CHAPITRE III

La loi de 1884, héritière de la loi de vendémiaire, n’a pas, plus qu'elle, échappé auxcritiques. L'on peut même dire qu'elle est encore plus discutée : à la loi de l'an IV l'on ne pouvait vraiment reprocher une trop grande indulgence ; à la loi de 1884 l’on peut reprocher, l’on reproche, à la fois ses sévérités et ses faiblesses.

SECTION I. — Critiques diverses.

Passons rapidement en revue ses dispositions, nous y verrons quantité de défauts.

Fondement.

Son fondement lui-même est aujourd'hui contesté. Lors des débats de 1883 et 1884, les rapporteurs du projet ont tour à tour invoqué, pour le justifier, la faute et la solidarité. Mais l'étude et la pratique de la loi font ressortir la contradiction de ces principes. M. Batbie l'avait déjà signalée, elle est aujourd'hui manifeste. Les dispositions inspirées par l’un : l’article 106 par exemple, inspiré par l'idée de solidarité, sont inconciliables avec celles commandées par l’autre, l’ar-

ticle 108 par exemple, commandé par le principe de la faute. Nous avons même vu que la loi semble viser tantôt la commune, tantôt ses habitants. Une fois pour toutes, rappelons ces incohérences qui se traduisent, dans les faits, par de véritables injustices.

Nous avons cru reconnaître comme base de la loi la faute indirecte des habitants se traduisant par la faute de l'administration municipale, par l'exercice défectueux de sa police. Ce principe est aujourd'hui vivement criliqué. On affirme, en particulier, que les maires ne jouissent pas de libertés suffisantes en matière de police pour mériter une pareille responsabilité. « Ce que nous établissons dans cette loi, a dit le rapporteur, M. Dreyfus, c'est évidemment la liberté complète du maire ». Il s'est trompé ! L'idée de solidarité, elle aussi mvoquée, semble appliquée à tort à la commune ; on veut en étendre la charge à l'Etat entier.

Nous n'insistons pas sur ces critiques pourtant capitales. L'étude que nous ferons des projets de réforme de la loi, puis de l'idée de la responsabilité de l'Etat en

sera la plus vive critique que nous puissions faire.

Cas d'application.

L'on à peu critiqué jusqu'ici la limitation que fait l’arlüicle 106 des cas d'application de la loi. Il a paru inutile d'y comprendre les délits mdividuels dont la réparation semble suffisamment assurée par le droit commun. Il a paru injuste de rendre la collectivité responsable de fautes individuelles.

Nous tenons à signaler, sans en examiner l'utilité ni

la légitimité, la possibilité d'une extension de la responsabilité collective, Des faits différents préoccupent à juste litre l'opinion : les sabolages et les crimes commis par des associalions de malfaiteurs. Les uns et les autres, par leurs mobiles et plus encore par leurs causes, dépassent les crimes et délits individuels. Les uns et les autres ne peuvent être prévenus et réprimés que par une meilleure organisation de la société. Les uns et les autres, enfin, causent des pertes et des maux irréparables d’après le droit commun (1).

Exception de l'article 108, $ 1*

Cette exception soulève contre la loi les critiques les plus violentes. Il en résulte une réelle insécurilé. Ceux qui en souffrent le plus sont naturellement les industriels; leurs établissements représentent une valeur considérable et ils sont les plus exposés aux fureurs de la foule. Les communes sont exonérées quand les maires ont pris toutes les mesures possibles. Ils peuvent bien peu de choses, hélas ! Combien de localités, où le maire ne peut disposer que d’un garde champêtre ! La commune sera à couvert de toute responsabilité s'il lui a commandé de réprimer l’émeute !

Le risque est d'autant plus grave que les industriels

(1) Sur le sabotage v. notamment d'Ercurmar, Le sabotage, Eco-

nomisle Français du 31 déc. 1910, p. 98#et s. — PouGrr, Le Saboage, Bibliothèque du mouvement prolétarien, — La Guerre sociale,

passim, qui enregistre triomphalement dans chacun de ses numéros les sabotages de la semaine. — Discussion à la Société d'études législatives à propos de la réforme de la loi sur les syndicats, Bulletin n° 3, 1911, p. 27#ets. — Un projet de loi sur la répression du sabotage est aujourd’hui soumis à la Chambre.

établissent aujourd'hui leurs usines dans de petites communes où la force publique est rare, où les grèves sont d'autant plus violentes qu’elles influencent toute la vie sociale.

