CHAPITRE VII

Nous allons examiner ces points comme nous les avons examinés sous la loi de vendémiaire. Nous dirons ensuite quelques mots de l'exécution des jugements.

SECTION I. — Procédure.

La loi de vendémiaire avait, en dehors de la procédure normale, organisé une procédure toute spéciale. La poursuite en réparation et en dommages-intérêts devait être intentée d'office, par le ministère public, sur le vu des procès-verbaux constatant les faits. Le tribunal devait fixer la condamnation dans la décade au plus tard de l'envoi des procès-verbaux.

La loi de 1884 à abrogé, dans son article 168, 3°, les litres I, IV et V de la loi de vendémiaire ; il faut donc en celte matière revenir au droit commun.

La loi de 1884 étant générale, on applique ici son article 124 : le demandeur doit commencer par adresser au préfet ou au sous-préfet un mémoire exposant l'objet et les motifs de sa réclamation.

La commune, de son côté, devait obtenir l’autorisation de plaider, prévue par l’article 121, pour défendre à l’action en responsabilité ou pour intenter l’action ré-

cursoire. La loi du 8 janvier 1905 a supprimé cette obligatron.

Tous les moyens de preuve sont admis (1). Des présomptions peuvent être tirées des pièces d’une procédure criminelle contre les auteurs du pillage ou de tous autres documents, émanés des autorités civiles ou judiclaires (2).

L'action doit être portée devant le tribunal civil. La question de compétence ratione materiæ ne peut plus ètre discutée. Le texte de la loi ne s’en explique pas ; mais c'est que le législateur a voulu conserver la règle de la loi de vendémiaire : la compétence des tribunaux civils. Au Sénat, en première délibération, M. Batbie a prétendu que les tribunaux judiciaires sont bien compétents pour attribuer les dommages-intérêts, mais qu'ils ne peuvent examiner la question de savoir si la commune a pris « toutes les mesures en son pouvoir », car, en vertu du principe de la séparation des pouvoirs, les tribunaux administratifs, seuls, sont compétents pour apprécier les actes administratifs. M. Barne, au nom de la commission, a soutenu le système contraire. « J'estime que lorsqu'une commune traduite devant les tribunaux ordinaires pour s'entendre appliquer la responsabilité de l’article 106, aura à invoquer une exception tirée de l’article 108, elle sera devant son juge compétent, par celle raison que le juge de l'action est juge de l'exception et que, l'exception étant un moyen de défense de la commune, le tribunal devant lequel elle aura été traduite, aura parfaitement autorité pour

(1) Cass., 24 juin 1905, D., 1905, 1, 469.

(2) Rennes, 6 décembre 1904, D., 1905, 2, 265,

juger le moyen de défense tiré de la loi invoquée par la partie demanderesse (1) ».

En seconde délibération, M. le général Robert ayant posé la même question, le rapporteur répondit : « Toutes les actions en dommages-intérêts sont portées devant les tribunaux ordinaires, il ne peut donc y avoir que le tribunal civil pour statuer en cette matière (2) ».

C’est en ce sens que la jurisprudence s'est prononcée. « La juridiction civile est compétente pour statuer sur le mérite et la portée des mesures adoptées par la municipalité d’une commune à l'effet de prévenir les attroupements ; alors que le débat ne porte nullement sur la légalité ou l'interprétation d'un arrêté administratif ou d'un contrat administratif proprement dit (3).

Cette compétence des tribunaux Judiciaires se comprenait sous l'empire de la loi de vendémiaire : la base de la responsabilité était la faute personnelle de chacun des habitants. Elle n’est plus justifiable aujourd'hui. Il y a là une dérogation manifeste aux principes du droit public. Si la commune est responsable des dommages résultant de troubles et d'émeutes, c'est surtout parce que son maire est en faute de n'avoir pas pris les mesures de police suffisantes ; or, la police est essentiellement une fonction attachée à la puissance publique, l'action qui s'y rapporte devrait être portée devant les tribunaux administratifs (4).

Cette compétence anormale est critiquée par la plu-

(1) Sénat, séance du 13 févr. 1884, J. O/}. du 1#, p. 355.

(2) Sénat, séance du 11 mars 1884, J. Off. du 12, p. 660.

(3) Liuoces, 17 juin 1906, D, 1906, 5, 50.— Conrzirs, 25 fév. 1888, D., 1889, 3, 52. — Comp. Cass., 3 nov. 1885, D., 1886, 1, 397, el Cass., 29 fév. 1908, D., 1910, 1, 440.

