrant dans toute son évidence la gravité de la situation.

« Attendu que la commune alléguerait en vain l'insuccès probable de cette manifestation ; que ce serait de sa part oublier que la loi de 1884, pour lui accorder le bénéfice de l’article 108, envisage précisément l'in-

succès de toutes les mesures qu’elle devait prendre... » (1).

Même décision, le 19 juin 1908, de la part du tribunal civil de Grasse :

« Attendu qu'au nombre de ces mesures figure l'obligation qui s'impose aux municipalités, en cas de tumulle, de faire un usage suffisant de leur autorité morale, de se mettre directement en contact avec la population égarée et d'exercer, par une intervention active, l'influence dont elles doivent se servir pour prévenir ou contenir les rassemblements...

« Attendu que l'obligation la plus pressante consistait à contenir et calmer la foule de ses administrés devenue furieuse ; qu'à cet effet, il devait, tant qu'elle ne se disperserait pas, demeurer en contact permanent avec elle et user de toute son influence morale pour la mainte- Dir 0)

Le 23 février 1911, la cour d'Amiens condamne la ville de Méru, attendu qu’ « aux termes de la loi du 7 juin 1848 sur les attroupements, l'adjoint, en l'absence du maire, avait le devoir de se rendre sur les lieux, ceint de son écharpe tricolore, d'y attendre les grévistes el d’user de son autorité morale pour les exhorter à se disperser et à rentrer chez eux, ce qu'il n’a pas fait, et ce qui engagerait la responsabilité de la ville, même dans le cas où toutes les autres mesures auraient été prises ».

Le même jour, la cour rendait un autre arrêt, dans une affaire connexe ; le jugement qui lui était soumis (3)

(1) Trib. civil d’ALcen, 16 juin 1900, Rev. gén. d'adm., 1901, I, 191. (2) Gazette des tribunaux, 10 octobre 1908.

(3) Jugement du tribunal civil de Beauvais du 29 avril 14910.

avait admis la responsabilité des communes, mais déclaré « qu'on ne saurait reprocher aux maires leur non intervention personnelle qui, dans les circonstances où elle pouvait se produire, n'avait aucune chance d'aboutir, surtout eu égard à leur situation de patrons ». La cour considéra, « contrairement aux motifs donnés sur ce point par les premiers juges, que les maires de Lormaison et de Saint-Crépin, ou à leur défaut leurs adjoints, avaient le devoir, aussitôt avisés des faits qui se passaient, de se rendre sur les lieux, ceints de leur écharpe tricolore et d’user de leur autorité morale pour exhorter les grévistes à se disperser et à rentrer chez eux, ce qu'ils n'ont pas fait et ce qui suffirait à engager la responsabilité de leurs communes respectives » (1).

Quoique patrons, les maires doivent se présenter à la foule et s’efforcer de la maintenir dans l'ordre.

Il faut rapprocher ces décisions des éloquentes conclusions de M. l'avocat général Feuilloley dans l'affaire de Fressenneville (2).

3° Enfin, la commune doit prendre loutes les mesures en son pouvoir pour « jaire connaitre les auteurs » des délits.

Il ne faut pas croire que ce soit là une vaine obligation. Les tribunaux y attachent, à bon droit, une grande importance. C'est par là que pèchent le plus facilement

(1) Ces arrêts nous ont été aimablement communiqués par M° Paul Raviarr, avoué à Amiens.

(2) Cf. suprà, p. 176 et s. On pourrait citer quantité d'arrêts el de jugements en ce sens. Un jugement du tribunal civil d'ABBEVILLE du 23 mars 1910, précité, dit, par exemple, que le maire aurait dû «intervenir directement pour calmer cette surexcitation, ayant en outre de la force morale qu'il tenait de sa fonction l'appui effectif de 12 gendarmes ».

les maires. Ils prennent des précautions pour éviter l'émeute ; mais, sitôt qu'elle est passée, peu désireux de poursuivre leurs électeurs, ils laissent tomber le voile sur leurs méfaits. C’est une disposition de la loi qui sera d'un particulier intérêt pour les procès résultant des émeutes de Champagne.

Cette expression « en faire connaître les auteurs » ne doit pas être prise dans un sens restrictf ; il y a là, pour les communes, dans un intérêt d'ordre public, une obligation aussi étroite que celle de prévenir les attroupements, et celte obligation est mise sur le même pied et énoncée dans la même phrase par le législateur.

La loi ne dit pas à qui la commune doit faire connaître les auteurs des délits, si c'est simplement au parquet ou à toute autre personne.

