CHAPITRE PREMIER

Avant d'étudier la période révolutionnaire, il n’est pas sans intérêt de signaler de curieux précédents de la loi de vendémiaire (1).

SECTION I. — Précédents.

L'on trouve des applications de la responsabilité collective jusque dans les législations de l'antiquité.

Chez les Egypliens, lorsqu'un individu était assassiné, ses funérailles étaient à la charge de la ville sur le territoire de laquelle le crime avait été commis (2).

On est assez peu fixé sur ce point des mœurs romatnes (3). À l’origine, les membres de la gens étaient liés par une étroite solidarité ; une tradition fait remonter

(1) Nous ne pouvons nous y arrêter et nous contentons de signaler au lecteur curieux de ces questions les travaux qu’il peut consulter.

(2) Cf. Renou, Trailé de la responsabilité des communes, n° 2.

(3) CE. Tire-Live, [, 26; — Ravynouarn, Histoire du droit municipal en France, 1829 ; — Fusrez De CouLanGes, La cité antique, 5° édit., p. 216; — Renou, loc. cit.; — Cuopparn, De la responsabilité des municipes ; — Gaston pe CEnis, op. cit.; — Renon pe CocomBier, De la responsabililé des municipes, thèse, 1887, p. 53, 54 ; — Rocuin, De la personnalité des municipes, thèse, 1891 ; — Garraur, Trailé de droit pénal, 2° édit., 1898, I, p. #18; — Mesrre, Les personnes morales el le problème de la responsabilité pénale, thèse, 1899, p. 36 à 43,

di PREMIÈRE PARTIE. — TITRE I. — CHAPITRE Î

au meurtre de Camille certaines cérémonies explatolres, propres à la gens Horatia. L'on ne sait si, plus tard, fut admise la responsabilité des universitates, par exemple celle des municipes, pour les dégâts causés par quelques-uns de leurs membres.

Les peuples d'origine germanique, en particuher les l‘rancs, admetlaient la responsabilité solidaire des familles (1), La loi salique permettait aux parents de la victime d'appesantir leur vengeance sur ceux du criminel. Il n'était possible de se soustraire à l'éventualité de cette responsabilité que par l'accomplissement d'une cérémonie symbolique, très curieuse, constatant « l'abdication de la parenté ». Un capitulaire de Childebert II (2), puis un édit de Clotaire IT de la même an- née (3) supprimèrent cette solidarité, pour la remplacer par celle des habitants des bourgs.

Les mœurs des Anglo-Saxons étaient semblables, et

(1) Tacrre, De moribus Germanorum, ch. XXI, XXII; — BaLuze, Capitulaires des rois Francs, t. [; — Monresquieu, Esprit des lois, liv. XXX, ch. XVII; — Aucusrin Taterrv, Considérations sur l'histoire de France, ch. VI; Histoire de la conquéte de l'Angleterre, Liv. VI ; — Guizor, Histoire de la civilisation en France, t. 1er, 9e leçon ; — Parvessus, Loi salique, 12 dissertation ;, — H. KLrrmrarx, Hisloire da droit pénal et privé de la France, éd. Warnkoenig, p. 271 eb s., — BLacksrone, Commentaire sur la loi anglaise, ch. I, tit. I; — ToueLier, Droit civil français, t. XI, n° 237; — Meyer, Esprit, origine et progrès des instilutions judiciaires des principaux pays d'Europe, t. 1, iv. I, ch. VIN ; — Fusre ne CouLanGes, La cité antique, 5e édit., p. 418, 126 ; — Tuonissen, L'organisation judiciaire et la procédure pénale de la loi salique, p. 158 et s.; 225 et s.; — Dusoys, Histoire du droit criminel des peuples anciens, t. 1, p. 150 ; t. IL, p. 161; — Articles de Daresre dans le Journal des savants, 1881, passim (la responsabilité familiale dans les anciennes lois danoises, norvésiennes, islandaises); — Kowaresxr, Rev. de sociologie, 1897, p. 205; — Tarpe, La philosophie pénale, p. 137.

