Gide, Lettre au journal de Pontarlier, 27 janvier

industrie, il doit une indemnité parce qu’il cause un dommage. « D’une façon générale, vous ne devriez pas causer de dommages » disait M. Beauregard à la Chambre des Députés en 19071. Mais alors c’est immobiliser le législateur et lui interdire de prendre les mesures les plus nécessaires dans l'intérêt général. S’il est donc possible de parler dans certains cas d’une responsabilité de l'Etat législateur, il n’est ni possible, ni désirable, d'appuyer cette responsabilité sur l’art. 1382 du Code civil et sur une idée de faute du législateur.

Les deux idées antinomiques de responsabilité pour faute et de souveraineté

Nous avons vu qu’il y avait à la fois impossibilité pratique et impossibilité juridique à faire de l’art. 1382 du Code civil le fondement de la responsabilité de l’Etat législateur. Mais admettons une minute que soit possible cette adaptation des textes du droit privé au droit public, que le patrimoine collectif soit assez riche pour indemniser les individus de tous les dommages causés par les lois nouvelles, qu’il soit enfin possible juridiquement de concevoir une faute du législateur, il serait encore absolument inadmissible d’imaginer une responsabilité pour faute du législateur souverain.

Pourtant, dans son livre sur La responsabilité de la puissance publique, M. Duez après avoir constaté dans l’état actuel de notre droit, l’absence de recours juridictionnel contre l’acte parlementaire, cause, d’après lui, de l’irresponsabilité, ajoute : « Le problème reste

1. Annales, Chambre des Députés, séance du 2 juillet 1907. Responsabilité de l’Etat législateur 3

entier en droit public général. Il faut alors soutenir énergiquement la possibilité juridique d’une responsabilité à raison de l’acte parlementaire ; d’une manière plus exacte, il faut affirmer que le fait d’émaner du Parlement n’est pas pour un acte une raison suffisante d’engendrer l’irresponsabilité de la puissance publique ; que l’acte doit être, au regard de la responsabilité, soumis au même traitement juridique que s’il émanait d’autres organes de l'Etat »1.

Il n’est pas possible de raisonner de la sorte. M. Duez rêve d’assimiler absolument, en matière de responsabilité, les actes de puissance publique quels qu’ils soient, qu'ils émanent de l’administration ou qu’ils émanent du Parlement. M. Duez oublie ce détail juridique : que l’autorité législative est souveraine et seule souveraine. Sans doute des auteurs, en particulier M. Duguit, ont nié cette souveraineté comme inadéquate aux Etats modernes dans lesquels, d’après lui, il n’y aurait que « des personns et des volontés individuelles »?. Mais cette souveraineté est, pour l'instant, une réalité constitutionnelle et il n’est pas possible aux juristes de la rayer d’un coup de plume tant qu’on ne transforme pas la Constitution.

Cependant, avant de défendre la souveraineté, ou de la combattre, il est nécessaire de la définir et de préciser quel est le sens exact et la véritable portée pratique de cet attribut du pouvoir législatif.

Nous l’avons vu, au début de cette étude, l’idée de souveraineté a conservé à notre époque le caractère

1. Duez, La Responsabilité de la puissance publique, p. 84. 2. Duguit, Droit constitutionnel, 2° édit., II, p. 1 et suiv.

quasi-divin qu’elle avait au temps de l’ancien régime. Comme M. Duguit, nous ne croyons pas au droit divin des peuples 1, mais contrairement à M. Duguit, loin de nier la souveraineté, nous constatons qu’elle est à la fois une nécessité et un fait dans toute collectivité sociale organisée.

La souveraineté, en effet, dans une organisation politique quelconque, est l’attribut du pouvoir quiest au-dessus de tous les autres pouvoirs, dont les décisions et les actes ne peuvent être ni contrôlés, ni modifiés, ni supprimés par aucune autre autorité quelle qu'elle soit.

Le propre de l’état social évolué est certainement de multiplier les contrôles, cette multiplication des contrôles étant la première garantie des individus, mais il faut tout de même s’arrêter en un point quelconque et admettre au sommet de la hiérarchie un pouvoir qui commande en dernier ressort et dont les décisions ne sont susceptibles ni de discussion ni d’appel.

Dans un régime parlementaire ét dans le nôtre en particulier, le pouvoir législatif est justement ce pouvoir incontrôlé, détenteur de la souveraineté. Mais qu’on ne dise pas que le pouvoir législatif est incontrôlable parce que souverain, il est souverain parce qu’il n’est pas contrôlable et que, malgré la formule de Montesquieu qui semble par le fractionnement de l'autorité arrêter le pouvoir par le pouvoir, le législateur n’est limité réellement, ni par l'exécutif, ni par le judiciaire, et qu’il

1. V. Duguit, L'Etat, le droit objectif et la loi positive, livre I, p. 243 et suiv.

est, comme le disait Portalis, la « toute puissance humaine ».

Mais alors, quand un dommage est causé à des particuliers par une loi nouvelle, que l’on puisse parler ou non d’une faute du législateur, le résultat est le même. Il n’est pas possible de concevoir un juge proclamant la responsabilité pour faute de l'Etat législateur. Juger que le législateur est responsable pour faute, c’est discuter l’œuvre du Parlement alors qu'elle n’est pas discutable et la critiquer, alors qu’elle n’est pas criticable. Avec un tel système, on aboutit à l’anéantissement de l'autorité législative. Mais il faut bien remarquer qu'on ne détruit pas la souveraineté, car elle est un fait dans tout Etat organisé quelle qu’en soit la forme. Il y a simplement déplacement de pouvoir, substitution de la souveraineté du juge à celle du Parlement représentant le peuple, comme jadis il y a eu substitution de la souveraineté du peuple à celle des rois. Or, nous savons par la tumultueuse histoire des Parlements de l’ancienne France, les dangers d’une quasisouveraineté des juges, la conclusion qu’elle peut avoir et, à l'égard de ce pouvoir judiciaire, la méfiance justifiée des Constituants de 1789, traduite par la loi des 16 et 24 août 1790, qui domine encore notre droit public : « Les tribunaux ne pourront prendre directement ou indirectement aucune part à l’exercice du pouvoir législatif, ni empêcher ou suspendre l’exécution des décrets du corps législatif sanctionnés par le roi à peine de forfaiture ».

La substitution de fait, à l'heure actuelle, de la souve-

raineté du juge, à la souveraineté du Parlement, par la permission donnée à ce juge d’apprécier et de sanctionner les fautes du législateur, serait probablement inutile ; elle serait peut-être dangereuse, mais certainement anticonstitutionnelle et contraire à l’esprit général de notre droit.

D'où la règle de l’irresponsabilité du législateur, le glissement commode et insensible de l’idée d’irresponsabilité à l’idée d’infaillibilité, et l’adoption de cette règle, par la quasi unanimité de la doctrine, adoption parfaitement justifiée et logique, puisque, jusqu’à une époque relativement récente, l’idée de responsabitité était nécessairement conditionnée par l’idée de faute, et que, même à l’heure actuelle, en droit public comme en droit privé, la faute est encore la condition sinon nécessaire, du moins générale, de la responsabilité.