N'étant pas limitative, cette expression doit s'interpréter de la façon la plus large. La commune ne doit faire mystère à personne du nom des auteurs, et notamment aux intéressés, aux victimes des délits. Sinon, elle accorde aux coupables une protection ayant pour effet de les soustraire à la responsabilité civile de leurs actes ; cela constitue une sorte de complicité morale et engage sa responsabilité.

Faut-il qu'aux efforts du maire se soient joints ceux des habitants ? Cette condition était exigée sous la loi de vendémiaire. Jouanne prétend la maintenir (1).

C'est une erreur manifeste. La jurisprudence, toui entière, en a fait justice. Elle était contraire au fondement de da loi, aux discussions qui ont marqué son élaboration, au texte de l’article 108, $ 1% et à l'exception de son $2.

(1) Op. cit., p. 65, 66.

$ 3. — Tendances des tribunaux.

De cet examen rapide des devoirs des maires et de leur sanction, nous devons retenir que les {ribunaux interprètent très strictement le $ 1* de l’article 108 et exonèrent lrès rarement la commune de toute responsabilité (1). Qu'il nous soit permis, avant de rechercher l'explication de cette sévérité, d'en donner encore un exemple curieux. Il est tiré des grèves de Méru de 1909. Ces grèves s'étendaient aux communes de Lormaison et de Saint-Crépin-Ibouvillers. Le maire de Saint-Crépin était M. Doudelle père, vice-président de la Chambre syndicale des fabricants de boutons ; ses fils lui avaient succédé quelques mois avant la grève, et, retiré des affaires, 1] habitait depuis lors Méru. Le 28 mars, les grévistes pénétrèrent chez lui et pillèrent sa demeure. Le 9 avril, ils pillèrent à Saint-Crépin l’usine et la maison d'habitation de ses fils.

La commune de Méru fut condamnée à indemniser M. Doudelle père, cette condamnation s'imposait. Mais il semble que MM. Doudelle fils, intentant leur action contre leur père, pris en sa qualité de maire de Saint- Crépin, couraient grand risque de ne point être indemnisés. La commune de Saint-Crépin fut pourtant condamnée et l’on estima que M. Doudelle père n'avait pas pris toutes les mesures en son pouvoir, La commune de Lormaison fut en même temps condamnée dans la personne de M. Troisœufs, industriel, qui avait lui-même souffert de l'émeute (2).

(1) Sous l'empire de la loi de vendémiaire, la jurisprudence mani-

festait une tendance contraire, nous l’avons vu. (2) Affaire Doudelle père contre Méru, trib. de Beauvais, 16 avril

Ceci montre, il nous semble, avec quelle facilité les tribunaux retiennent à la charge du maire la culpa levissima, lui imputent à faute les plus légères omissions et exigent de lui une vigilance supérieure à celle dont les hommes ordinaires sont capables (1).

Quels sont les molifs de celle sévérité ?

C'est que les émeutes sont devenues de plus en plus fréquentes et de plus en plus violentes. C'est qu'au lieu d'être le résultat des exactions de quelque particulier, elles sont la résultante d’un état d'esprit étranger à la victime, l'œuvre brutale de ceux qui se vengent sur un individu des imperfections de la société. Bien souvent, les industriels pillés, incendiés, ne sont, en aucune espèce de façon, responsables de ces désordres. On en a vu une triste preuve dans l'affaire de Fressenneville, où ces MM. Riquier étaient particulièrement aimés de leurs ouvriers. L'injustice de ces ravages stupides en semble d'autant plus criante et les tribunaux cherchent à en adoucir les effets (2).

1910, et cour d’Aurens, 23 fév. 1911. — Affaire Doudelle fils contre Méru, Saint-Crépin et Lormaison, trib de Beauvais, 29 avril 1910, et cour d'Amiens, 23 fév. 1911. — Cf ce qu'en dit M. Experr-BEzANÇON, dans le Bullelin n° 68 de la Fédération des industriels et commerçants français : « Les industriels dont les usines ont été pillées à Lormaison el à Saint-Crépin, MM. Doudelle et Troisœufs, sont les maires de ces deux localités. Ayant déjà été, à plusieurs reprises auparavant, l'objet des menaces des grévistes, on ne peut supposer qu'ils n'aient pas fait Lout ce qui dépendait d'eux pour obtenir la protection de leurs propriétés ».

(1) CE. Pozrris, note sous Cass., 6 juillet 1908, D., 10, 1, 73. — Taron, op. cit., p. 142. — Emice Raviarr, Bullelin de législetion et de jurisprudence des industriels et propriétaires d'usines de l'Oise, novembre 1910.