(2) An 595, Bazuze, op. cif., p. 18.

(3) Bazuze, op. cit., p. 19.

la responsabilité collective y subit les mêmes transformalions (1).

Peut-être ne faut-il voir là que divers stades de l’évolution qui fait passer le droit pénal de la vengeance individuelle à la poursuite du crime par la société.

Au moyen âge, l'on peut signaler plus particulièrement les lois que Guillaume le Conquérant, duc de Normanie, imposa aux Anglo-Saxons, après la conquête de l’île de Bretagne. Pour protéger « les hommes amenés par lui d'outre-mer » il imposa une amende aux Anglais des districts où l’un d'eux était assassiné (2).

Le comte Raymond Bérenger de Provence, par ses « statuts de la cour d'Aix », en l’an 1243, organisa aussi une responsabilité collective des villages et communautés (3).

L'époque monarchique présente de nombreuses applications de la responsabilité collective. Cette responsabilité, à la fois civile et pénale, se traduisant par le paiement de dommages-intérêts el par celui d'une amende, s’appliquait surtout aux atlroupements et rébellions. Jousse en cite de nombreux exemples.

Les ordonnances de 1579, de 1640, de 1670, puis celle de 1775 la réglementaient (4).

(1) C£. lois anglo-saxonnes de Canut, ch. XX VIIT; lois anglo-saxonnes d'Édouard, ch. XX.

(2) En 1086. Ceci donna lieu à une procédure curieuse.Tout homme trouvé assassiné, était considéré comme français, à moins que le district ne prouvât judiciairement qu'il était anglo-saxon. C'était la « démonstration d'anglaiserie » - Cf. AuGusrin Turerny, Histoire de la conquête de l'Angleterre, IT liv. VI, p. 175 et s.; p. 401 ets.

(3) Cf. GinauD, Essai sur l'histoire du droit français au moyen äge, I, p. 16; — Larermière, Histoire du droit français, t. V, p. 1#1.

(4) Merui, Rép. de jur., v° Communaulé d'habitants ; — Jousse,

Le Parlement de Brelagne recourut à la responsabilité collective civile et pénale (règlements du 10 décembre 1736 (1).

La royauté y fit appel à maintes reprises pour réprimer les actes de mauvais gré commis par les fermiers contre leurs propriétaires, dans les communes du Santerre et du Vermandois (Edits sur le Droit de marché des 4 novembre 1679, 17 juin 1707, 3 novembre 1714, 25 mars 1724, 1732, 1747 (2).

Voilà quelques-uns des précédents lointams du décret de vendémiaire. Nous arrivons maintenant à ceux qui constituent son origine.

SECTION II. — Origines.

Constituante.

Quel est donc le régime municipal auquel devra s’adapter la responsabilité collective ?

À la veille de la Révolution, on peut poser comme règle générale que les offices municipaux sont des char-

Trailé de la justice criminelle en France, Il, II° partie, liv. Il; — Pormier, Œuvres posthumes, t. III, sect. VI ; — Denizarr, Communautés d'habitants, p. 739 et s.; — La Poirx pe FREMINvILLE, Traité du gouvernement des biens des communautés d'habitants, p.156 et s.; — Isamserr, Recueil d'édits : année 1579, art. 196; année 1640, art. 332; — Du Hairran, Vie de Charles V, p. 875 ; — Serpizzon, Code criminel, Lyon, 1767, t. Il, p. 956; — Bouranme, Explication de l’ordonnance de Lou’s XIV sur les matières criminelles, 1743, t. II, p. 257 ; — GxrMaIN, Histoire de la commune de Montpellier, 1851, t. II, p. 187 ets.; — Pasquier, Recherches de la France, Amsterdam, 1722, I, 3, ch. XVI.

(1) Poucvain pu Parc, Principes du droit français suivant les maæximes de Bretagne, 1. I, p. 383 et s.; — Touruer, op. cil., n° 242,

(2) Discours prononcé le 3 novembre 1864 par M. le procureur général SaupBreuIL à l'audience de rentrée de la cour d'Amiens.

ges patrimoniales. Ils ne sont pas soumis à l'élection.

