COMPARAISON AVEC LA RESPONSABILITÉ DE DROIT COMMUN

La responsabilité que nous étudions est un aspect spécial de la responsabilité des communes en matière de police. Il est intéressant de la comparer à la responsabilité de droit commun. Si les lois de l'an IV et de ISS4 n'avaient point spécialement régi la matière, la commune ou l'Etat seraient-ils responsables des dommages causés par les altroupements? Nous allons le rechercher : en rappelant quelques décisions de la jurisprudence ; en essayant d'en dégager les principes direcleurs, et en signalant l'état de la doctrine sur la question.

Nous verrons, ensuite, quelles différences sépareraient celle responsabilité, si elle était admise en vertu du droit commun, de la responsabilité spéciale établie par les articles 106 à 109.

SECTION I. — Y aurait-il responsabilité d'après le droit commun ? (1)

$ 4. — Décisions de la jurisprudence en matière d'actes de police.

On peut rassembler les solutions de la jurisprudence en quelques groupes :

l° L’Elal n'est pas responsable en matière de police (2).

2° Toutes les fois qu'un acte de police municipale, contenant injonction ou prohibition, est entaché d'un vice d'iüllégalité et cause un préjudice à un particulier, la commune est reconnue responsable (3).

3° Les tribunaux rendent généralement les communes responsables des dommages causés par l'exécution maladroile ou imprudente de mesures matérielles de police, par l’omission de ces mesures où par l'insuffisance de leur organisation (4).

(1) Nous suivons iciles études spécialement consacrées à la question. [Il nous semble inutile de les mentionner maintenant, nous les citerons à propos des points que leurs auteurs nous semblent avoir spécialement fouillés. On voudra bien se rappeler qu'elles abordent généralement toutes les questions soulevées dans notre section I. — Citons cependant PErRINIAQUErT à qui nous faisons de nombreux

emprunts.

(2) V. Pourris, note sous Cass., 2 mai 1906, D., 1909, 1, 97, et les références qu'il indique, — Conclusions Terssrer devant le Coxs.

p'Érar, D, 490%, 3, 89. — Conclusions Romieu, D., 1906, 3, 81. — Note APPLErON, D., 1906, 2, 273.

(3) Exemples : Cons. n'Érar, 11 juillet 1879, D., 1880, 3, 18. — Cons. D'Érar, 5 avril 1889, D., 1890, 3, 72.— Aix, 27 déc. 1891, D., 1892, 2, 526. — Cass., 17 déc. 1895, S., 4897, 1, 492.

(4) Exemples: Cass., 10 juin 188%, D., 188%, 1, 365.— A1x, 10 fév. 1884, et Cass , 3 nov. 1885, D., 1886, 1, 397. — Cass., 23 janv. 1897, - S., 1898, 1,230, etc., etc. — Citons notamment des jugements qui ont aiasi rendu des communes responsables des ravages causés par des in-

4° I] y a même une catégorie de cas dans lesquels les tribunaux reconnaissent la responsabilité des communes sans qu'il soit possible de dire qu'il y ait eu faute de qui que ce soit. Ainsi, des dommages sont causés par des pompiers aux immeubles voisins d'un foyer d'incendie et qui ne sont pas sérieusement menacés par le fléau ; les pompiers ont agi dans l'intérêt général de la collectivité communale, le préjudice a été subi par un seul dans l'intérêt de tous : il lui est dû réparation (1).

5° Ces solutions ont même été admises pour Paris el Lyon où la police est exercée par le préfet, parce qu'elle est toujours considérée comme faite dans l'intérêt de la

commune (2).

$ ©, — Principes directeurs de cette jurisprudence.

La responsabilité de l'Etat et des communes, en matière de police, n’est réglée par aucun texte : 1l faut donc y appliquer les principes généraux de notre droit. Quels

cendies, ou des accidents occasionnés par des feux d’artifices : Aix, 6 janv. 1892, D., 1893, 2, 414. — PerprGNan, 9 mars 1896, Le Droit du 5 mai 1896. — Nancy, 26 déc. 1896, Recueil des arrêts de Nancy, 1896, p. 218.—- TouLouse, 3 fév. 1896, S., 1897, 2, 257, et la note de M. Mrcuoun. — Lyon. 7 déc. 1894, S., 1895, 2, 180. — MonTPELLIER, 28 mai 4900, S., 1901, 2, 273. — BouLocne-sur-MEr, 15 mai 1903, Rev. gén. d’adm , 1904, I, 455.— Seine, 14 mai 1888, Le Droit du 13 juin 1888. — Seine, 8 déc. 1909, Argus du 18 sept. 1910.— Cass., 31 déc. 1900, ibid.