(4) CF. Cass., 29 fév. 1908, D., 1910, 1, 440,

part des auteurs : « Il est permis, dit Laferrière, de douter que les lois de vendémiaire an IV et de 1884 se soient inspirées ici des véritables principes de la compétence. La responsabilité pécuniaire des communes et de leurs habitants, dans le cas d’attroupements sédieux, n'est point une responsabilité civile quoique ces textes l’aient ainsi qualifiée. Elle ne dérive pas du droit commun ; elle a été créée par des lois politiques dans un intérêt supérieur de sécurité publique ; elle est étroitement liée à l'appréciation d'actes d'administration, de mesures de police, de fautes administratives commises par l'autorité municipale ; elle n’est pas de celles qui relèvent de plein droit de l'autorité judiciaire, elle ne leur appartient qu'en vertu d'une attribution expresse de la loi dérogeant aux principes généraux. Cette dérogation se comprenait en l'an IV, car les corps administratifs locaux qui exerçaient alors la juridiction administrative à l'égard des communes, étaient, à bon droit, suspects au législateur quand il s'agissait de réprimer des désordres dont ils étaient trop souvent les complices et même les instigateurs. Mais, il n'en était pas de même en 1884 (1) ».

C'est, d’ailleurs, un point certain aujourd'hui que les victimes peuvent espérer du Conseil d'Etat autant d'impartialité et d'indépendance que des tribunaux Judicjaires, et l'on a même pu dire avec non moins de raison (Hauriou, note sous Conseil d'Etat, 6 février 1903,

(4) Larernière, Trailé de la juridiction administrative, 1887, €. T, p. 632 et 633. — V. aussi Micnoun, De la responsabilité des communes, Rev. du droit public, 1897, p. 46 et 79. — BeQuer, op cit , vo Responsabilité, n° 402 à 104. — Simoner, Traité élémentaire de droit public eladm., p. 401. — Poziris, note sous Cass., 6 juil. 1908, JB 10.1, 76

S., 03, 3, 27), que les juges administratifs peuvent se montrer plus hardis vis-à-vis de l'administration et plus généreux pour les victimes de ses erreurs que ne seraient les juges judiciaires (1).

Cependant, quelques auteurs trouvent rationnelle cette compétence judiciaire. Ducrocq, dans une longue étude bibliographique du Traité de la juridiction administrative de Laferrière, estime que « les lois de l'an IV et de 1884 sont en parfaite harmonie avec les véritables principes de la compétence. Il s’agit au cas de ces lois sur la responsabilité des communes d’une application spéciale de l’idée de faute, consacrée d'une manière générale par l’article 1382 du code civil en ce qui concerne la culpa in comittendo et étendue par ces lois à la culpa in omittendo en ce qui concerne les communes. À laquelle des deux autorités, administrative et judiclaire, revient en principe la connaissance des actions fondées sur. l’article 1382 du code civil ? A l'autorité Judiciaire. C’est là le principe, bien que des lois administratives y dérogent. Ainsi ce sont les $$ 3 et 4 de l’article 4 de la loi du 28 pluviôse an VIIT qui « dérogent aux principes généraux de la compétence », en enlevant au contentieux judiciaire pour en doter le contentieux administralf, les demandes d'indemnité pour dégâts causés par l'exécution des travaux publics. Les lois de l’an IV et de 1884 n'ont fait, au contraire, que respecter et appliquer les principes en maintenant la compétence de l'autorité judiciaire » (2).

(1) Decrscu, Rev. du droit public, 1907, t. XXIV, p. 467, 468: analyse d'une note d'Appert sous Cass., 2 mai 1906, sur la compétence quant aux actes du maire ou des agents communaux se référant à la police municipale.

(2) Rev. générale du droit, 1887, p. 464 et 465. — Cf. LeyEUé, op. cil., p. 115. — Rocuin, op. cit., p. 179.

M. Perrinjaquet estime que la compétence doit, en ellet, êlre judiciaire, parce qu'il n'y a pas là à apprécier « des actes juridiques d'administration ». Le fondement de la compétence des tribunaux administratifs repose sur une interdiction adressée aux tribunaux judiciaires de connaître de certaines questions ; il faut donc interpréter cette interdiction restrictivement. Or, le principe formulé en l'an IIT vise l'appréciation des actes administralifs, non des actes matériels, et les tribunaux ont, ici, à examiner l'exécution défectueuse de mesures matérielles. Sans doute, il reconnaît que, pratiquement, 1l faudra « apprécier le degré de vigilance des fonctionnaires, l'importance des mesures à prendre et leur utilité pratique possible ». Toutes ces questions exigent des connaissances spéciales que ne possèdent pas les juges ordinaires. « Mais cette conception rationnelle n’est pas celle du droit positif français » (1).