L'exceplion est d’ailleurs soumise à l'appréciation des tribunaux. « Le juge est l'arbitre de l'application de la loi aux espèces individuelles. Il est juge du conflit entre le droit individuel et le droit social, dans la mesure des limites d'appréciation que lui laisse le système légal dont il est l’exécuteur et l'interprète. C'est l'interprète de la conscience sociale collective aux différentes phases de son évolution, toutes les fois que, dans un conflit privé, la conception de la moralité publique se trouve engagée » (1). Nous avons dit que les juges apportaient ici le souci de la sécurité publique et qu'ils interprétaient assez strictement l'exception du $ 1* de l’article 108. Leurs arrêts se ressentent pourtant de la complexité des faits et présentent des contradictions. La cour de cassation ne peut unifier cette jurisprudence et doit s’en remettre aux juges du fond du soin d'apprécier les circonstances.

« Est-il rien de plus déconcertant que la comparaison des arrêts rendus par la cour de cassation dans deux espèces analogues. D'un côté, dans l'affaire de Cluses, les frères Crettiez obtiennent l'indemnité qu'ils réclament ; au contraire, dans l’action intentée par M. Riquier contre la commune de Fressenneville, le demandeur est, en dépit des remarquables conclusions de M. l'avocat général Feuilloley, débouté de sa demande et condamné à supporter seul le dommage causé par la ma-

(1) Sazæizces, Livre du centenaire du code civil, p. 126.

Jjorité des habitants d’une commune en révolte sans avoir même obtenu la satisfaction morale de voir les auteurs du délit condamnés par les tribunaux, du fait d'une amnistie générale » (1).

L'affaire de Fressenneville a mis en relief cette insuffisance de la loi.

Exception de l'article 108, $ 2.

Ce sont les habitants de Paris et de Lyon qui ont le plus souvent attaqué la loi. Faut-il s'en étonner ? N'estil pas pénible pour eux d'être exposés à la ruine en même temps qu'à l'émeute ? La loi a consacré pour ces villes un privilège vraiment funeste à leurs habitants. Les troubles y sont d’ailleurs plus fréquents qu’en toute autre commune (2).

Il semble injuste que le seul fait d'habiter Lyon plutôt que Lille ait une aussi redoutable conséquence.

Le $ 2 est aussi d’une imprécision malheureuse, L'on

(1) Tourox, Rapport au Sénat, 1911. Annexe n° 94, p. #.— L’affaire Doupecce est un autre exemple des bizarreries et des inconséquences de la loi : on y voit les tribunaux condamner des communes parce que leurs maires n'ont pas pris toutes les mesures possibles et accorder à ces maires une indemnité en leur qualité d’industriels. — A Dunkerque, à la suite des troubles de 1902, le tribunal civil exonéra la commune de toute responsabilité, la cour la condamna ; certaines réclamations avaient été soumises au tribunal en dernier ressort. Certains particuliers furent donc indemnisés, les autres ne le furent pas. (Rapport de la chambre de commerce de Dunkerque, du 3 juillet 1905.)

(2) Cf. Perrinsaquer, 0p. cit, p. 204: « Depuis quelques années, la ville de Lyon est calme et c’est celle de Marseille, qui, au contraire, a élé en proie à de vives agitalions à l'occasion des grèves maritimes en 1900, 1903 et 1904. Devenue par le chiffre de sa population la seconde ville de France, Marseille a aussi pris à côté de Paris le second rang dans les troubles et désordres. »

286 DEUXIÈME PARTIE. — TITRE Ï. — CHAPITRE Ill

se demande s'il vise les communes suburbaines du département de la Seine, celles où l’étai de siège est proclamé, celles enfin dont l'administration est désorganisée ou anmhilée par l'intervention préfectorale.

Exceplion du $ 3.

Les mêmes doutes existent sur la portée du $ 3. S’applique-t-il à la guerre civile et qu'est-ce que la guerre civile ? La question ne s’est heureusement pas posée depuis 1884.

Eïjjets de la responsabilité.

De la contribulion imposée aux diverses communes responsables, il n'y a rien à dire, si ce n’est qu'il eût été bon de prescrire ou de proscrire leur solidarité.

Mais le procédé employé pour réparlir l'mdemnité entre les habitants est à juste titre critiqué. La loi pose la responsabilité de la commune ; il eût été logique d'en faire ressentir les eflets au patrimoine communal. À quoi sert d'établir un rôle extraordinaire ? Croit-on qu'il atteigne les habitants coupables d’avoir choisi un maire néglhgent ? En lui donnant leurs votes, ils supposaient bien placer leur confiance, à moins qu'ils ne soient de ceux qui désirent l'émeute ; en ce cas, ce sont certainement des gens qui n'ont rien à en craindre, rien à y perdre, leurs « facultés » contribuables sont minces et le rôle de réparlition les touche peu ou pas.