(1) Rouex, 23 mars 1864, et Cass., 15 janv. 1866, D., 1866, 1, 75.— Cass., 3 janv. 1883, D., 1883, 1, 211. — Trib. de paix de CHARTRES, 24 oct. 1901, Rev. gén. d’adm., 1903, III, 173, avec commentaire. Le même raisonnement a été appliqué par la cour de cassation le 27 janvier 1858, S., 1858, 1, 68.

(2) Sexe, 14 mai 1888, Le Droit du 13 juin 1888. — Seine, 8 fév. 1887, eod. loc. — Paris, 9 juillet 1889, Gaz. Pal., 1889, 2, 479. — Paris, 7 août 1889, Gaz. Pal., 1889, 2, 659.

son! ceux qui soutiennent les décisions de jurisprudence que nous venons de voir ?

1° Le conseil d'Etat n’admet pas la responsabilité de l'Etat en matière d'actes de police, ces actes étant essentiellement une manifestation de la puissance publique.

2° Sur la responsabilité des communes, il y a opposition de principe entre la jurisprudence des tribunaux Judiciaires et celle du conseil d'Etat.

Les tribunaux judiciaires reconnaissent la responsabilité des communes pour les dommages causés par l'exercice de la police, sans s'inquiéter de savoir si certains actes de police sont ou non des actes de puissance publique (1). Ils appliquent ici la théorie des fautes telle qu'on la fait ressortir des articles 1382 et 1384 du code civil. Ils constatent que la police municipale est faite au nom des communes et en déduisent la responsabilité de celles-ci pour les dommages causés.

Le conseil d'Etal, dans les cas où il s’est trouvé saisi, à écarté toute idée de responsabilité des communes pour les dommages causés par des mesures de police, sans distinguer entre ces mesures (2). Il a seulement séparé, sur ce point, les fautes personnelles des maires de leurs fautes de service, et il s’est déclaré incompétent pour statuer sur les demandes en indemnités pour faits personnels (3). Mais il a rarement eu l’occa-

(1) En sens contraire, cependant, arrêts des 3 avril 1905 et 15 janv. 1906, D., 1909, 1, 91, ou S., 1907, 1, 81 et note, suivis eux-mêmes d'un arrêt en ce sens du 2 mai 1906, D., 1909, 1, 97et note. — V. sur ces contradictions, Lorne, op. cil., p. 115 ets.

(2) Cons. D'ÉTAT, 7 avril 1869, Lebon, p. 323.— 20 mai 1892,S., 1893, 3,33. — 21 déc. 1900, S., 1902, 3, 34.

(3) Cons. n'Érar, 31 janv. 1902, S., 1904, 3, 136.— Trib. des Cowruirs, 8 nov. 1902, D., 1903, 3, 103.

sion de se prononcer sur la question, car le Tribunal des Conflits décide que les actions en indemnité contre les communes sont de la compétence des tribunaux judiciaires, en se basant sur ce que les règles relatives à la responsabilité de l'Etat ne s'appliquent pas aux communes (1).

3° La jurisprudence judiciaire, la seule qui doive donc nous retenir, applique à la commune les articles 1382 et 1384 du code civil (2). Elle les applique, d'ailleurs, très irrégulièrement, admettant tantôt la responsabilité directe des communes, en considérant que les villes ont commis des fautes dans le sens de l’article 1382, tantôt leur responsabilité indirecte, en ne les condamnant que comme civilement responsables, dans le sens de l’article 1384. La distinclion ne ressort pas nettement de l’ensemble des arrêts : les tribunaux ne distinguent pas clairement dans les faits des agents municipaux le fait de l’agent organe, engageant la responsabilité directe de la commune, et le fait de l'agent préposé, ne metlant en jeu que sa responsabilité indirecte. C’est ainsi que de nombreuses décisions rendent les communes responsables des fautes de leur maire

(1) Trib. des Conrzrts, 7 mars 1874, D., 1874, 3,54, — Cass., 17 déc. 1895, D., 1896, 1, 385 et la note.-- Cass., 23 juin 1897, D., 1897, 1,480, — Cass., 2 mai 1906, D., 1909, 1,97 et note.— Sur cette question d'assimilation, v. BEerTHELEMY, op. cit., p. 84 et 525. — MicuouD, Responsabilité des communes, Revue du droit publie, t. VI, 1897, p. 59. — Tuissier, op. cit., n° 96.