SECTION II. — Prescription.

Sous la loi de vendémiaire, la durée de l’action en responsabilité dirigée contre la commune avait été vivement débattue. La juridiction s'était décidée à adopter la prescription de 10 ou de 3 ans, suivant que les faits qui y avaient donné naissance étaient des crimes ou des délits.

L'opinion contraire est encore défendue aujourd'hui. « À présent, dit Gaston de Céris, à présent qu'on a écarté tout ce qu'il pouvait y avoir de pénal dans la loi pour ne laisser subsister que la responsabilité purement civile, les délits sont des délits purement civils et ils

(1) Op. cit, p. 174, 175, 213, 214.

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ne peuvent donner lieu, aux termes de l'article 1382, qu'à une action en responsabilité soumise à la prescription ordinaire de 30 ans (article 2262 du code civil) » (1).

Il faut, à notre avis, maintenir l’ancienne solution de la jurisprudence.

Il s'agit toujours ici de crimes et de délits prévus par le code pénal et non de délits purement civils.

On ne peut plus soutenir que l’action en responsabililé soit l'accessoire de l’action publique spéciale qui apparent au ministère public contre la commune et qui tend à la faire condamner à une amende. Elle se rattache bien évidemment à l’action civile qu'aurait la partie lésée contre les auteurs des crimes ou délits et, par là, à l'action pénale qui les menace (2).

L'action en responsabilité contre la commune se prescrit donc par 3 ou 10 ans, conformément aux articles 637 et 63$S du code d'instruction criminelle, selon que les faits relevés contre les auteurs de l'attroupement constituent des délits ou des crimes.

Si, à propos du même fait, on saisissait à la fois les tribunaux civils et les tribunaux de répression, quel serait le délai de prescription au cas où ce qui est considéré comme un crime par l’un, serait regardé comme un délit par l’autre? Dans un cas où des particuliers avaient été condamnés pour délits par le tribunal correchonnel et où la juridiction saisie de l'action en dommages-intérêts avait qualifié crimes les mêmes faits, la

(Op pi TT.

(2) V. Bequer, op. el verb. cil., n° 2.124, t. VI, p. 133. — DazLoz, Supplément au Code des lois politiques et ad., vo commune, n° 6.239, — Lessunes, op. cil., p. 100, — Fuzier-HERMANN, op, ef. verb. cit, n°5 1.113, 1.114. — MorGaxn, op. cit., n°1.2145. — Roceuiw, op. cit., p. 183 ets.

cour de cassation a jugé que la prescription était la prescriplion de 10 ans, celle qui s'applique aux crimes (1).

SECTION III. — Voies de recours.

Les jugements rendus en matière de responsabilité communale sont susceptibles des voies de recours ordinaires. La partie lésée et la commune peuvent se pourvoir, par voie d'appel, d'opposition, de requête civile ou de recours en cassation.

SECTION IV. — Exécution des jugements.

Le recouvrement des indemnités infligées aux communes est souvent difficile.

Le 13 février 1884, le rapporteur de la loi au Sénat, M. Demôle, soutint à la tribune que les fonds libres de la commune pouvaient être saisis et ses biens vendus, en vertu d’une autorisation donnée par décret (2).

Cela nous semble inadmissible ; ce n'est point la commune être collectif, être moral qui est réellement responsable. Les fonds libres en caisse, les biens communaux ne doivent pas servir à payer la réparation des dommages. Il faut recourir à l'imposition extraordinaire prévue par la loi, et l’on ne doit pas autoriser une commune à vendre ses biens pour exécuter les jugements rendus contre elle, en notre matière. Le texte de l’article 106 est trop précis pour qu'un doute puisse s'élever. Il a d'ailleurs été rédigé en conformité de divers avis, émis par le conseil d'Etat en 1823 et 1839, qui peuvent être invoqués en notre faveur (3).

(4) Cass., 28 février 1855, D., 1855, 1, 343.

(2) En ce sens, RoGuiN, op. cit., p. 183.

) Cons. p'Erar, 30 avril 1823, 29 mai 1839. —- En ce sens SPiRE, op. cit., p. 207, 208. — Tarow, op. cil., p. 232.

Il en résulte pour les victimes des émeutes de sérieuses dijjficullés lors du recouvrement des indemnités. Ils doivent recourir aux autorités administratives et éprouvent parfois leur mauvais vouloir. D'ailleurs, les seules formalités prescrites par la loi fournissent aux communes mille ressources plaisantes ; qu'on en juge par l'ajjaire Cretliez.

