De Tocqueville, L'ancien régime et la Révolution, p

quement abusif en la matière, d’invoquer l’expropriation ; l’expropriation pour laquelle notre droit publie, par réaction contre les abus de l’ancien régime, prévoit formellement une indemnité, est une opération administrative particulière, spéciale, impliquant translation forcée d’un bien du patrimoine d’un administré à un patrimoine administratif. Rien de juridiquement identique dans notre cas : le pouvoir légal d’exercer une activité économique n’est pas une propriété et les actes qui réalisent la translation économique sont des actes généraux, impersonnels : ce n’est que par abus de langage qu'on puisse parler de l’expropriation en la matière»1.

B. La théorie de l'enrichissement sans cause de M. Hauriou

Certains auteurs ont pensé à l’idée d’enrichissement sans cause comme fondement de la responsabilité de l'Etat législateur. Il y a en effet, en droit civil, une théorie de l’enrichissement sans cause, théorie du reste quasi-révolutionnaire en ce sens qu'il n’en est question nulle part dans le Code et qu’elle s’inspire moins des textes que de l'équité.

Nous n’avons pas ici à analyser minutieusement l’idée d’enrichissement sans cause, et à rechercher le sens profond de l'obligation pour l’enrichi de restituer tout ce dont justement il s’est enrichi sans cause.

1. Paul Duez, La Responsabilité de la puissance publique, p. 112.

Qu'il nous suffise de connaître la jurisprudence en la matière qui est celle d’un arrêt de cassation important du 15 juin 18921. Dans cet arrêt, la Cour de cassation repousse la doctrine qui considère l’obligation de restituer comme une obligation quasi-contractuelle et l’enrichissement sans cause comme un cas de gestion d’affaires anormale. Elle repousse aussi les conclusions de l’avocat chargé du soutien du pourvoi qui subordonnait l’action à deux conditions : 1° que la personne enrichie n’eut pas une juste cause et 2° que la personne dont la chose avait tourné au profit d’autrui, n’eut pas une cause légitime d’action contre une autre personne. Or, dans l’espèce, effectivement, le bailleur enrichi avait un juste motif et le fournisseur d’engrais demandeur avait une action.

La Cour de cassation ne voit pas non plus dans l’enrichissement sans cause un quasi-délit à la manière de M. Planiol ?. Elle admet une théorie à la fois plus vague, moins juridique, mais plus large et extrêmement équitable. « L'action de in rem verso, dit l’arrêt de la Cour de cassation, dérivant du principe d'équité qui défend de s'enrichir aux dépens d'autrui, et n'ayant été réglementée par aucun texte de loi, est recevable pour cela seul que le demandeur offre d'établir l’existence d’un avantage qu'il aurait, par un sacrifice ou un fait personnel, procuré à celui contre lequel il agit »?.

De cette idée de l’enrichissement sans cause, M. le

1. Sirey chronologie, 1892, p. 181 et suiv., affaire Patureau-Miran, c| Bourdier.

2. Planiol, Traité de Droit civil, 6e édit., t. II, p.513. 3. Sirey chronologie, p. 181 etsuiv.

Professeur Hauriou a tiré toute une théorie de la responsabilité de l'Etat législateur. Après avoir reconnu, en effet, le principe de l’irresponsabilité de l'Etat, M. Haurou, dans son Précis de Droit administratif, ajoute que « par exception, en ce qui concerne la législation et la réglementation, l'Etat peut être déclaré responsable dans deux cas : 19 si la mesure législative cache une opération financière de nature à enrichir le patrimoine administratif, 20 si elle vient modifier l'équilibre financier d’un contrat dans lequel l'Etat est partie, ce qui constitue le fait du prince »1.