(2) Nous avons vu, cependant {4 du $ 1°"), que sous l'influence de considérations d'équité et de solidarité, certaines décisions judiciaires ont reconnu la responsabilité des communes alors qu'aucune faute ne pouvait être relevée contre un agent communal.

et se basent à la fois sur sa qualité d’organe de la commune et Sur sa qualité de préposé (1).

$ 3. — Éltal de la doctrine.

Toutes ces questions sont vivement débattues en doctrine.

1° Les auteurs admettent généralement que les actes de police sont des actes de puissance publique, au suprême chef, et que, dans l’état actuel de notre législaton, l’irresponsabilité de l'Etal s'impose en la matière. Ils reconnaissent qu'il serait normal — mais regrettable — d'appliquer le même régime d'irresponsabilité aux communes (2).

(1) Toucouse, 3 fév. 1896, S., 1897, 2, 257.— Lyon, 7 déc. 1894, S., 1895, 2, 180.— Comp. Arx, 27 déc. 1891, S., 1892, 2, 526. — Caen, 23 juin 1894, S., 4897, 2, 257.

(2) BerTHELEMY, op. cil., p. 527. Aucoc, Conférences sur l'administralion, 1, no 288. — Bremonp, Compétence administralive, n° 4.507. — Daresre, Juslice administralive, p. 537. - Rocer, De la responsabilité civile de l'État, 1900, p. 42. — Tirarp, De la responsabilité de la puissance publique, 1906, p. 40 et s. — Érouarp Reuy, De la responsabililé de l'Etat el des communes, Belgique Judiciaire, 1895, p. 1.410 à 1.459. — Lrescuyer, Responsabilité des communes, Revue gén. d’administ., 1886, III. — Béouer, op. et verb, cit., n°5 2.147 à 2.161. — Perrers, Trailé général de la responsabilité des communes et de leurs administraleurs (Paris et Bruxelles, 1888).— Giorcr, La dottrina delle persone giuridiche, t. IV. — Gaccor, De la responsabilité des déparlements el des communes pour les fautes de leurs agents, thèse 18)1.— RoGuin, op. cil.— Laca- NAL, De la responsabilité de l'Etat, des départements et des communes pour les fautes de leurs agents, Rev. gén. d'adm., 1884, t. 1, p. 50 à 92.- Bazizze, De la responsabililé pécuniaire de l’Elal par le fail de ses agents, Rev. gén. d'adm., 1880, &. III, p. 22.— Lerournier, De la responsabilité de l'Elat, considéré comme puissance publique, à l'égard des tiers, Rev. gén. d'adm., 1894, t. IT, p. 257 à 266.— Ramany, Noles de jurisprudence, Rev. gén. d'adm., 1911, t. IN, p. 310, 311. -- Jxze, Les actions en responsabililé dirigées contre les communes, Rev. du

2° Peut-on appliquer aux personnes morales, en l'hypothèse aux communes, la théorie des fautes ? Les auteurs le discutent vivement ; les uns refusent de l’admettre, les autres prétendent justifier par elle la responsabilité civile et même la responsabilité pénale des personnes morales (1).

