CHAPITRE PREMIER

La loi de 1884 n'édicte la responsabilité communale que lorsqu'elle peut reprocher au maire de n'avoir pas prévenu ou réprimé l'émeute. La jurisprudence, par une analyse approfondie de la question, exige deux ordres de preuves de la part des autorités municipales : emploi judicieux de leurs pouvoirs de police, usage énergique de leur aulorilé morale.

Nous croyons que, dans beaucoup de cas, Fon peut reprocher à l'Etat des fautes analogues.

SECTION I. — Fautes dans les mesures de police.

On peut se demander quels intérêts défend le maire quand il prévient ou réprime l'émeute, on peut se demander de quels pouvoirs il use alors. Agit-1l au nom de l'Etat, agital au nom de la commune ? C’est discutable.

Mais l’on ne peut nier l’état de subordination où il se trouve vis-à-vis des autorités supérieures, vis-à-vis du pouvoir central.

Nous ne parlerons pas ici de l’étroite tutelle sous laquelle nos lois placent le maire pour ses actes ordinaires (1) et, particulièrement pour ceux de police générale.

(1) Cf, Berraecemv, Contrôle exercé en France par le pouvoir cen-

Mais les attributions du maire, en matière de police municipale, sont soumises à des restrictions spéciales. Non seulement ses actes peuvent être annulés (article 95), mais encore le préfet peut se substituer à lui pour ceux qu'il refuserait ou négligerait d'accomplir, lorsquil s'agit de mesures intéressant la sûrelé et la tranquillité publiques (article 99). Les arrêtés qui portent règlement de police permanent ne sont exécutoires qu'un mois après la remise de l'ampliation constatée par récépissé du sous-préfet. En cas d'urgence, le préfet peut en autoriser l'exécution immédiale (article 95).

Les agents de la police municipale sont sous l'étroite dépendance du pouvoir central ; l'Etat, pour sa police générale, n'a pas, par économie et pour assurer l'unité indispensable du service, d'agents spéciaux de surveillance et d'exécution, il s'est donc assuré le concours du personnel de la police municipale.

Le gouvernement organise par décret la police dans les villes de plus de 40.000 habitants (article 103). Les commissaires de police sont, dans toute la France, nommés et révoqués par le président de la République ; ils peuvent être suspendus par les préfets (décret 15 mars décret 10 mars 1906) (1).

Les gardes champêtres doivent être agréés par le pré-

1852, fet, c’est lui qui les commissionne ; le maire peut les suspendre, lui seul peut les révoquer (article 102).

Les agents de police nommés par le maire doivent être

tral sur l'administration des communes. Rapport au 1" congrès des sciences administratives, 1, 1, 4,

(1) Pendant l’année 1910, les 6 commissaires de police de Roubaix ont traité 21.527 affaires, dont 2.365 pour la préfecture, 7.965 pour le parquet, 7.857 pour la mairie et 3.340 affaires diverses,

agréés par le préfet ou le sous-préfet. « Il serait plus correct de dire que ces agents sont nommés par le souspréfet sur la proposition du maire, puisque le sous-préfet les agrée et les commissionne » (1). Leur révocation ne peut être prononcée que par le préfet (article 103) (2). Non seulement le maire et le personnel de la police sont subordonnés au pouvoir central, mais ce pouvoir possède jusque parmi eux des agents qui lui sont propres. Sans parler des commissaires spéciaux, ni de la gendarmerie, il faut mentionner l'existence de la police mobile, chargée exclusivement, il est vrai, de seconder l'autorité judiciaire dans la recherche et la répression des crimes et délits. L'on étudie actuellement la création d'un corps de gendarmerie mobile, destiné à maintenir l'ordre dans les conflits qui surgissent si souvent sur tous les points du territoire (3). Les dépenses de police de l'Etat ont été, en 1906, de 23 millions et demi (4). L'on peut donc dire qu'en droit, quand le maire commet une faute dans l'exercice de sa police —— spécialement quand il est négligent ou maladroit vis-à-vis de l'émeute, c'est-à-dire, dans un cas grave qui mérite d’appeler l'attention du préfet ou du sous-préfet — sa faute s'accompagne souvent d'une faute de ce représentant de l'Etat, qui possède sur le maire, sur le personnel de sa police, en dehors même d'eux, assez de moyens de surveillance et d'action pour n'être jamais désarmé (5).

(1) BerrueLEexy, op. cil., p. 207, note I.

(2) Cf. Porrris, Pouvoirs des maires touchant le personnel de la police. Rapport au congrès des sciences administratives, 1, 2, 1.

(3) CE. France militaire, 29 et 30 octobre 1911.

(4) Barrnou, Ministère de l'intérieur, Revue hebdomadaire, 29 avril 1911.