La deuxième hypothèse prévue par M. Hauriou est tout à fait spéciale et nous verrons, dans la deuxième partie de cette étude, que la jurisprudence du Conseil d'Etat admet à l’heure actuelle et très largement la responsabilité du législateur quand celui-ci porte atteinte à une situation contractuelle préexistante entre l'Etat et la victime du dommage, pour cette raison bien simple et évidente que le tribunal dans ce cas n’a pas à juger la loi, mais seulement le contrat.

La première hypothèse, au contraire, est beaucoup plus embarrassante et beaucoup plus controversée. Pour M. Hauriou, le fondement de la responsabilité de l'Etat législateur « est dans le fait pour les patrimoines administratifs, de réaliser des profits au détriment des particuliers par l’effet de certaines lois. Un dommage causé sans faute, au cours d’une opération administrative, qui par un côté quelconque, présente un

1. Hauriou, Précis de Droit administratif, 12° édit., p. 508.

caractère patrimonial, entraîne obligation à indemnité parce qu'il implique un enrichissement sans cause du patrimoine administratif »!, Il y a responsabilité de l'Etat, dit encore M. Hauriou dans une édition postérieure de son Droit administratif, quand il y a «enrichissement sans cause d’un patrimoine administratif à la suite d’un dommage causé à un tiers par l’exercice d’un droit exorbitant ou par l’exercice exorbitant d’un droit de l’administration ».

Quand donc le législateur institue le monopole fiscal des allumettes et supprime pour cela les fabriques privées, l'Etat est certainement responsable du dommage causé aux industriels car il y a bien enrichissement du patrimoine collectif par l'exercice d’un droit exorbitant de l’administration.

Le législateur est donc louable d’avoir prévu des indemnités pour les industriels dans la loi du 2 août 1872 et le Conseil d'Etat a eu raison de condamner l’administration dans les cas où celle-ci a voulu essayer d’esquiver illégalement l'indemnité (affaire Laumonnier-Carriol, Conseil d'Etat, 5 mai 1877, Rec., p. 438). Le législateur, au contraire, a eu tort dans bien d’autres cas où il a établi des monopoles fiscaux sans prévoir la moindre indemnité pour les victimes de la loi : par exemple, en 1852, lors de la création du télégraphe, par exemple encore en 1835 lors de la suppression de l’industrie du tabac factice et la jurisprudence a eu tort, toujours au sens de M. Hauriou, de repousser les prétentions du Sieur

1. Hauriou, Précis de Droit administratif, 7° édit., 1911, p. 481. 2. Hauriou, Précis de Droit administratif, 10e édit., p. 382,

Duchâtelier ? qui réclamait une compensation pécuniaire pour le dommage à lui causé par cette loi du 12 février 1835, etc. etc.

Il faut ajouter que, pour M. Hauriou, il y a enrichissement sans cause non seulement dans le cas spécial de l’expropriation lato sensu, où l'Etat s'empare d’un bien individuel pour l’apporter au patrimoine collectif, mais encore dans l'hypothèse de la « moindre dépense », c’est-à-dire dans le cas où l’administration en causant le dommage, réalise une économie certaine. Nous n’avons pas ici augmentation véritable du patrimoine administratif, mais « moindre dépense » et en fait, profit pécuniaire réalisé par l'Etat au détriment des particuliers. M. Hauriou donne l’exemple de l’établissement d’une voie de chemin de fer où l’administration au lieu de faire le tour des propriétés coupe tout droit et évite ainsi de gros frais, réalisant un enrichissement en moins dépensant. La victime du dommage sera alors en droit de dire à l'Etat : « vous avez choisi un projet d’opération qui vous a paru plus avantageux et plus économique. Cette opération me cause un dommage que vous auriez pu éviter avec un autre projet moins coûteux. Vous avez enrichi votre patrimoine de tout ce dont s’est appauvri le mien et cet enrichissement est sans cause au point de vue de la justice commutative. Il peut se justifier au point de vue de la bonne administration, mais il ne s’agit plus ici de bonne administration; il s’agit d'équilibre

du patrimoine »?.