(2) Les communes, elles-mêmes, préfèrent parfois indemniser les victimes plutôt que de leur laisser subir ces dommages. Le 31 juillet 1904, à Hazebrouck, une bande d’émeutiers, composée d'ouvriers en

Les municipalités sont, d’ailleurs, assez souvent en faute. Elles ignorent leurs devoirs et leurs droits et se laissent surprendre par les événements. Il faut même avouer qu'elles sont parfois complices des désordres. Nos maires sont trop souvent des tyranneaux de village. Oubliant qu'ils ont été élus pour gérer les intérêts de la commune, qu'ils sont et ne doivent être que des administrateurs, ils subissent les contre-coups des passions politiques. À peine arrivés au pouvoir, beaucoup ne songent qu'à l'exercer contre ceux qui ne se sont pas faits les tremplins de leur fortune électorale. Nous avons cité le maire d'Estagel, qui dirigeait l'émeute ; nous allons voir, en étudiant la seconde exception de l'article 108, c'est-à-dire le cas où les communes n'ont pas en leur pouvoir la police n1 la force armée, que les préfets et sous-préfets sont parfois obligés de prendre les mesures d'ordre nécessaires malgré l'opposition des maires (1).

SECTION II. — Article 108, $ 2.

« Les dispositions de l’article 106 ne sont pas applicables... dans les communes où la municipalité n’a pas

grève, pilla divers magasins. Les dégâts furent évalués par des experts à 5.784 francs. Le 2 novembre 1904,le conseil municipal affirma l'irresponsabilité de la ville en l'espèce, mais décida d'indemniser les victimes, « considérant que les victimes de cette émeute se trouvent sans aucun recours à l'égard des dommages qu’elles ont subis et que l'équité commande de ne pas leur laisser supporter un préjudice résultant d’une effervescence populaire qu’elles n’ont rien fait pour provoquer... ».

Il faut rapprocher cette « mesure d'équité » de celles prises après les événements de 1848, de 1870 et 1871, après les troubles de juillet 14893 au quartier latin et ceux de juin 1894 à Lyon,

(1) Comp. BERTHELEMY, op. cit., p. 526.

Poissonnier. — 13

la disposition de la police locale ni de la force armée ».

Cette exception est parfois invoquée par Paris, Lyon, Marseille et les autres communes du département de la Seine, — par les communes soumises à l’élal de siège, — par les communes dont l'administration est désorganisée, — par les communes dans l'administration des-

quelles s'est inmiscé le préfet.

$ 1. — Paris, Lyon, Marseille.

Lors de la deuxième délibération, à la Chambre, le 27 octobre 1883, M. Bernard demanda quels cas visait le $ 2 de l’article 108. Le rapporteur lui répondit qu'il ne visait que Paris et Lyon (1). M. Bernard lui ayant demandé quelle responsabilité y remplaçait celle de Ja commune, il lui répondit que l’on faisait une loi municipale et qu’on ne pouvait s'occuper de cette question.

Au Sénat, M. Batbie attaqua violemment cette exceplion (2), demandant pourquoi l'Etat ne substituait pas sa responsabilité à celle de la commune dans les villes où il se charge de la police (3).

M. le baron de Lareinty réclama énergiquement l’admission de cette responsabilité de l'Etat.

Le ministre de l'intérieur répondit par une fin de non-recevoir.

Lors de la deuxième délibération (4), M. de Lareinty reprit son amendement. Sur une nouvelle fin de non-

(1) Marseille dirigeait alors sa police.

(2) Adversaire de la responsabilité communale, il faisait valoir que cette exception la rendait illogique.

(3) 17° délibération, séance du 13 fév. 4884, J. Off. du 14, p. 351 ets.

(4) Séance du 11 mars, J, Off., du 12, p. 657et ss.

recevoir, il demanda la suppression du second paragraphe de l’article 108 : ainsi, Paris et Lyon auraient été responsables des dégâts causés sur leur territoire.

Le rapporteur lui répondit que cette responsabilité n'était pas admissible, puisque, ni à Paris, ni à Lyon, l'autorité municipale ne dispose de la police.

La situalion de Paris et de Lyon est, en effet, anormale.

« Les maires de Paris n’ont aucune attribution en matière de police, sauf le droit qui leur est reconnu par l'article 1° de la loi du 10 avril 1831, de requérir la force publique et de faire les sommations pour dissiper les atiroupements » (1).

