CHAPITRE PREMIER

$ 4. — Objection.

« Celle responsabilité qu'on veut établir est contraire à ce principe de notre droit public qui décide que l'Elat, lorsqu'il accomplit un acle de souverainelé, un acte de gouvernement — et tel est bien le caractère des actes de haute police — est pécuniairement irresponsable ». C'est ainsi que s'exprimait en 1904 le commissaire du gouvernement (1). Et le 10 juillet 1906, il répétait : « Nous sommes en présence d'actes de gouvernement, d'actes accomplis par l'Etat en vertu de son droit de souveraineté, et Jusqu'à ce jour l'Etat, pour ces sortes d'actes, n'a jamais été reconnu responsable » (2).

L'irresponsabilité de l'Etat en matière d'actes de puissance publique était, en effet, généralement admise Jusqu'à ces dernières années. Or, la police est, au suprême chef, un acte administratif de puissance publique (3). Le conseil d'Etat refuse donc d'admettre ici la responsabilité de l'Etat, comme il refuse de l’ad-

(4) Sénat, Déb. parl., 1904, J. O/ff. du #4 juin, p. 490.

(2) Sénat, Déb. parl., 1906, J, Off. du 11 juillet, p. 777.

(3) CF. Braxvoer, L'individu contre la police, Rev. gén. d'adm., 1909, III, p. 5 ets.

mellre pour les actes diplomatiques, pour les actes législatifs et pour les actes juridictionnels.

$ 2. — Portée de cette objection.

Cependant il importe de ne pas s'exagérer la portée de cette objection.

Elle n’a de valeur que si l’on fonde la responsabilité de l'Etat sur la faute de ses représentants. Si on la base sur une idée de solidarité, elle n’est plus suscepüble de s'appliquer ici.

Si l'on fonde la responsabilité de l'Etat sur la mauvaise organisation ou le mauvais fonctionnement de sa police, l'étendue de celte objection est encore limitée. Un arrêlé de police semble bien un acte administratif de puissance publique, c'est un acte de commandement qui s'impose juridiquement par la volonté unilatérale de l’administralteur, mais les mesures d'ordre prises à l'occasion d'un attroupement échappent peultêtre au domaine de la souveraineté pour rentrer dans celui des services publics. « Dans bien des hypothèses où l'on se croirait au premier abord uniquement dans une situation d’aulorité, en face d'une puissance publique irresponsable parce qu’elle prend une simple décision exécutoire, on découvre que le fait dommaseable peut se rattacher à l'exécution d’un service public ou d'une opération administrative qui accompagnent la décision exécutoire... Celle juxtaposition conlinuelle de la voie de gestion à la voie d'autorité doit être observée avec soin dans les malières de police... En effet, il y autre chose dans les matières de police que l'exercice du pouvoir réglementaire, il y a l'exécu-

tion des services d'ordre, c'est-à-dire qu'il y a de la gestion, et déjà des décisions sont venues reconnaître la responsabilité de l'Etat dans ces hypothèses (1) ».

$ 3. — Valeur de cette objection.

Cette théorie de la souveraineté s'explique par lhisloire de notre civilisation. À la conception du prince, telle que l'avait créée le droit public romain, sont venues se Joindre l’idée féodale du monarque, suzerain universel — le pouvoir est alors patrimonial, le roi est le propriétaire des biens de ses vassaux qui n'en possèdent que le domaine utile — et l’idée chrétienne du roi, élu de Dieu — le souverain est alors le représentant de la divinité sur la terre, de cette mission divine découle une présomption d'infaillibilité, c’est la doctrine de la monarchie absolue de droit divin qui trouvera dans Bossuet son théoricien définitif.

« La Révolution française a changé le titulaire de la souveraineté ; elle appartenait au roi, elle l’a transportée à la nation ; malheureusement... la souveraineté n’a pas changé de nature, de telle sorte qu'à la souveraineté personnelle on a substitué une souveraineté anonyme, avec le même caractère d’absolutisme et, par conséquent, de tyrannie. Herbert Spencer a admirablement défini le changement qui s’est opéré, quand il a dit : « La grande superstition de la politique d'autrefois, c'était le droit divin des rois : la grande superstition de la politique d'aujourd'hui, c'est le droit divin des parlements. L'huile d'onction, semble-t-il, a glissé sans

(1) Hauriou, Précis de droit administratif, 4907, p. 489et s. — Comp. PERRINJAQUET, op. cit., p. 208 et s.— Marco, op. cit., p.?2#ets.

qu'on y prenne garde, d’une seule tête sur celles d’un grand nombre, les consacrant eux et leurs décrets » (1).

Mais l'on s'aperçoit aujourd’hui de la fausselé de cette conception. L'Etat n'est qu'un fait, la puissance publique, une nécessité de l'heure présente. Pour la sauvegarde des intérêis collectifs des gouvernés, il faut que l'Etat soit armé du droit de leur donner des ordres cela ne signifie pas que dans l'exercice de ses fonctions, l'Etat, investi de la puissance publique, soit irresponsable de ses actes.

Sans doute, il faut distinguer la souveraineté nationale de la puissance du gouvernement, mais il faut justement empêcher ce dernier de l'escamoter à son profit. L'irresponsabilité de la puissance publique est contraire aux principes de l'équité et aux nécessités d'un régime démocratique. La tyrannie de la foule, fût-elle la tyrannie d'une majorité, est aussi exécrable que toute autre.