3° Les auteurs qui admettent l'application à la commune de la théorie de la faute — ce sont les plus nom- . breux, — discutent encore la question Ce savoir s'il y a lieu de lui appliquer pour les actes de police de son

droit public, 1906, t. XXIII, p. 696 et s.; De la responsabilité des patrimoines administratifs, Rev. du droit public, 1910, t. XX VII, p. T2 ets. — Hauriou, Précis de droit administralif, p. 489 et 490. — LeJeune, 0p. cit. — Daircy, De la personnalité des personnes morales publiques à raison des actes de leurs agents, thèse, Paris, 1905. — Tessier, Responsabilité de la puissance publique. — Darroz, Code des lois politiques et administralives, v° Commune, n°5 6 323 et s. — Marco, op. cit, p. 417 à 423 et p. 436 et 437. — Micuoup, Responsabilité de l'Elat à raison des fautes de ses agents, Rev. du droit publie, 1895, t. IT et t. IV ; Responsabilité des communes à raison des fautes de leurs agents, Rev, du droit public, 1897, &. VIT.

(1) Micnoun, Responsabilité de l'Etat et Responsabilité des communes, loc. cil.; La notion de personnalité morale, Rev, du droit publie, janv.-fév., mars-avril 1899 ; Théorie de la personnalité morale et son application au droit francais, t. Il. — MEsTRE, op. cit., Appendice [, p. 295 à 303. — Lescuyer, op, cit., p. 152 à 158, — Bazrcee, op. cit. — LEFOURNIER, op, cit. — SANLAVILLE, op. cit, — SALEILLES, T'héorie générale de l'obligation d'après le projet du code civil allemand, n°5 320 et s. — Darroz, Supplément au rép., vo Responsabilité, n° 680 et s. — Béquer, loc. cil. — ApoLrHo Posapa, Rev. du droit public, t. XIV (2e semestre 1900), p. 65 à 95.— Gar- RAUD, Traité de droit pénal français, t. II, p. 23. — De VarriLLes- SOMMIÈRES, Les personnes morales, p. #76.— PERRINIAQUET, op. cil , p. 126 et s. — Savicny, Traité de droit romain, t. IL, S 94, p. 310. — SAINCTELETTE, Revue critique de législation et de jurisprudence, 1885, p. 246. — Duauir, L'Etat, les gouvernants el les agents, p. 34, note 2elp. 637. — Bouvier, De la responsabilité civile et pénale des personnes morales, thèse Lyon, 1887. — Lors, De la responsabilité civile des personnes morales et de leurs représentants, thèse 1910, p. 86 ets, — Marco, op. cit., p. 248 à 257.

maire une responsabilité directe ou une responsabilité indirecte. Le maire est-il l'organe de la commune — son représentant — son mandataire — ou son préposé ? En matière de police n'est-il pas plutôt un agent de l'Etat? Tous ces points sont controversés (1).

$ Æ#. — Conclusion.

Il semble qu'en l'absence de toute législation spéciale, les particuliers lésés par une émeute ne pourraient invoquer près des tribunaux que les articles 1382 et 1384 du code civil. Pour que leur demande fût admise, il leur faudrait établir que le maire, en face de l’'émeute, représentait les intérêts de la commune, il leur faudrait surtout échapper à l'exception d’irresponsabilité, tirée de ce qu'il y a, ici, exercice de la puissance publique. Nous croyons qu'ils auraient chance

(1) BerrxeLemy, op. cil., p.41 el s., 205 ets. — HEnRION DE Pansey, Du pouvoir municipal el de la police intérieure des communes, 1824, livre I, p. 28 et 138. — ApPperr, note S., 4907, 1, 81. — Sroïcescu, Responsabilité du fait d'autrui, thèse 1908, p. 17, 18, 63, 64. — Sourpar, op. cil., t. II, n° 884. — Ausry et Rau, Cours de

droil civil français, t. IV, S 447. — Darzzy, op. cil, — LeseunE, op. cit. — Micnoun, loc. cit. — Grorcr, op. cit., t. IV, p. 103 et s. — Fuzier-Hermanw, t. XII, vo Commune, n°5 987 ets. — De Nesmes-

Dssmarers, De la responsabililé civile des fonctionnaires de l'ordre administralif el judiciaire envers les particuliers, 1910, — FromaGewr, De la faute comme source de la responsabilité en droit privé, p.150. — Louis Le Fur, La proteclion juridictionnelle des franchises locales contre les empièlements des agents centralisés, Rev. gén. d'adm., 1911,1, p. 5 ets., 129 et s., 385 et s.; De la protection des franchises locales contre les empièlements des agents centralisés, Rapport au congrès des sciences administratives de Bruxelles, 1, 10,7, p. 15. — Mesrre, op. cil., p. 213 et s., 220 et s, — Lacanar, op. cit, p. 50 à 52. — DazLoz, Code des lois politiques el administratives, ve Commune, ns 1.752 et s., Rep., v° Responsabilité, n° 602 et s., 665 et s. — Marco, op. cit, p. 1#ets.

d'y réussir, devant les tribunaux judiciaires. Mais les communes trouveraient souvent moyen de se réfugier sous la protection du conseil d'Élat (1).