Les résultats de la loi sont bizarres : ce sont les bourgeois — qui n'ont guère l'habitude de descendre dans la rue pour y causer des dégâts — qui paient les frais de l'émeute, Ce serait une solution admissible, si la loi se

basait sur des principes de mutualité ; c'est une inconséquence de la part d'un législateur qui fait de la responsabilité la sanction d'une faute.

Fait encore plus bizarre : l'industriel qui habite une commune administrée par un maire complice du désordre, est certain de se voir indemniser par la commune ; celui qui, par son vote, son influence, aura contribué au choix d'un maire avisé et prudent, sera irrémédiablement ruiné si des émeuliers brûlent son usine.

La loi présume que le choix du maire est l'œuvre de tous les habitants. On sait, pourtant, si cela est loin de la vérité ! Les hommes seuls sont appelés à voter. « Parmi les hommes, les adultes seuls sont électeurs ; les intérêts des mineurs ne sont même pas représentés pour le choix des assemblées municipales dont le rôle est cependant exclusif de toute action politique. Du nombre des adultes, il convient d'éliminer encore les infirmes, les malades, les absents, les condamnés ; la loi y ajoute les militaires en activité de service. Les électeurs qui votent n'ont pas des sentiments identiques. Ils se divisent, ils s'émiettent. La majorité seule fera Ja loi, majorité relative souvent, constituée par des concessions mutuelles » (1).

Les conseillers municipaux forains semblent mériter, par leur influence, d’être compris dans le rôle de répartition (2).

Remarquons d’ailleurs que la lot est rarement observée. Les indemnités sont le plus souvent supportées par le budget communal et ne donnent pas lieu à une contri-

bution extraordinaire.

(1) Berruecémy, Préface à l'essai sur le gouvernement local en Angleterre, d'EnwarD JEnKs.

: : (2) Fuzier-HERManN, op. cul, L, XII, n° 1.087, p. 494.

L'arlicle 106 amène enfin cette injustice de faire contribuer au paiement de l'indemnité celui qui doit en bénéficier. La victime de l’attroupement peut avoir à supporter la majeure partie de ce poids. Est-elle encore indemnisée de ses pertes ? Il est impossible de le prétendre.

Recours.

L'article 109 est des plus défectueux.

Nous avons vu qu'il est trop rigide, la jurisprudence répugne à l'appliquer.

Les maires se soucient peu de l’invoquer.

Il est pourtant illogique de rechercher chez les habitants une faute si lointaine, de la punir si rigoureusement, et de ne pas inquiéter les fauteurs de troubles.

Il serait bon d'envisager et de déterminer, dans la mesure où ils répondent à la réalité, les recours possibles contre les municipalités, les journaux, les associations coupables.

Quand une commune exerce utilement un recours, le produit de son action va grossir le patrimoine communal. Ceci est en complète contradiction avec la répartiion de l'indemnité entre les habitants.

Procédure.

Nombre d'auteurs, nous l'avons dit, réclament la compétence des tribunaux administratifs. Nous serons amenés à étudier l'opportunité de ce changement, en

examinant les projets de réforme qui se sont succédé depuis 1884.

Recouvrement des indemnités.

Les particuliers éprouvent trop de difficultés à établir leurs droits et à toucher les indemnités que leur accordent les tribunaux.

Les communes exercent contre les jugements toutes les voies de recours possibles.

Les troubles de Bosquet, de 1897, ont donné lieu aux arrêts de la Cour de cassation des 24 juin et 24 octobre 1905 ; ceux de la Guadeloupe de 1902 à un arrêt de la Cour de cassation du 30 avril 1907 : ceux d'octobre 1903, d'Armentières, à un arrêt du Conseil d'Etat du 23 décembre 1910 : ceux de Cluses du 18 juillet 1904 sont venus devant la Cour de cassation le 6 juillet 1908 et ont été solutionnés par la Cour de Chambéry le 9 août 1909 ; ceux de Fressenneville du 3 avril 1906 ont donné lieu à l’arrêt de la Cour de cassation du 31 mai 1910.