Il est impossible de tracer à ce jour un tableau exact de la situation des communes. Leurs privilèges varient d'une province à une autre province, d'une commune à une autre commune, d'un quartier même à un autre quartier (1).

Le 4 août 1789, dans un magnifique élan d’enthousiasme, en même temps qu'elle anéantit les privilèges individuels, l'Assemblée abolit les privilèges collec- {fs (2). Cependant les communes s’agitent pour obtemir le choix de leurs représentants. Après d’instantes démarches, la ville de Fontainebleau fait rendre à l’Assemblée, le 15 octobre 1789, le décret suivant : « Provisoirement et jusqu'à ce que l'Assemblée Nationale ait organisé les inunicipalités et mulices nationales du royaume, les comités civils et de police doivent être élus librement et au scrutin par les communes assemblées, et prendre seuls les arrêtés propres à maintenir l'exécution des décrets de l'Assemblée Nationale et la paix et la tranquillité publiques ; les milices nationales et leurs chefs doivent prêter main-forte à l'exécution de ces arrêtés sans pouvoir les contrarier sous aucun rapport ; enfin, les officiers, tant municipaux que militaires, élus dans cette forme sont les seuls qui puissent légalement exercer ces fonctions sans que, sous prétexte d'autorisation ministérielle, aucun citoyen puisse, contre le vœu de la commune, se perpétuer ou s'immiscer dans ces mêmes fonctions ».

I] existe donc une grande imprécision dans le mode

(1) Cf. Beouer, op cil., v°® Commune, n°s 30 et.s.:.— DALrLoz, Rép. de lég., v° Commune, n°S ÿTets.

(2) Décret du # août 1789, art. 10.

Poissonnier. — 2

d'administration municipale. Il est urgent qu'une loi établisse définitivement le régime nouveau. Elle sera décrélée le 14 décembre 1789.

Mais, dès avant cette date, l'assemblée doit, à plusieurs reprises, pourvoir aux moyens de ramener le calme dans le pays.

De quelque côté que l'on jette les yeux à cette époque, l'on assiste à des émeutes, à des pillages, à des crimes. Secouant le joug d’un passé qui lui est odieux, le peuple détruit tout ce qui peut le lui rappeler. Il brûle les chartres et les documents établissant les servitudes anciennes et les droits seigneuriaux. Il saccage les bureaux où se perçoivent les impôts, il dévaste les forêts el force le gibier. Croyant à l'accaparement des grains, il pille les maisons et les châteaux qui peuvent contenir des subsistances. Il fait périr nobles et riches sur de simples dénonciations : « Il a dit qu'un ouvrier pouvait vivre avec 4 sous par jour. » « Il à fait manger du blé en herbe à ses chevaux. ». Voilà des bruits qui courent el qui sont, pour ceux qu'on en déclare auteurs comme des arrêts de mort.

Sur tous les points de la France, des attroupements se forment, des attentals se commettent. De l'est à l'ouest, comme du nord au sud, il semble qu'un vent de destruction ait soufflé ; rien n'est à l'abri de ses Coups.

« Du côté de l'Est, sur une bande large de 30 à 50 lieues, et depuis l'extrême Nord jusqu’à la Provence, la conflagration est universelle.

Tout le territoire ressemble à une longue mine conlinue qui saute à la fois. La première colonne de flammes jailht sur la frontière de l'Alsace et de la Franche-

Comté, aux environs de Belfort et de Vesoul, pays léodal, où le paysan, surchargé de redevances, porte plus impatiemment un joug plus lourd.

Remiremont n'est sauvé que par un délachement de dragons. Huit cents hommes attaquent les châteaux d'Uberbrünn. L'abbaye de Neubourg est emportée. A Guebviller, le 31 juillet, 500 paysans, sujets de l’abbaye de Murbach, fondent sur le palais de l'abbé et sur la maison des chanoines. Buffels, coffres, lits, fenêtres, miroirs, encadrement, jusqu'aux tuiles du toit et jusqu'aux gonds des croisées, tout est haché, on y brûle la bibhothèque et les titres... Dans la Franche- Comté, plus de 40 châteaux et maisons seigneuriales sont pillés ou brülés..… » (4).

