Duguit, Revue de Droit public, 1910, p

Responsabilité de l’Etat législateur 6

compétent pour régler non seulement les litiges qui mettent en présence, d’une part les citoyens et leurs intérêts particuliers, d’autre part l'Etat et l'intérêt général, mais encore les litiges qui mettent en présence les patrimoines privés et le patrimoine commun.

La seconde critique, qui est, tout simplement, une objection pratique née de la préoccupation de ne pas dilapider le patrimoine collectif, est certainement plus sérieuse. Le patrimoine collectif, en effet, contrairement à ce que trop souvent on semble croire, n’est pas une mine inépuisable; et il n’est pas douteux que la possibilité pour le juge de condamner le patrimoine commun à réparer les dommages causés par les lois nouvelles, aurait comme conséquence inévitable, un certain ralentissement du progrès.

Cette conséquence n’est pas douteuse, mais la question est de savoir si, contrairement à ce que pense M. Paul Duez, l'indemnité ne peut pas être la rançon du progrès social. Le tout est de choisir, entre une évolution rapide du progrès et la possibilité pour le législateur, au nom de ce progrès, de bouleverser impunément les intérêts privés, ce qui fait penser à la doctrine de Rousseau où l'Etat est chargé, par tous les moyens, de forcer les citoyens à être libres, et, au contraire, une évolution plus lente du progrès, respectueuse à la fois des droits de l'Etat et des intérêts particuliers. « Le changement de législation est un phénomène juridique normal et courant de la vie sociale », dit M. Paul Duezt; c’est

1. Paul Duez, Responsabilité de la puissance publique, p. 106.

même un phénomènes utile et nécessaire, mais, quoiqu'utile et nécessaire, il ne légitime pas l’irresponsabilité du législateur et il y a intérêt à ce que celui-ci soit retenu par la préoccupation constante des conséquences immédiates de la règle de droit nouvelle sur le patrimoine commun.

Il faut, du reste, faire immédiatement deux remarques : la première, c’est que le législateur reste le maître. Il a toujours le droit de faire une loi nouvelle sans que le patrimoine commun ait à en pâtir, à la seule condition d’indiquer dans le texte même de la loi qu'aucune indemnité ne pourra être réclamée pour les dommages, mêmes spéciaux, qui pourraient résulter de ladite loi. Il est certain, en effet, que dans les moments de crise ou de détresse financière, le législateur pourra être amené, en vue de l'intérêt général, à bouleverser la règle de l'égalité des citoyens devant les charges publiques, sans pouvoir indemniser les victimes de la règle de droit nouvelle. Mais, dans ce cas, il prend la responsabilité de la mesure et inscrit lui-même le principe de la non indemnisation dans le texte législatif.

La seconde remarque, c’est que le juge ne peut pas aller à l’encontre de la volonté du législateur, de sorte que, dans le silence du texte, le juge ne pourra accorder d’indemnité que si la volonté probable du législateur est d’en accorder une, c’est-à-dire si la volonté certaine de non-indemniser ne ressort pas des travaux préparatoires ou de l’ensemble des disposition de la loi.

En fait, quand il y a d’une part dommage spécial et d’autre part silence absolu du texte, on doit présumer

que la volonté probable du législateur est d’indemniser les victimes de la loi pour cette raison simple que le législateur est supposé n’avoir point voulu faire une loi réactionnaire en contradiction avec les grands principes du droit et particulièrement avec le principe fondamental de l’égalité des citoyens devant les charges et les avantages sociaux.

Ramenée à ces limites, la théorie de la responsabilité pour risque du législateur semble immédiatement moins dangereuse. En aucune façon, en tout cas, elle ne porte atteinte à la souveraineté législative, et si elle constitue très certainement un frein assez sérieux, capable de ralentir le Parlement dans sa poursuite du progrès, elle peut faire encore œuvre salutaire, car ce qui importe, c’est de réaliser le parallélisme, non pas entre l’évolution de la législation positive, et telle doctrine politique en honneur à une certaine date au Parlement, mais entre l’évolution de la législation positive et l’évolution générale du droit.