Supposons la responsabilité de la commune admise en vertu des principes du droit commun, quelle estelle ? La responsabilité des articles 106 à 109 en différet-elle ?

SECTION II. — Comparaison entre cette responsabilité de droit commun et la responsabilité spéciale, prévue par les articles 106 à 4109.

La responsabilité serait ici une application de l’article 1382 ou de l’article 1384. De l’article 1382, si l’on considère la faute du maire comme la faute de la commune même, qui agit par ses actes ; 1l suffit alors d’établir la faute du maire pour faire jouer les principes de responsabilité. De l'article 1384, si l'on considère le maire comme un préposé de la commune ; il suffit encore, en ce cas, d'établir la faute du maire pour faire Jouer les principes de responsabilité : l’article 1384, dans son 5° alinéa, refuse à tout commettant le droit de prouver qu'il n'a pu empêcher le fait de ses préposés, il l'empêche de se dégager de leur faute (2).

De même les articles 106 à 109 supposant une faute du maire, engagent ipso facto la responsabilité de la commune.

(1) V. ci-dessus, p. 253ets. ce que l’on pense de l'attribution faite aux tribunaux judiciaires par les lois de l’an IV et de 1884 de l’action en responsabilité communale,

(2) Peut-être lui reproche-t-or, outre un défaut de surveillance, le mauvais choix qu’il a fait. Peut-être veut-on qu'il souffre de leurs fautes comme il bénéficie de leurs enrichissements — Cf. Sroïcescu, op. cit, p. {Tets., p. 63 ets. et les auteurs qu'il cite.

Encore faudrait-il établir qu'il y a faute du maire. C'est à celui qui prétend tirer un droit de la faute d'autrui, à démontrer l'existence de cette faute. C'est ici que les articles 106 à 109 s'écartent du droit commun. La chose est d'importance, quoiqu'elle ne semble qu'une question de preuve. Lors de la deuxième délibération de la loi, à la Chambre, M. Bernard proposa un texte d'après lequel les communes pourraient être déclarées responsables, mais ne le seraient pas obligatoirement. Il trouvait rigoureuse et inadmissible « la présomplon de faute » établie par l’article 106 (1).

C'est bien là, en effet, une présomption de faute. Elle autorise d’ailleurs la preuve contraire : l'article 108 dans son $ 1® n'a d'autre but que de déterminer quelle doit être cette preuve contraire.

La principale différence qui sépare notre responsabilité spéciale de la responsabilité de droit commun, est l'existence de cette présomption. Par le seul fait que sont causés des dégâts par des attroupements, le maire est présumé en faute (2). C’est une présomption

(1) J. Off. Déb. parl., Chambre, 28 octobre 1883, p. 2.146.

(2) Cette présomption de faute est particulièrement rigoureuse : d’après le droit commun, il faudrait établir : 1° Que le maire a mal agi, qu'il a commis une faute dans l'exercice de la police ; 2° Qu'il y a une relation directe de cause à effet entre sa faute et le dommage. — Suivant ce droit spécial, par le fait même qu'il y a dommage causé par un attroupement, 1° Le maire est réputé avoir mal agi, sauf preuve contraire ; 2 L'on présume, sans admettre la preuve contraire, qu'il y a relation de cause à effet entre sa faute et le dommage. Et pourtant cetle relation ne serait jamais qu’indirecle : le maire n'a pas commis le crime, cause du dommage, il a simplement eu le tort de ne pas prévenir ou réprimer l’attroupement, ou même de ne pas tenter d'en faire connaître les auleurs, ce qui ne peut être même la cause lointaine du dommage.

I1 faut mesurer la portée de ces exceptions pour comprendre l'es-

Poissonnier. — 18

214 DEUXIÈME PARTIE. — TITRE 1. — CHAPITRE 1 juris tantum, mais la loi détermine rigoureusement la preuve qui peut la faire disparaître.