La situation de Lyon est, elle aussi, exceptionnelle. Remarquons de suite que, au point de vue qui nous occupe, au point de vue de la police, il n’y a aucune distünction à faire entre Lyon et les autres communes de l’ « agglomération lyonnaise ». Quant à la composition de cette agglomération, elle est déterminée par l’article 104 de la loi de 1884, modifié par l’article 8, $ 3 de la loi du 13 avril 1900 (2) et par la loi du 8 mars 1908.

Dans toutes les communes de l’aggloméralion lyonnaise, le préfet du Rhône exerce les mêmes attributions qui appartiennent au préfet de police dans les communes suburbaines du département de la Seine (3). Une exception est apportée à ce principe par l’article 105 de la loi, mais le préfet du Rhône y garde le som de réprimer les atteintes à la tranquillité publique et la mis-

(4) Dazcoz, Code des lois politiques el administralives, v° Dep. de la Seine et Ville de Paris, n° 783.

(2) Qui en distrait SATHONAY.

(3) Article 104 de la loi du 5 avril 1884,

196 PREMIÈRE PARTIE. — TITRE il. — CHAPITRE IV

sion d'assurer le maintien du bon ordre dans les endroits où il se fait de grands rassemblements, autres que les foires, marchés, ebc… (1).

Les maires de l'agglomération lyonnaise gardent Île droit de réquisitionner la force publique (2).

La ville de Marseille est, depuis 1908, assimilée à celle de Lyon (3).

C'est en raison de cette situation que le législateur a déchargé les communes de toute responsabilité : 1l estime que, ne disposant pas de la police, elles ne sont pas en faute lorsque se produisent des émeutes.

Il a établi pour ces villes un privilège funeste à leurs habitants. Ceux-ci n'ont aucun recours à exercer lorsqu'ils sont ruinés par l'émeute, l'Etat étant 1irresponsable en la matière.

Lest troubles qui eurent lieu en juillet 1893 au quartier latin et en juin 1894 à Lyon, ont fait ressortir cette lacune de notre législation.

Comme :il d'avait fait à différentes reprises avant 1884 (4), l'Etat est intervenu. La loi du 14 décembre 1896 ouvrit un crédit de 350.000 francs pour les victimes de ces troubles. Mais ce fut à litre purement gracieux, « en réservant expressément les droits de l'Etat et sans créer un précédent qui pût engager l'avenir » (5).

(1) Article 105 et$ 2 et 3 de l’article 97.

(2) Déclaration du ministre de l’intérieur, v. DazLoz, 84, #, 56, note 104. -- Sur tous ces points cf. DazLoz, Code des lois politiques el administralives, v° commune, n°5 6.143 et s , et Supplément, eod. verb., no 6.144, et MorGan», op. cil., 1906, t. II, p. #1 et 42.

(3) Loi du 8 mars 1908.

(4) Cf. supra, p.98 ets.

(5) C'est dans le même esprit que l'Etat accorda des indemnités pour réparer les dommages causés par les explosions anarchistes de 1891-1892. — V. Spire, op. cil., p. 240 et s.

Ainsi, la loi de 1884 a consacré la situation que la jurisprudence avait forgée, de toutes pièces, pour la ville de Paris ; et ce régime a été étendu à Marseille et aux communes de l’agglomération lyonnaise (1).

$ 2. — Communes du département de la Seine.

Cette exception doit-elle s'étendre aux communes suburbaines du département de la Seine, et aux communes de Sèvres, Meudon, Saint-Cloud, Enghien en Seine-et- Oise ?

Le préfet de police y a la haute direction de la police (loi du 10 juin 1853), mais le maire garde encore le devoir d'agir pour prévenir les attroupements (2). La question s'est posée en 1893 pour Saint-Denis, et le tribunal de la Seine a condamné la commune : « Il est constant, dit-il, que tout en étant à cet égard les subordonnés du prélet de police, ces maires peuvent et doivent prendre les mesures destinées à prévenir les rassemblements ; ils commettent donc une faute de nature à engager la

(1) Il est bon de noter que le tribunal de la Seine et la Cour de Paris reconnaissent parfois la responsabilité de la Ville de Paris pour fautes commises dans le service de la police.Cf. PerriNIaQuET, p. 204 et s. — Il est curieux de noter encore que, malgré les paroles des rapporteurs à la Chambre et au Sénat, en 1883 et 1884, cet article 108 $ 2 n'exonère pas Paris de la responsabilité communale. Députés et sénateurs n'oublièrent qu'un point: c'est que la loi de 1884 n'est pas applicable à Paris. Le résultat est d’ailleurs le même : on ne peut invoquer contre Paris ni les articles 106 et 109, ni la loi de vendémiaire : elle est abrogée. — Srire, trouvant « un intérêt social considérable à restreindre autant que possible l'irresponsabilité », prétend que Lyon et les communes de l'agglomération lyonnaise ne peuvent exciper de l’article 108 $ 2 (op. cit, p. 156 ets.)