(5) Comp.Ver-Duran», La force publique et sa miseen mouvement, Rev. du droit public, 1905, t. XXII, p. 40 ets.

En jait, nous l'avons vu, sitôt que des troubles sont à craindre, le maire recourt à l'assistance du préfet ou du sous-préfet. C'est sur ses indications qu'il agit, c'est à lui qu'il demande des gendarmes et des soldats. Bien souvent c'est un commissaire spécial qui s'installe dans la commune et y prend la direction du service d'ordre : parfois, c'est le sous-préfet, le préfet même. Et ce mécanisme se déclanche automatiquement. En même temps, sous la direction de ces agents de l'Etat, on voit arriver sur les lieux du conflit quelques gendarmes du voisinage, puis ceux des départements les plus reculés, el, successivement, des détachements de cavalerie et d'infanterie. Des plans « de sécurité » sont établis par corps d'armée comme de véritables plans de mobilisation. La parlicipation de l'armée aux opéralions de police nécessitées par les grèves qui ont eu lieu en 1909 a entraîné 941.788 francs de dépenses (1).

Comment pourrait-il en être autrement ? Les efforts des maires seraient-ils efficaces quand plus de la moitié de nos communes ont moins de 500 habitants (2), quand l'agitation s'étend le plus souvent à une agglomération de communes, à un département, à une région entière.

SECTION II. — Fautes indirectes.

L'Etat, seul, est donc armé pour lutter contre l'émeute ; en fait, c'est bien lui qui agit lorsque les troubles sont sérieux.

Mais, la loi de 1884, en réclamant du maire la preuve

(4) Circulaire n° 349 du comité des forges de France, p. 7.

(2) Meurior, La pelile commune française, Kiev. gén. d'adm., 1910, Il, 257.

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qu'il a pris toutes les mesures en son pouvoir, ne vise pas seulement l'emploi de sa police, elle exige encore qu'il use de son aulorilé morale. Rien n'est plus juste. Ce n'est pas lorsque l'attroupement est formé, lorsque les passions de la foule sont déchainées, qu'il doit intervenir : c'est bien avant: par son ascendant moral, par Sa conduite avisée et énergique, il doit prévenir les troubles, Il doit, dans la mesure des possibilités, leur enlever toute occasion de se produire ; il doit montrer leur imulité, leurs dangers ; au besoin, il doit convaincre ses administrés qu'il n'hésitera pas à réprimer les désordres et à en rechercher les auteurs.

Mais cette action pouvait être efficace lorsque les émeutes provenaient de causes locales, lorsqu'elles naissaient et subsistaient sur le lerriloire de Ia commune, lérsqu'elles ne comprenaient que ses habitants.

La vie entière de nos aïeux s'accomplissait dans un étroit rayon. Les affaires se traitaient sur place. Les mesures, les poids, les usages varialent d'un canton au canton voisin. La monnaie, mal répartie, n'avait pas partout la même valeur. La vie communale était intense.

Mais toute notre évolution à tendu vers l'unité nationale. À mesure que les communications se sont mullipliées et facihitées, les patois ont commencé à disparaitre, la langue nationale a prévalu. Les mesures, les poids, les usages se sont fondus ; nos lois civiles se sont unifiées. Il s’est développé des intérêts communs, il s'est noué des affections identiques, 11 s'est transmis des tradtions pareilles. La suppression des provinces, la créaon de départements similaires entre eux, la suppression des douanes intérieures, l'uniformité des impôts, des

droits et des devoirs des citoyens, ont favorisé cette fusion.

Le développement des moyens de transport, l'imporlance grandissante de la propriété mobilière ont donné à tous les intérêts une mobilité extraordinaire.

La solidarité morale, comme la solidarité économique, ne se borne plus aujourd'hui aux frontières de nos pays. Il semble s'établir une stratification universelle des classes. Il y a plus de sympathie entre un docker de Londres et un docker d'Anvers qu'entre deux locataires de la même maison.

Les ouvriers portent la main-d'œuvre où l'industrie la demande, s'agglomérant en masses instables. Ils s’unissent en des groupements régionaux, nalionaux, internationaux (1). [ls entament contre leurs employeurs des conflits immenses.

Le capital ne connaît plus de frontière.

Les éléments constants de troubles : le déchet humain, les hors castes, les dégénérés, les affamés se transportent de ville en ville.

Dans ces conditions, l'Etat seul est armé contre l'émeute. Lui seul possède les moyens d'informalion et de surveillance nécessaires pour la prévenir, lui seul dispose des moyens de répression sullfisants pour lannihiler. Il n'en use pas toujours.