« Dans la lutte ardente qu'ils ont livrée pour la conquête de la liberté, les Français ont commis une erreur grave, source de déceptions dont il est à craindre que la série ne soit pas épuisée. Leur premier et plus vigoureux effort a été dirigé vers cet objet dont la réalisation considérée comme essentielle a élé vite tenue pour suffisante : la substitution de la souveraineté nationale à la souveraineté des rois fondée sur le prétendu droit divin...

Habitués que nous sommes à raisonner vite et à nous contenter d'apparences, nous nous sommes dit qu'un peuple ne pouvait pas être libre s’il ne choisissait pas

(1) Vizey, La souverainelé nationale, Rev, du droit public, t. XXI, 1904, p. 5.

lui-même ses gouvernants, et qu'inversement un peuple qui désigne ceux qui lui feront la loi ne pouvait pas n'être pas un peuple libre. C'est en quoi nous avons élé dupes d’une double illusion.

L'expérience et la raison démontrent que le choix des gouvernants n’a qu'une importance secondaire. Que les chefs tiennent leur autorité de la tradition ou des suffrages populaires, la liberté sera la même si cette autorité est strictement limitée à ce qu’exige le maintien de la communauté » (1).

Le législaleur a déjà fait céder ce principe d'irresponsabilité en plusieurs hypothèses. Les lois des 8 juillet 1895 et 1* mars 1899 assurent la réparation des erreurs judiciaires en matière criminelle. La loi du 20 juin 1899 sur la responsabilité des accidents survenus dans les établissements publics d'enseignement, la loi du 17 avril 1901 relative aux dommages causés par des exercices de tr, la loi du 12 juillet 1895 sur la responsabilité poslale manifestent la même tendance.

Le 30 septembre 1911, le garde des sceaux a fait approuver au conseil des ministres un projet de loi organisant la responsabilité des magistrats, des officiers de police Judiciaire et des agents de la force publique en cas d’arrestation, de détention et de perquisition illégales (2).

Le 8 décembre 1911, M. de Rosambo a déposé une proposition de loi instituant la responsabilité pécuniaire des préfets pour fautes lourdes professionnelles.

(1) Préface de H. Berrmezemy, p. 2et 3, à l’ « Essai sur le gouvernement local en Angleterre, par Epwarp Jenks », 1902.

(2) Comp. Rocaxp, Réparations dues aux particuliers en cas d'arreslalion arbitraire, Rev. du droit public, 1909, t. XXVI, p. 723ets.

Le 26 décembre 1911, l'on a distribué à la Chambre une proposition de Joi de M. Marc Réville, tendant à indemniser les prévenus acquittés ou bénéficiant d’un nonlieu.

La loi du 20 juillet 1909, sur l'emploi de la céruse, a donné lieu à de vives discussions sur la responsabilité de l'Etat à raison du préjudice causé par les réformes législatives (1).

La jurisprudence accentue ce mouvement. Au cours de ces dernières années, le conseil d'Etat a considérablement augmenté les cas de responsabilité. II a pris pour base de son système l'idée générale que tout dommage contraire à l'équité doit être réparé par une indempité. « Il admet, — notamment depuis un arrêt du 10 janvier 1905, affaire Grecco — que le patrimoine administralif de l'Etat peut être appelé à payer une indemnité aux individus victimes du mauvais fonctionnement du service public de police « (2).

La doctrine devance ce mouvement. L'irresponsabilité de la puissance publique est examinée et repoussée par la plupart des auteurs (3).

(4) Comp. Rev. du droit public, 1907, p. 92; 1908, p.58; 1909, p. 750.

(2) Jeze, De la responsabilité des patrimoines administralifs, Rev. du droit publie, 1910, t. XXVIL, p. 72 et s. — Comp. Coxs. n'Erar, 3 février 4911, Gazelle des Tribunaux, 11 mars 1911. — Ramany, leo. gén. d'adm., 1911, t. IT, p. 306 ets.

(3) Cf. Mano, op. cil., p. 13, 23, etc. — Coupornecra, La conceplion de la souverainelé, Rev. du droil public, 1897, p. 241 et s. — Ducurr, Le droil social, le droit individuel el la transformation de l'Etat, 1908. — Sourpois, De l’évolution, du fondement et de l’étendue de la responsabilité de l'Etat agissant dans l'exercice de la puissance publique, 1908, p. #1, 79, etc. — Lecuyer, De la responsabilité des patrimoines administratifs, thèse, 1908. — Picor, Responsabilité de l'Etat du fait de ses préposés, thèse, 1900, p. 3# et s.— Le Roux,

L'on ne doit donc nullement s’effrayer de consacrer la responsabilité de l'Etat en un cas où il exerce la puissance publique.

Responsabilité de l'Elat considéré comme puissance publique, thèse, 1909, p. 17 et s. — BerrueLemy, Préface à Jens, loc. cit. ; Préface au droit administratif allemand de Orro Mayer, traduction 1903 ; De l'exercice de la souveraineté par l'autorité administrative, Rev. du droit public, 1904, p. 209 et s. — Tiranp, De la responsabilité de la puissance publique, 1906, p. 79 et s., 173 et s. — Lerournier, De la responsapilité de l'Etat considéré comme puissance publique à l'égard des tiers, Rev. gén. d'adm., 189%, IN, p. 257. — Bazizze, De la responsabilité pécuniaire de l'Etat par le fail de ses agents, Rev. gén. d’adm., 1880, t. III, p. 22. — Darzzy, De la responsabilité des personnes morales publiques à raison des acles de leurs agents, thèse, 1905, p. 122 ets. — Louis Le Fur, La souverainelé et le droit, Rev. du droit public, t. XXV, 1908, p. 389 et s. — Tessier, op. cil., noS JM AT etc rietc.