En sens inverse, la responsabilité de droit commun serait plus rigoureuse en une hypothèse spéciale : l'hypothèse du $ 2 de l’arlicle 108. La loi, en ce cas, établit l'irresponsabilité de la commune, elle pose une présomplion de non culpabilité juris et de jure, qui ne soulire pas la preuve contraire. Il faut observer que la municipalité de Lyon, par exemple, peut commettre des fautes en matière d'atiroupements ; elle peut mésuser de son autorité morale, elle peut ne pas user des quelques pouvoirs qui lui restent en matière de réquisilion. Malgré cela, on ne pourra essayer de démontrer sa faute ; l'article 108 s'y oppose.

Cetie responsabilité spéciale s'écarte encore de la responsabilité de droit commun sur deux points de moindre importance. La compétence est ici donnée aux tribunaux judiciaires, même pour l'interprétation des mesures de police prises par le maire (1) ; le poids de la condamnation, au lieu de peser sur le patrimoine communal, est réparti entre les habitants.

Ce n'est là, d’ailleurs, que la résultante des principes qui ont guidé le législateur. Il n'a pas voulu poser la responsabilité de la commune, de son patrimoine, telle que le droit commun nous la donnerait, il a voulu atteindre les habitants dans et par la commune (2).

prit de Ja loi. L'on s'aperçoit bien, alors, que c'est une mesure d'ordre public, bien plus que la recherche d'une culpabilité.

(1) Cette question est débattue ; l'on soutient par exemple que les tribunaux judiciaires seraient normalement compétents pour connaître de l’action en dommages-intérêts, mais que les tribunaux administratifs pourraient seuls interpréter les mesures de police.

(2) C'est en ce sens que l'on dit parfois que la responsabilité de la

L'article 109 organise aussi un recours exceptionnel contre les auteurs et complices du désordre. Nous avons vu que l'on discute encore la portée de cette exception.

Sans nous arrêter à ces différences de détail, nous pouvons retenir les deux grandes différences qui séparent du droit commun la responsabilité communale d'un côté une présomption de faute juris tantum contre les autorités communales, et par là contre la commune, de l’autre une présomption juris et de jure de non culpabilité en faveur de ces autorités, dans l'hypothèse du $ 2 de l’article 108 (1).

commune est exceptionnelle en ce qu’elle punit la faute de ses habitants el non la faute de ses agents.

(1) Quoique cetle comparaison des articles 106 et s. avec le droit commun semble la base même de leur élude, les auteurs qui ont examiné notre question ne s’y sont guère arrêtés. Exceptons-en Vanneroy, p. 103 à 107, qui nous parait avoir commis une #erreur sérieuse. Si nous le comprenons bien, il estime que « si une dérogalion a été faite, c'est en faveur de la commune et non dans le sens d’une aggravation de sa situation. » En vertu de l'alinéa 5 de l'article 1384, il suffit d'établir le fait du dommage causé par un préposé pour que la responsabilité du commettant soit établie. « La preuve, qui ne peut pas comporter d’allégation contraire, résulte de ce que les dommages ont été commis. Il ne peut pas ne pas y avoir faute. » En vertu de l'alinéa 2, la preuve contraire pourrait être établie. « Le législateur ayant à choisir, au point de vue de la responsabilité des communes entre ces 2 solutions de l'article 1384 du code civil, reposant l'une et l’autre sur une idée de faute, a adopté la plus favorable aux communes », puisqu'il admet l'exception de l’article 108, S$ 1.

C'est confondre deux présomptions différentes. Celle de l'alinéa 5 de l'article 1384 établit que s’il y a faute du préposé, il y a faute du commettant ; elle subsiste ici et fait le fondement de la loi : quand il ya faute de l'administration municipale, il y a faute de la commune, Mais, quand il y a dommage, y a-t-il faute du préposé ? C'est une autre question qu’on ne sc pose même pas en droit commun, tant ilest évident qu'il faut établir une relation de faute, d'entreprise, de risque, entre le dommage et la personne qu'on attaque. C'est pourtant cette preuve que l'article 106 remplace par une pré-

somption juris tantum.