(2) CE Daziroz, Code des lois poliliques el administratives, v° Dép. de la Seine, n° 390 et s., et 610 ets,

responsabilité de leurs communes s'ils négligent de prendre de semblables mesures. Cette responsabilité n'est point douteuse, car il ressort de la façon la plus nette des explications données devant les Chambres, lors de la discussion de la loi de 1884, que l'exception prévue par l’article 108 ne s'applique qu'aux villes de Paris et de Lyon, dont les municipalités ne peuvent mettre aucune force en mouvement... » (1).

Dans les villes de plus de 40.000 âmes, le gouvernement fixe le cadre de la police, mais le maire en garde la direction et les communes n'échappent pas à la responsabilité (2).

$ 3. — Communes soumises à l'élat de siège.

Sous la loi de vendémiaire, les communes soumises à l'état de siège restaient responsables quand elles n'avaient pas usé de tous les pouvoirs que l'autorité militaire leur avait laissés (3).

La question se pose pourtant à nouveau.

Le 11 mars 1884, M. Demôle, en réponse à un amendement de M. de Lareinty, déclarait que la responsabilité communale, fondée sur la faute du maire, ne pouvait s'appliquer à Paris, à Lyon, ni « d'une facon temporaire, aux communes qui sont placées sous le régime de l'état de siège » car, dans ces communes, « l’autorité municipale n'a la disposition de la force publique, ni de da police locale » (4).

(1) 12 déc. 1893, D., 94, 2, 297. — Cf. les déclarations de M. Demôle, rapporleur au Sénat, le 11 mars 1884, J, Off. du 12,

(2) Ceci a été expressément déclaré par M. Demôle, à la même séance, J. Off. du 12 mars 1881, p. 659.

(3) V. suprà, p. 871.

(4) J. Off. du 12, p. 657.

La circulaire du 15 mai 1884, adressée par le ministre de l'intérieur, s'exprime d’une façon analogue :

« Le $ 2 de l'article 108 décide, en outre, que le principe de la responsabilité ne s'applique pas aux communes où l'état de siège a été proclamé » (1).

Divers auteurs en déduisent que toute commune soumise à l'élat de siège est irresponsable (2).

Il nous semble plus juste de maintenir la distinction posée avant 1884 par la jurisprudence : la commune est responsable ou irresponsable, suivant qu’elle a mésusé ou non, des pouvoirs que lui a laissés l'autorité militaire (3).

Si le législateur a semblé poser l'exception d'une facon générale, c'est que, normalement, l’état de siège enlève tous pouvoirs de police aux autorités municipales. Il ne leur reste que ceux que l’on veut bien leur laisser.

Il ne s’agit ici, bien entendu, que de l'état de siège qu'on peut appeler fictif, par antithèse à l'état de siège effectif des places fortes et ports militaires (4). Cet état de siège fictif ne suppose ni la présence, ni l'approche de l'ennemi ; il a un caractère plus politique que militaire. Dans l’état de siège effectif, il y à fait de guerre,

par conséquent irresponsabilité (5).

(1) Circulaire du 15 mai 188%, Bulletin Min, Int., p. 271.

(2) Morcan», op. cit., n° 1.225.— Bareir, op. cul. t. IV, p. 69. — Micuour, rapport au Congrès des sciences administratives de Bruxelles, p. 8. — DazLoz, Code des lois poliliques el administratives, t. [, v° commune, n° 6.283 et s.

(3, En ce sens Roquin, op. cil., p. 163 ets.

(4) Article 39 du décret du 10 août 1849, Comp. loi du 3 avril 1878.

(5) Ducroco, Cours de droil administralif, t. I, nes 376 et 377. — Comp. Lescuyer, Responsabilité des communes, Rev. gén. d'adm., 86,

Nous ne croyons pas que la jurisprudence ait eu à se prononcer sur ce point depuis 1884.

$ 4. — Communes dont l'administration est désorganisée.

Nous avons étudié la question sous la loi de vendémiaire et repoussé l'irresponsabilité de la commune : il serait désastreux qu'elle trouvât une excuse dans l'excès même de ses fautes (1).

La question s’est posée récemment, elle se pose aujourd’hui, d’une façon saisissante.