À Maubeuge, le 27 juillet, au moment où les représentants de la commune viennent de s’assembler, une bande d'ouvriers cloutiers imvestit l'hôtel de ville et oblige le maire à baisser le prix du pain. Presque aussitôt, une autre bande, avec des cris de mort, se met à la poursuite de la première, pendant que la garnison, appelée aux armes, contemple tranquillement les dégâls. Les mutins forcent les prisons, mettent les détenus en liberté, Les cabanes de l'octroi sont démolies de fond en comble ; le bureau du port est rasé, les balances et poids lancés dans la rivière. Les maisons du maire, du greffier, d'un échevin sont saccagées, portes et fenêtres rompues, meubles et linge mis en lambeaux, argenterie et bijoux jetés dans les puits (2).

A Rouen, dans la nuit du 3 au 4 août, on pille l'hôtel

(1) Taxe, L'ancien régime, liv. UT, passim. Il ÿ fait une magnifique

description de celte « anarchie spontanée ».

(2) Taie, op. cit., liv. IT, p. 99.

de l'intendant ; les bureaux de recettes, les barrières de la ville, le bureau des aides, tous les bâtiments où l'on perçoit les droits du roi, sont mis en pièces. De grands feux s’allument dans les rues et sur la place du Vieux Marché; on y jette pêle-mêle meubles, habits, papiers et batteries de cuisine ; des voitures sont précipitées dans la Seine (1).

À Besançon, à Strasbourg, à Troyes, dans toutes les villes, ces mêmes scènes se produisent.

Le peuple s’autorise de prétendus décrets proclamant sa majesté. Un raisonnement instinctif fermente en fui sans qu'il le sache : « La bonne Assemblée et le bon Roi veulent que nous soyons heureux ; nous les aiderons » (2).

On suppose des ordres signés du roi et l'on persuade au peuple qu'il n'a plus qu'un mois pour obtenir par ses mains la réparation des torts qui lui ont été faits (3). En Alsace, les révoltés montrent des placards, signés Louis, portant que, pendant tel laps de temps, 1l leur est permis de se faire Justice à eux-mêmes. À Secondigny, en Poitou, les ouvriers de la forêt ont une lettre qui leur enJoint de courir sus à tous les gentilshommes de la campagne et de massacrer sans merci tous ceux qui refuseront d'abdiquer leurs privilèges. avec promesse que, non seulement il ne leur sera rien fait pour ces crimes, mais encore qu'ils en seront récompensés (4).

Le peuple a beaucoup souffert, il est encore profondé-

(1) Taie, op. cit., liv. III, p. 101.

(2) Taie, loc. cit.

(3) Moniteur, séance du 22 février 1790, (4) Taie, loc. cil., passim.

ment malheureux : l'hiver de 1788 à 1789 a été très rude, la récolte gâtée en beaucoup d'endroits par des tempêtes et des grêles. Les marchés ne sont plus alimentés : l’on manque de farine et de pain.

La crainte répandue partout, crainte inexplicable, et qui, dans certains endroits, s'est muée en panique, a paralysé les agriculteurs. « Depuis cinq mois, écrit l'assemblée municipale de Louviers, il ne s’est point présenté de laboureurs au marché de «cette ville, » « Depuis huit mois ou environ, on n’a pas apporté un sac de grain à la halle de notre ville, écrit une ville de Bourgogne. »

Qui donc maintiendrait dans l’ordre ce peuple affamé ? L'anarchie est partout.

L'imprécision soulignée tout à l'heure, à propos du régime municipal, règne depuis le plus bas jusqu'au plus haut échelon de l'échelle sociale. On ne sait plus quelle est l'autorité légitime, quel est le chef responsable.

Cependant, l’Assemblée nationale s'effraie de ces désordres. Elle voit nettement que c'est aux autorités communales seules qu'elle peut avoir recours.