1. Duchâtelier, 11 janvier 1838, Rec., p. 16. 2. Hauriou, Précis de Droit administratif, 1911, p. 481 et 482.

Responsabilité de l'Etat législateur 4

Cette théorie de M. Hauriou est intéressante. Malheureusement elle est assez obscure à cause de l’interprétation fantaisiste de l’idée d’enrichissement sans cause ; enfin, elle laisse de côté un grand nombre de cas où le législateur cause réellement un préjudice à des particuliers, sans qu’il soit possible pour eux d’obtenir une compensation pécuniaire quelconque.

La théorie est en effet assez fantaisiste car il est curieux de parler d’enrichissement sans cause quand l'Etat institue par exemple un monopole fiscal. Il n’y a pas enrichissement sans cause ; la cause, c’est l'intérêt général que le législateur a le droit et le devoir de poursuivre au détriment même des intérêts particuliers. Pour M. Hauriou, la cause, ce n’est absolument pas cela. D’après lui, l’enrichissement du patrimoine administratif sera sans cause « quand il résultera de l’exercice par l’administration d’un droit exorbitant du droit commun, par exemple le droit d’expropriation, le droit de travaux publics, le droit de législation etc., usage d’un droit exorbitant qui doit être assimilé à un de ces inconvénients du voisinage que, d’après le droit commun, on n’est pas obligé de supporter sans indemnité. A la notion que l’enrichissement est sans cause, correspond ici la notion que le dommage subi par l’administré est spécial, c’est-à-dire ne résulte pas de l’usage normal du droit »1,

L’explication est peut-être ingénieuse, mais elle est obscure, du moins elle n’a rien de commun avec l’idée

1. Hauriou, Précis de Droit administratif, 10e édit., p. 382.

d’enrichissement sans cause puisque cet enrichissement a une cause juridique qui résulte du droit pour le législateur, dans un intérêt fiscal ou autre, de substituer un droit nouveau au droit ancien même au détriment de quelques particuliers.

D'autre part, cette théorie est trop étroite et elle ne permet aux individus lésés par les règles de droit nouvelles de réclamer une indemnité que dans un nombre de cas beaucoup trop limité. Aucune indemnité dans les cas, en effet, où la mesure législative dommageable ne profite en aucune façon au patrimoine collectif. « Les mesures qui n’entraînent aucun enrichissement pour le patrimoine administratif ne donnent pas lieu à indemnité à moins de dispositions expresses, ou à moins qu’elles ne soient pas appliquées d’une façon régulière »1. Aucune indemnité par conséquent au dire même de M. Hauriou, pour la suppression du monopole quand cette suppression ne profite pas à l'Etat, pour simple restriction des libertés individuelles ?, de même encore pour modifications aux règles du droit privé ou pour obligations découlant de lois nouvelles du droit public, etc. *.

Mais alors, la responsabilité de l’Etat devient un mirage et, dans le plus grand nombre des cas, les individus lésés n’auront absolument”aucun recours. On peut faire à M. Hauriou la même critique qu’à M. Viviani. Pour l’un comme pour l’autre, la responsabilité du législateur

1. Hauriou, Précis de Droit administratif, 12° édit., p. 509 et suiv.

2. Loi de 1909 sur la céruse. Loi de 1905 sur l’absinthe. Loi de 1880 sur l'interdiction d’ouvrir des débits de boissons dans un certain rayon autour de certains établissements publics.

3. Loi de 1902 sur la Santé publique. Loi de 1894 sur le tout à l’égout.

etc.

est fondée sur le bénéfice que réalise le patrimoine collectif, non sur le préjudice souffert par les particuliers. Or, c’est ce préjudice qui compte pour les individus et qui peut légitimer leur demande d’indemnité, non l’enrichissement du patrimoine collectif, puisque cet enrichisse-

ment au contraire, profite en quelque sorte à chaque membre de la collectivité nationale.