Une crise viticole, d’une violence exceptionnelle, éprouva, en 1907, plusieurs départements du Midi. Les viticulteurs, ruinés par la mévente des vins, y virent un effet de la législation sur la fraude et sur le sucrage. Pour amener le gouvernement à la modifier, le 10 juin, M. Ferroul, maire de Narbonne, et son conseil municipal démissionnèrent. Les démissions se multiplièrent. On en comptait 508 au 17 juin. Les préfets, sur les instructions du Président du Conseil, ne nommèrent point de commissions administratives (2) pour suppléer les démissionnaires. La vie municipale se trouva interrompue (3).

III, p. 16%, 165. — Vec-Durann, La force publique, Rev. du droit public, 1905, p. 56 à 59.

(1) V. suprà, p. 8% et s. Cf. articles 43 et #4 de la loi municipale.

(2) La question se serait, d’ailleurs, posée de la même façon, à notre avis.

(3) Sur ces démissions, v. Pev. gén. d'adm., 1907, Il, p. 431. — Rocca, Les démissions des municipalités du Midi en juin 1907 et le droit publie, Rev. du droit public, 1907, t. XXIV, p. 722 à 733.— Le Fur, La protection juridictionnelle des franchises locales contre les empièlements des agents centralisés, Rev. gén. d’adm., 1914,1, p. 149.

En mars 1911 se reproduisit ce fait : tous les conseils municipaux du département de l'Aube démissionnerent pour protester contre un décret de délimitation de la Champagne.

Les communes attaquées aujourd’hui en Champagne prétendent tirer de cette désorganisation une cause d'exonération.

Si la question a pu soulever quelque discussion sous la loi de vendémiaire, elle nous semble très claire aujourd'hui. La loi de 1884 est fondée sur la faute des municipalités et punit leur « culpa levissima » ; en l'espèce, il y a faute lourde, très lourde.

En juin 1907, M. Clémenceau, président du Conseil, écrivait, avant même que la question ne se posât devant les tribunaux : « Qui assurera l'ordre public ? Qu dispersera les attroupements ? Qui livrera à la justice les auteurs des actes de brigandage, des vols et des crimes ? Et si des troubles se produisaient, entraînant des dommages pour des particuliers, le droit serait ouvert à ces derniers de réclamer à la commune une Juste 1in-

demnité.. » (1).

$ 5. — Intervention préfectorale.

Le préfet peut intervenir dans l’administration de la commune. La commune peut-elle alors mvoquer qu'elle n'a plus la disposition de la police ni de la force armée ? Devient-elle irresponsable ?

(1) Le Temes, 18 juin 1907.— Srire, p. 1#7ets., propose d’exonérer la commune de toute responsabilité quand la désorganisalion de la municipalité provient de causes générales, indépendantes de cette municipalité. Il nous semble impossible de faire cette distirction dans la pratique.Cette solution est, d’ailleurs, quelque peu arbitraire,

Cette intervention peut être plus ou moins énergique. Tantôt le préfet, usant des pouvoirs que lui confère l'article 99 de la loi municipale, met en demeure le maire de prendre des mesures d'ordre, et, devant son inertie, prend lui-même ces mesures ; tantôt le maire s'adresse spontanément à lui et recourt à son aide.

Une espèce, très intéressante, posait récemment la question : c'était l'affaire Doudelle fils contre Méru, Lormaison et Saint-Crépin, affaire déjà citée.

Le 9 mars 1909, le préfet avait envoyé des gendarmes à Méru. À la séance du conseil municipal, tenue le même jour, dans la soirée, le maire déclara qu'il fer2:t connaître son mécontentement au préfet et lui demanderait le retrait des gendarmes, estimant que les gendarmes sont à la grève ce que les pompiers sont au feu, pires que le mal. Au recu de sa protestation, le préfet retira de Méru les gendarmes.

Malgré cela, devant les progrès de la grève, l’autorité préfectorale y renvoyait, le 23, quelques gendarmes.

Le. 25

fut envoyé en mission à Méru par le Ministère de l’In-

, M. Sabatier, commissaire spécial de police, térieur pour prendre toutes les mesures de police que comporterait la situation. Il s'installa en permanence à Méru, et, après s'être iconcerté avec le préfet de l'Oise et le maire de Méru les 27 et 28 mars, prit la direction effective des forces de la police.

Le 28, des dégâts furent commis chez M. Doudelle Dore

Le 29, le préfet prit un arrêté interdisant les attroupements dans toutes les communes atteintes par la grève et envoya de nouveaux gendarmes et des troupes dans Méru.

Le 31, à la suite d'une réunion des patrons et des délégués grévistes, le préfet de l'Oise déclara, par 3 fois, que la grève était terminée et retira les troupes.