Le 23 juillet 1789, au lendemain de la prise de la Bastille, le grand Mirabeau lui montre qu'un organe manque à la France nouvelle : « Examinons, dit-il, quelles sont les causes des désordres de Paris : la première et la principale, c'est qu'aucune autorité reconnue NV CLIS TO "N

Il propose donc la création de municipalités et en fait d'avance l'éloge avec son habituelle magnificence de langage :

« Les municipalités sont d'autant plus importantes

qu'elles sont la base du bonheur public, le plus utile élément d’une bonne constitution, le salut de tous les jours, la sécurité de tous les foyers, en un mot, le seul moyen d'intéresser le peuple entier au gouvernement et de préserver les droits de tous les individus... »

Mirabeau dirige alors l'assemblée et la France (1).

Dans la nuit du 4 août 1789, la Constituante a aboli les privilèges féodaux des communes comme ceux des particuliers ; malgré cela, elle doit recourir à elles pour assurer l'ordre. Dans cet interrègne redoutable du droit public (2), l'imminence du péril social la contraint à faire appel à ces mêmes municipalités qu'elle vient d'amoindrir (3). Le 10 août (4), elle leur confie solennellement la garde de la tranquillité publique, le commandement de la force armée, le désarmement des suspects.

Cependant, les troubles persistent, l'assemblée décide d'établir une loi marliale qui indiquera les moyens de prévenir l'émeute ou de la réprimer, et confèrera aux municipalités les pouvoirs de faire agir la force armée.

(41) Cf. Juces n'Aurrac, série d'articles sur « la commune rurale » dans Rev. gén. d'adm., 1910, IT, notamment p. 395, 396.

(2) Bequer, Rép., v° Commune, t. V.

(3) « Mais ces municipalités avaient été pour la plupart créées sous un régime et dans un espril auxquels on avait déclaré la guerre, elles avaient perdu toute influence ; il fallait donc les réformer, les renouveler. La chose était urgente et pour montrer en même temps combien il fallait précipiter les décisions, nous en citerons deux du mois de décembre 1789 : un décret des 2-3 décembre maintient provisoirement les officiers municipaux actuels dans l'exercice de leurs fonctions, et dès le 1# du même mois paraît le décret relatif à la constitution des municipalités », — Maunice Bock, La police et l'autorité municipale, Rev. polit. et parl., septembre 1894.

(4) Décret des 10-14 août 1789,

ORIGINES HISTORIQUES a3

Cette loi est votée dans la séance du 20 octobre (1), Mirabeau, qui en est l'insligateur, n'avait en vue que la ville de Paris.

Le comité de législation y apporte quelques modifications suggérées par Target, et en fait une loi générale.

« Considérant, dit le préambule, que la liberté affermit les empires, mais que la licence les détruit ; que, loin d’être le droit de tout faire, la liberté n'existe que par l'obéissance aux lois : que si, dans les temps calmes, cette obéissance est suffisamment assurée par l’autorité publique ordinaire, il peut survenir des époques difficiles où les peuples, agités par des causes souvent criminelles, deviennent l'instrument d'intrigues qu'ils ignorent ; que ces temps de «rise nécessitent momentanément des moyens extraordinaires pour maintenir la tranquillité publique et conserver les droits de tous, l'Assemblée nationale a décrété et décrète la présente loi martiale :

« ARTICLE PREMIER. — Dans le cas où la tranquillité publique sera en péril, les officiers municipaux des lieux seront tenus, en vertu du pouvoir qu'ils ont recu de la commune, de déclarer que la force militaire doit être employée à l'instant pour rétablir l'ordre public, à peine, par ces ojficiers, d'êlre responsables des suites de leur négligence. »

Après trois sommations restées infructueuses, la troupe «doit faire feu, et l’attroupement est dissipé par

la force.

(1) Décret des 21 octobre et 21 novembre 1389. Sur ce décret, cf. Vinzanr, Législalion des attroupements, thèse, 1902, p. 50 à 69.

Remarquons qu'il est déjà question de responsabilité dans cette loi. Les officiers municipaux qui ne requerront pas en temps voulu la force armée, pourront subir les conséquences de leur négligence à cet égard.