Et cela n’est rien près des retards apportés dans l’exéculion des jugements. La commune de Saimt-Maxent n'a pas encore payé les 900 francs de dommages-intérêts auxquels le tribunal d'Abbeville l’a condamnée en mars 1910 pour une émeute du 8 mai 1909. Nous avons cité le cas de Ciuses. Il y a là une véritable insolvabilité de la commune.

Que penser d’une législation qui aboutit à infliger aux habitants 950 centimes additionnels alors que l’on a peine à établir contre leur maire une faute minime ?

Les tribunaux locaux peuvent être impressionnés par cette considération et se refuser à condamner une commune de 2.000 habitants, ne possédant absolument rien, à payer en une seule fois la somme de 165.000 francs (1).

(1) Affaire de Fressenneville. Cf. le vœu de la chambre de com-

Poissonnier. — 19

Plusieurs chambres de commerce ont émis l'idée très intéressante d'un fonds de garantie intercommunal (1).

SECTION II. — Conclusions.

La loi de 1884 ne peut subsister.

Le fondement de la responsabilité communale semble faux.

La loi est injuste par ses Inconséquences, par ses rigueurs et par ses faiblesses.

Aux habilants de Paris, Lyon, Marseille, elle n’ap- * porte aucune sécurité ; bien au contraire, elle leur enlève la ressource d'invoquer le droit commun.

Aux autres Français (2), elle n'apporte qu'une sécurité trompeuse. Quelques-uns réussissent à obtenir une indemnité, après de longs débats ; ils sont appelés à en payer eux-mêmes une part. D’autres ne peuvent faire admeltre leur demande ou ne peuvent recouvrer l’indemnité qu'ils obtiennent.

Aux communes, elle impose une charge redoutable comme sanction, parfois, de la plus légère des fautes.

Ces erreurs et ces faiblesses de la loi proviennent de son élaboration. On a incorporé dans une loi municipale des principes de responsabilité qui demandent une étude

merce d'AsseviLze du 8 août 1910 et le rapport très étudié de M. Riqurer, vice-président de cette chambre,

(4) Chambre de commerce de Lille, vœu du 16 septembre 1910, Rapport de M. Georges DEreBarr.

(2) Par contre, lorsque dans une émeute les biens d’un étranger sont saccagés, il introduit une demande en réparation par voie diplomatique. Aussitôt le gouvernement s’empresse de faire droit à sa requête et l’indemnise de ses pertes. De même, s'il s'agit d'un Français ayant subi des dommages à l'étranger, nos gouvernants soutiennent ses revendications et exigent réparation.

spéciale. La question pouvait sembler en 1884 d’un médiocre intérêt. Elle est aujourd’hui des plus graves et des plus passionnantes. Depuis quelque dix ou douze ans, les manifestations sur la voie publique sont devenues incessantes. Qu'il s'agisse de conflits d'ordre économique, d'ordre religieux ou d'ordre politique, on ne perd pas une occasion d'exprimer ses opinions dans la rue, aussi bruyamment qu'on le peut. Il en résulte des échaulfourées, du sang répandu et des dommages matériels. Il faut ajouter à cela la multiplicité des grèves, les graves désordres qu'elles engendrent, les scènes de sauvagerie et de pillage auxquelles elles donnent lieu trop souvent. Jusqu'à ces dernières années, les grèves étaient surtout industrielles et éc'ataient dans les villes et les aggloméralions ouvrières. Elles tendent aujourd'hui à se généraliser et à envahir nos campagnes.

L'heure n’est plus d'envisager la responsabilité collective comme un corollaire, un incident de l'organisation municipale.

Ce n’est pas une question de politique qu'il faut régler, c'est un intérêt vital des particuliers qu'il faut sauvegarder. Ce n’est pas une mesure de police qu'il faut prendre, c’est une mesure de justice.

TITRE II

Systèmes proposés.

Les défauts de cette législation se traduisirent par trop d'inconvénients pratiques pour qu'on ne songeât pas à la réformer. Posée devant le Sénat le 29 mars 1900, la question y a donné lieu à 8 rapports et à 4 discussions. Tout récemment, le 6 juin 1911, le Sénat adoptait, d’urgence, une proposition de loi nouvelle.

Avant d'examiner ces projets de réforme (1), il est intéressant de connaître le seul remède qu'apporta la pratique à l'inefficacité de la loi. Une assurance spéciale couvre aujourd'hui le risque d'émeute.

(4) Nous mentionnerons les vœux suscités par le désir d'une réforme en même temps que nous étudierons les diverses propositions de loi. Les unes s'expliquent parles autres.