C’est ainsi, que, d'une façon constante, on peut lui reprocher de négliger ses devoirs de police. La délectuosité de la police municipale est, en partie, son fait.

D'après la loi du 28 pluviôse an VIT, article 12, il doit

(1) Le nombre des ouvriers de tous pays affiliés à l'internationale des syndicats est, déclare-t-on, d'à peu près 6 millions (1e avril

y avoir un commissaire de police dans les villes de 5.000 âmes ; dans celles dont la population excède 10.000 habitants, il doit y avoir un commissaire en sus par 10.000 habitants d’excédent : et l’on doit, pour calculer ce nombre, tenir compte de la population flottante. Cette loi n'est pas appliquée. Paris et la Seine mis à part, il n'existe que 749 commissaires municipaux, répartis dans 520 communes. Nombreuses sont les villes de 5.000 habitants qui n'ont pas de commissaire de police, aucune grande ville n'en possède le nombre légal (1).

Les émeutes procèdent parfois directement d'actes précis des représentants de l'Etat : la loi du 9 décembre 1905, les lois sur la délimitation de la Champagne en sont des preuves indiscutables. Les troubles viticoles du Midi, en 1907, provenaient, dit-on, de l'insuffisance des lois sur la fraude et sur le sucrage. L'histoire de notre pays montre que les émeutes sérieuses ont presque toujours été provoquées par des mesures fiscales ou par l'ingérence abusive de l'Etat dans les affaires privées.

Elles résultent, d'une façon bien indirecte, mais cerlaine, des lois et des institutions politiques et sociales. Victor Hugo prédisait que l'institution du suffrage universel supprimerait l'émeute. L'on peut croire que c'était une exagération | I] est néanmoins certain que le régime politique, la législation des associations, des syndicats, des attroupements, les lois fiscales, les lois pénales et bien d’autres sont en étroite relation avec les soubresauts des populations. Il est indéniable, par exemple, que la répartition des troupes et de la gendarmerie sur

(1) Voyez d’autres exemples dans BarrHou, loc, cit. — Pourris, rapport précité, p. 6 ets.

nolre territoire présente un intérêt en notre malière (1),

« Ce peut être encore les changements apportés, les expériences faites dans les méthodes du gouvernement. Tel gouvernement juge bon d'appliquer la méthode préventive, tel autre, au contraire, sous prétexte d'éviter les provocations, laisse grossir l'orage » (2).

L'activité de l'Etat doit s'adapter aux nécessités de l'heure pour éviter les divisions et les discordes d’où naissent les désordres. Certes, c'est 1à un idéal impossible à atteindre, de par l'imprévu que laisse subsister la Hberté humaine, mais il dépend de l'Etat de s’en rapprocher plus ou moins.

Par-dessus tout, la fréquence et la gravité des émeutes sont en rapport avec un état d'esprit qui dérive du mode d'activité gouvernementale. La conscience que l'on a de l'énergie et de la justice qui l'imprègnent, la confiance et la crainte qu'elle inspire, sont les meilleurs gardiens de la paix qui n'est, somme toute, que la « tranquillité de l’ordre » (3).

(1) La Mutuelle du commerce et de l'industrie ne se basait autrefois que sur cette répartition pour classer ses risques.

(2) Rapport de M. Tourow, Sénat, Doc. parl., 1911, annexe n° 94.

(3) Comp. les lois récentes d’amnistie en matière de grèves : 27 décembre 1900, 30 déc. 1903, 2 nov. 1905, 12 juillet 1906, 10 août 1908 ; — les rapports qui unissent « la crise sociale présente » et la législation des syndicats, des bourses du travail, l'article 416 du code pénal, et l'attitude du gouvernement lors des grèves des postes et des chemins de fer, d'après Pauz Leroy-Beaucieu, Economiste français, 29 octobre 1910 ; Revue des Deux-Mondes, 1° décembre 1910.— Cf. Révizzo, La responsabililé de l'Elal à raison des dommages causés par les altroupements, Rev. polil. et parl., nov. 1907, p. 304 à 319. — Fenneuir, La réglementalion des grèves et la révision de la loi de 188%, Rev. pol. et parl., janvier 1911, — Gus- TAVE LE Bo, ouvrages divers. — Conclusions du procureur général dans l'affaire de Cluses, Rev. des grands procès contemporains, déc. 1907, p. 726, 727.— Il est très curieux de relire le passage où l'abbé

Il est normal que le souci d'éviter les émeutes ne soit qu'un des facteurs de la conduite des représentants de l'Etat ; il est Juste que sa responsabilité accompagne el sanchionne cette conduite.

MoreLLer recherche les causes des excès révolutionnaires de son temps, Mélanges, t. IV, Apologie de la philosophie, p. 312.