Cependant la grève continua (1), des désordres se produisirent, des dégâts furent commis.

Les communes en étaient-elles responsables ?

La police avait été faite à Méru par le préfet, presque malgré le maire.

Le maire de Saint-Crépin, au contraire, les 13, 22 et 28 mars adressaït, par télégrammes, au préfet des demandes de troupes (2).

Le 1% avril, lors de l’ordre de retrait des troupes, il demandait au préfet de lui laisser 2 brigades de gendarmerie (3).

Le 4, par un télégramme au ministre de l'intérieur, il signalait la gravité de la situation.

Le 6, malgré lui, le préfet faisait retirer de Saint-Crépin les 2 brigades de gendarmerie.

Et dans ses conclusions près la cour d'Amiens (4), il constatait mélancoliquement

« Qu'il était pratiquement impossible au maire d'un village de 850 habitants de heurter de front les décisions de l'autorité préfectorale ; et, après avoir fait part au préfet et au ministre de l'intérieur lui-même de ses appréhensions, après avoir demandé des secours, après avoir vu retirer le 6 avril les forces de gendarmerie

(1) « Attendu qu’une grève est terminée quand le travail reprend, et non quand un personnage officiel décrète sa cessation ». Considérants du jugement du tribunal de Brauvais du 29 avril 1910.

(2-3) Extraits des conclusions prises par la commune, près la Cour d'Amiens, les 14 et 15 février 1911.

(4) Audiences des 14 et 15 fév. 1911.

dont il avait obtenu le maintien,d’user deux jours après, sans qu'il y eût, dans sa commune même, aucun événement nouveau d'une gravité particulière, du droit de réquisition directe ; que s’il eût agi ainsi, il est de toute évidence que sa réquisition, contredite par les instructions de l'autorité administrative supérieure, fût demeurée vaine, et qu’elle l’eût vraisemblablement exposé luimême aux sanctions administratives dont dispose cette autorité supérieure... »

La commune de Saint-Crépin et celle de Méru furent néanmoins condamnées, en première instance et en appel (1).

La jurisprudence est très nettement établie en ce sens : l'intervention la plus active du préfet, celle même qu'il exerce malgré les autorités locales, ne permet pas à la commune d'invoquer l'exception de l’article 108, $ 2.

Le 9 février 1897, la cour de Grenoble disait : « Peu importe que l'autorité préfectorale se soit opposée à une réquisition immédiate des troupes, car il appartient au maire, en dehors de toute autorisation du préfet, d'employer tous les moyens légaux pour dissoudre les rassemblements (2) ».

La cour d'Alger exprimait la même doctrine le 19 juim 1901 (3).

Le 15 juillet 1902, la cour de Dijon s’exprimait ainsi : « L’exception ne s'applique pas au cas où le préfet est

(1) V. dans le Bullelin de la Fédération des industriels et des commerçants français, n° 67 et 68, avril et mai 4909, le récit de ces grèves fait par M, ExPerr-BEzANÇON, après enquête sur les lieux.

autorisé par la loi à prendre, pour assurer le maintien de la tranquillité publique, des mesures auxquelles l’autorité municipale n’a pas eu recours » (1).

Il y a quelques mois, le 31 mai 1911, la commune de Lauriec était condamnée par le tribunal de Quimper quoiqu'elle eût relevé dans ses conclusions l'intervention du préfet : « À la date du 6 juin 1909, le conseil municipal de Lauriec a pris une délibération que le maire a transmise à la préfecture, informant le préfet de l’effervescence qui régnait chez les ouvriers boîtiers, ferblantiers, employés dans diverses usines, lui faisant savoir que la commune entendait dégager sa responsabilité en cas de troubles et de dégâts qui pourraient être commis et le priant à cet effet de prendre toutes Les mesures de protection qu'il Jugera nécessaires en la circonstance ;: que M. Courtin, maire de Lauriec, se rendit à différentes reprises pour faire connaître au préfet l’agitation qui se préparait ; que le préfet du Fimistère prit sur lui d'organiser le service d'ordre ; qu'il chargea de ce soin M. Rouquier, commissaire spécial, qu'il envoya sur les lieux avant la manifestation » (2).

Plus récemment, encore, le 26 juillet 1911, le tribunal de Saint-Etienne condamna la commune du Chambon, bien qu'elle eût proposé le même système de défense : la commune, ayant des forces publiques insuffisantes, tenait quotidiennement le préfet de la Loire au courant de la marche de la grève, demandant des ren-

(2) Trib. civil de Quimper, 31 mai 1911. Ce jugement, croy nsnous, n’a pas élé publié. Nous le devons à l’amabilité de M. Vers- PIEREN, directeur de la Mutuelle du Commerce et de l'Industrie, Une partie des sinistrés étaient assurés à cette compagnie.

forts de police ou de force armée au fur el à mesure que les circonstances le nécessitaient, ei la police de la commune était, en fait, passée aux mains du préfet (1).