Cette loi martiale est fort mal accueillie par les districts ; on proteste contre ses dispositions « liberticides et inhumaines ». Le Palais-Royal s'en émeut et la commune est obligée de prendre des mesures sévères pour prévenir la manifestation du mécontentement du peuple (1).

Ainsi, les troubles ne cessent pas d’affliger le pays. L'assemblée se trouve obligée de rendre décret sur décret pour ramener le calme. Le 21 octobre, c'est la tranquillité de la ville de Rouen qui fait l'objet d'une loi ; le 22, c’est le rétablissement de l’ordre public dans quelques contrées de la Bretagne ; le 28, c'est le maintien de la paix à Vernon, où le sieur Planter, chargé de l'approvisionnement de Paris, était arrêté.

On déclare les municipalités conservatrices des bois el forêts ; on leur enjoint « d'empêcher l'entrée et la vente d'aucun bois de délit » (2), on les charge de garder les biens ecclésiastiques (3).

Cependant la loi municipale s'achève, elle est promulguée le 14 décembre 1789 (4). Les municipalités alors existantes sont supprimées et remplacées dans tout le royaume par des municipalités constituées d’une mamière unilorme. L'élection est la base du nouveau régime.

(4) Monrreur. Réimpression Il, p. 80, note.

(2) Proclamation du roi, 3 novembre 1789 et décret du 11 déc.

(3) 7 -14 et 27 novembre 1789.

(4) Loi du 14 déc. 1789 sur l’organisation municipale.

Dans chaque commune, les citoyens actifs élisent un Corps Municipal, composé d'un maire et de deux ou plusieurs membres suivant la population, et des notables en nombre double du corps municipal, pour composer le conseil général de la commune. Les corps municipaux composés de plus de trois membres, se divisent en conseil et en bureau. Le bureau est formé du hers des officiers municipaux, y compris le maire ; le conseil municipal des deux autres tiers.

Le décret reconnaît encore une assemblée, celle des électeurs de la commune. Il est permis aux citoyens actifs de se réunir paisiblement en assemblée pour rédiger des pétitions.

Ce décret confère aux officiers municipaux deux catégories de fonctions : celles qui sont propres au pouvoir municipal et appartiennent aux officiers municipaux par cela seul qu'ils sont agents de Ia commune, et celles qui leur sont déléguées par l'administration générale de l'Etat. Parmi les premières, l’article 50 range « le soin de faire jouir les habitants des avantages d’une bonne police... »

Nous ne pouvons rechercher ici si, dans la pensée des Constituants de 1789 et dans celle des auteurs des constitutions suivantes, cette prérogative de police était une concession faite par l'Etat aux municipalités ou la reconnaissance d'un droit naturel des corporations d'habitants. Il semble pourtant qu'on ait adoplé celte dernière idée.

« La commune est considérée comme une association privée et les droits de police qu'on lui reconnaît sont des droits de puissance domestique, analogues aux droits de puissance privée qui existent dans la famille, non des

droits de puissance publique comme ceux de l'Etat » (1). On place la commune, dit M. Michoud, dans une situation intermédiaire entre l'Etat et la famille, plus près de la seconde que du premier (2).

« Le régime municipal, dit Thouret, ne peut entrer sous aucun rapport, ni dans le système de l’administralion nationale, ni dans celui de l'administration générale » (3). « La municipalité, dit-il encore, est, par rapport à l'Etat, précisément ce que la famille est par rapport à la municipalité dont elle fait partie » (4). Target exprime les mêmes idées : « Dans l'esprit de votre comité, et je le crois juste, les mumicipalités sont une chose à part dans l'administration générale du royaume » (5). Ces idées domineront plus tard la constitution de 1791 (6).

La Constituante semble donc considérer les attributions de police municipale comme un pouvoir domestique (7).

(1) PerniNraquer, De la responsabilité des communes en matière de police, th., 4905, p. 60.

(2) Rev. du droit public, 91; t. 1, p. #17.

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