L'émeute avait eu lieu le 18 juillet 1904. Le tribunal de Bonneville rendit son jugement le 18 octobre 1906. La cour de Chambéry le réforma le 6 mai 1907. La cour de cassation rejeta le pourvoi formé par la commune le G juillet 1908. La cour de Chambéry avait ordonné une expertise qui fixa à 229.000 francs le préjudice causé. Le 9 août 1909, elle Condamna donc la ville de Cluses à payer, avec l'intérêt légal depuis le 5 avril 1905, la somme, en principal, de 57.456 fr. 45, représentant, à concurrence d'un quart, le préjudice subi par M. Crettiez.

Par un mémoire du 24 mars 1910, adressé au préfet de la Haute-Savoie, M. Crettiez pria ce dernier d'ordonner qu'il fût procédé d'office à l'établissement du rôle spécial, prévu par l'article 106, $ 2, de la loi.

Ce mémoire fut porté à la connaissance du conseil municipal qui, par une délibération du 13 mai 1910, répondit qu'il n'était point qualifié pour dresser ce rôle.

À la suite d'un second mémoire de M. Crettiez, du 26 novembre 1910, le préfet prit, le 9 décembre, un arrêté mellant en demeure le conseil municipal d'inscrire au budget communal le crédit applicable au paiement des sommes dues à M. Crettiez.

Dans sa séance du 12 février 1911, le conseil muni- Cipal décida, par délibération motivée, de ne pas ins-

crire au budget communal la somme due à M. Crettiez et de laisser à l'administration supérieure le soin de prendre, sous sa seule et entière responsabilité, toutes mesures qu'elle jugerait bonnes.

Un nouvel arrêté du préfet, pris en conseil de préfecture, le 3 mars 1911, inscrivit d'office au budget communal, exercice 1911, un crédit de 70.020 fr. 31, représentant le montant au 5 avril 1911 des sommes dues à M. Crettiez, et mit en demeure le conseil municipal de créer les ressources nécessaires au paiement de cette dette, conformément aux articles 106 et 149 de Ja loi du 5 avril 1884.

Le 24 mars 1911 le conseil, en réponse à cet arrêté, prit la délibération suivante : « Considérant que les articles de loi visés à l'arrêté n’indiquent aucun moyen de créer ces ressources, que l’état du budget communal ne permet pas d'envisager une solution, même si, comme dans de nombreux précédents (1), la commune était autorisée à ne pas faire une stricte application de la Toi de 1884, se reportant pour le surplus aux considérants de sa délibération du 12 février 1911, vu, notamment le deuxième alinéa de l’article 149 de la loi municipale, supposant en outre que la contribution à établir atteindrait à peu près la valeur de 950 centimes additionnels au

(1) L'on n'applique jamais la solution légale, L'administration communale de l'intérieur admet des solutions en marge de la loi lorsque le chiffre des indemnités et la situation des communes (budget, populalion) le permettent. Citons notamment en ce sens les solutions des affaires de Neuvilly (31 janvier 1904). — Douarnenez (14 juillet 1902). — Armentières (13 oct. 1903). — Estagel (18 sept. 1904). — Pouzols (16 déc. 1904).

Nous devons tous ces renseignements à l'aimable compétence de M. Rannaz, vice-président de la Chambre de commerce de la Haute-Savoie, adjoint au maire de Cluses.

principal des quatre contributions, décide de laisser à l'administration supérieure le soin de créer les ressources correspondantes au crédit qu'elle a inscrit d’office au budget communal ».

Depuis lors, la commune est restée dans l'expectative. La loi ne prévoit pas, en effet, d'autre moyen de payer l'indemnité que l'établissement d'un rôle spécial. Cluses est une petite ville d'environ 3.000 habitants. On comprend que ses représentants hésitent à leur demander la valeur de 950 centimes additionnels aux 4 contributions. Que serait-ce si la commune avait été condamnée à réparer plus du quart du préjudice ?

Pour que M. Crettiez soit en partie couvert des pertes subies en 1904, il faudrait aujourd'hui, en 1912, qu'une loi spéciale intervienne. La contribution extraordinaire à imposer d'office à la commune dépasse, en effet, le maximum fixé par la loi de finances (1).

Terminons par un fait suggestif. La compagnie d’assurances, la Mutuelle du Commerce et de l'Industrie, subrogée aux droits de ses assurés sinistrés, réclame, à elle seule, à la commune d'Ay plus de un million cinq cent mille francs d’indemnités pour les troubles

récents de la Champagne. Ay est une commune d'’environ 8.000 âmes.

(4) Comp. avis du Coxs D'Erar, 30 avril 1845. — Bequer, op et verb. cil., n° 2,122,