Nous devons pourtant citer un jugement du tribunal civil de Saint-Etienne, condamnant cette ville à réparer des dégâts commis par des attroupements, mais limitant cette réparation à ceux causés avant le 19 octobre 1902, date à laquelle le préfet avait pris en mains Îa direction de la police municipale (2).

Les auteurs sont assez divisés sur la question (3).

On ne peut tirer aucune indication des débats et des “apports qui précédèrent la loi de 1884 (4).

SECTION III. — Article 108, S 3.

La commune est encore déchargée de toute responsabilité « lorsque les dommages causés sont le résultat d’un fait de guerre ».

Celle exceplion était déja admise sous la loi de vendémiaire (5), comme visant un cas étranger à l'esprit et au texte de la loi. Il n’est pas étonnant que les articles 106 et suivants l'aient maintenue : les communes

(1) De Seinmac, Les grèves du Chambon, 1912, p. 108 ets.

(2) Journal de Roubaix, 29 février 1904.

(3) M. Hamerer se prononce pour l'irresponsabilité de la commune, Bulletin de la Fédération des industriels et commerçants françats, n° 84, 1° sept. 1910, p. 343. Contre cette irresponsabilité, v. RoGuin, op. eil., p. 110 ets.

(4) Comp. ce qu’en dit MorGan», op. cit., n° 1.227 — et les déclarations du Président du Conseil, à la séance du Sénat du 7 juin 1904, J, Of. du 8, p. 502.

(5) Cf. suprà, p. 83 et s.

ne peuvent empêcher ces faits de guerre, on ne peut donc présumer leur faute quand ils sont commis.

Celte exception comprend-elle les faits de guerre civile ? Il faut l'admettre, comme on l’admetlait avant 1884 (1). Les municipalités sont aussi désarmées en ce cas que lors d'une guerre étrangère (2).

Nous avons vu qu’en ces hypothèses diverses, la Naion accordait fréquemment des secours aux personnes, aux communes, aux départements les plus éprouvés.

Il ne serait pas étonnant que l’on transformât sur ce point notre législation et l’on arrivera peut-être bientôt à réglementer, d'une façon juste et régulière, la réparation des dommages matériels provenant de faits de guerre continentale ou de l'occupation du territoire par une armée ennemie (3).

M. Sourdois estime même qu'il ne serait pas nécessaire de voter une loi pour établir une responsabilité totale ou partielle dans ces cas et lous les cas analogues : « Nos principes généraux sont suffisants pour nous permettre d'affirmer que les victimes des grandes calamités publiques ont droit à être indemnisées par la grande collectivité des préjudices qu'elles souffrent. La guerre étrangère ou civile, notamment, constitue pour une nation un risque que tous les membres de cette nation doivent supporter proportionnellement à leurs facultés et non pas dans la mesure où ils l’ont directement subi. On a soutenu que la guerre était un cas

(1) Cf. suprà, p. 82ets.

(2) En ce sens, Bequer, op. et verb. cit., n° 2.141, p. 137,

(3) Une proposition de loi Marin a été déposée en ce sens, Chambre des députés, session 1910, n° 12, annexe au procès-verbal de la séance du 9 juin 1910.

de force majeure excluant tout élément de volonté. Or, la volonté joue un rôle des plus importants dans les événements d’une guerre ou d’une émeute... Ici, la volonté humaine joue le rôle primordial. La guerre civile, la révolution proviennent surtout de ce que les gouvernants ont mal compris et mal exécuté leur mission, consciemment ou inconsciemment.. » (1).

Remarquons, d'ailleurs, avec lui que « si le dommage a été subi par un sujet étranger, l'Institut de droit 1international a établi dans certains cas, qu'il paraît avoir énumérés limitativement, la responsabilité de l'Etat (2) ».

(1-2) Sourpois, De l'évolution, du fondement et de l'étendue de la responsabilité de l'État agissant dans l'exercice de la puissance publique, thèse, Bordeaux, 1908, p. 148 et s. — Comp. Annuaire de droit international, 1900, XVIII, p. 239. — La question est longuement étudiée par M Brerox, dans sa thèse, La responsabililé des Élals, en malière de querre civile, touchant des dommages causés à des ressortissants étrangers. — V. aussi les auteurs cités p. 83.